行政体制论文范文10篇-ag尊龙app

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行政体制论文

行政体制论文范文篇1

（一）“新生代农民工”的特点

“政府增加或减少任务，这种事变的发生与政府抱有的特定哲学无关，从长远来看，政府承担的职责是由变化的环境来支配的”。的确，正如里格斯所说的：政府的角色和行为方式是不能脱离本国的国情来确定的，即取决于一定的社会与经济文化发展状况。因而，乡镇政府的职能定位也应根据当前的新变化来转型。由于，城乡二元化模式差距趋微，农村教育水平的提高，以及受到第一代农民工的影响，新生代的农民工有着与传统农民工显而易见的区别。首先，新生代农民工在思想意识方面存在着显著的特点，有学者认为：新生代农民工求职期望值较高，在工作中有较强的主体意识和进取精神。其次，在维权意识方面，从被动接受向追求权利平等转变。新生代农民工，大多受过初、高中教育，对农村的辛苦劳作并没有太多的切身体会，他们的参照系多是城市的同龄人，权利意识明显增强，因此他们敢于主动追求劳动平等、收入平等、生存平等的权利。此外在发展取向上，从关注工资待遇向更多关注自身发展和前途转变。新生代农民工有着更强烈的自我发展的愿望，不仅仅只是从事父辈的农业劳作生产，更分化出了多种劳动角色。如：个体经营户、集体企业管理者、农村公共事务管理者等等。新生代农民工有着较为进步的科学文化知识和道德水平逐步提高的趋势。民主、法治、公平、竞争、权利的观念正日趋在他们心中生根发芽。在乡镇政府行政体制改革的过程中，如何积极回应新情况、新变化，有效应对新生代农民工出现的典型特点，是乡镇政府改革的导向。

（二）乡镇政府职能“：统治、管理”抑或“服务”

我国正处于体制转轨和社会转型时期。现阶段，传统农业社会的矛盾如：自然灾害、传染病等依然对人民生活和社会安全稳定构成威胁。然而在工业社会和信息化时代的今天，还不断涌现出和加剧了一些需要面对的失业、贫富分化、生产事故、劳资冲突和刑事犯罪等社会问题。这些社会问题和矛盾使得政府社会管理的矛盾加大。面对这些新问题新挑战，政府开始重视社会管理方面的改革。党的十六届三中全会把政府职能定位为“社会管理、公共服务、市场监管、经济调节”。从中可以看出，防范和治理社会问题已经上升为具有重要意义的战略选择。这要求我们的政府职能从原来的“统治”转变为“管理”。随着新公共管理运动的兴起和我国社会主义市场经济体制的确立，政府的作用将更多的地是“掌舵而非划桨”，即政府应对提供公共服务进行控制，但不是常规性地通过官僚手段提供服务。”未来的“公共服务建立在公民对话和公共利益的基础上，并且可以将其与公民对话和公共利益充分结合在一起”，这无疑对处于双转型时期的中国具有深远的借鉴意义。作为中央、省、市、县政府与基层群众沟通桥梁的乡一级政府必须顺应社会改革的潮流，及时改变陈旧观念，着眼于建立一个“学习型、服务型、创新型”新政府。要摒弃改革开放以前，“全能”政府模式，政府无所不能、无所不会、无所不用。因为这会导致政府职能的缺位、错位和失位。因此乡一级政府要实现从行政全能型政府向有限型政府转变，由人治专断向民主法治的转轨，由统治集权向服务分权的转轨，由僵化呆滞向迅捷回应的转轨，由效能低下向廉洁高效的转轨，克服“政府失灵”，达到国家与公民社会的最佳状态。

（三）乡镇政府财政情况的现实困境

从2006年1月1日起废止《农业税条例》。这意味着，在我国沿袭两千年之久的农业税的终结，意味着“以农哺工”、“以农养政”时代的结束。这对于乡镇政府来说喜忧参半。一方面，取消农业税给农民带来了实惠，可以进一步降低农业生产成本，提高农业经营收益和农产品国际竞争力，促进建设现代农业，可以推动农民生活质量的提高和农村社会的全面进步，激发广大农民的积极性和主动性，促进农村沿着生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁和管理民主的轨道发展，保证社会主义新农村建设有力有序有效地推进。农业税取消后，我国乡镇面临着一场综合体制的改革。而乡政府综合体制改革的起点就是适时地进行政府行政体制改革。另一方面，农业税取消后，乡镇政府的财政状况出现了严重的问题。本来就在负债运行的乡镇政府由于少了税收这块大饼，问题全部暴露了出来。乡政府财力明显收缩，自我保障能力进一步衰退。后农业税时代，中央给基层的定位是建立一个服务型政府。然而，没有了财政保障，乡政府如何提供公共服务呢？因而有些政府为了维持开支，就利用自身的权利进行寻租或继续以其他名义收费。这对社会造成了极其恶劣的影响，乡政府的角色没有转换成功，依然是一个“控制型”政府。鉴于此，乡镇政府的职能和定位是我们必须着力解决的问题。

二、乡镇政府改革面临的障碍

随着社会主义市场经济体制的不断完善，传统乡镇政府在人员编制、机构设置、职能定位、财政收支、社会治理等方面都与我国目前农村发展的需要存在距离。主要表现在：乡镇政府行政人员科学管理意识淡薄、乡镇政府的行政审批制度落后、现行行政体制固化、乡镇干部队伍存在许多问题等。这些问题阻碍着当前全面深化行政体制改革任务的前行。

（一）乡镇政府行政人员科学管理意识淡薄

一方面，在我国的各个乡镇行政区域有严格的划分和局限，因此某些乡政府在行政过程中，大搞面子工程、形象工程。不依据实际情况、做实地调研，单方面追求政绩。没有把为人民服务的观念放在首位，漠视其管辖区的公共服务建设。例如在福建省某县，乡政府为体现自身财力雄厚。在没有征求群众意见、不顾当地实际情况之下，修建豪华乡镇办公大楼。这违背了科学发展中以人为本的执政理念。另一方面，虽然随着社会主义新农村的建设，农民增强了民主法治观念，获得了较大的自主性和独立性，主人翁意识不断加强。但与此同时，村干部却适应不了这种转变，他们不习惯由领导组织者的角色一下子转变为服务者。这就是传统的封建官僚专制制度所留下的“毒瘤”——“官本位”思想。这种思想指引下的官员拥有很多不受限制的特权，由官员自身按照自己或利益相关人的意愿来处理问题的一种模式。这不仅是乡政府民主化进程中的障碍，也与当今世界潮流的民主政治相背离。当前，一个不可否认的事实是：在干群关系中，“君尊臣卑”的封建等级思想在乡一级政府中仍然没有彻底的抹去。民众一味地听取上级组织的安排，服从组织，把这个当成了自己的义务。这使得农民对政治参与没有兴趣，不关心国家大事。进而阻碍了政治民主化进程在基层的开展，也不利于乡一级政府构建服务型政府。

（二）乡镇政府的行政审批制度落后

在乡政府行政过程中，存在着这样的情况：乡政府难以从繁琐的行政审批事项中解脱出来。就会造成政府局限于微观小事，无力着眼于宏观，将精力投放在社会管理和提供公共服务上。无法摆脱“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈，从而降低了政府的行政效率。并且乡镇政府在进行行政审批时没有固定的规章制度及审核条件，缺乏一套统一的标准和内容。对某一事项的审批又存在着重复审批的情况。行政人员仅为追求审批手续费等利益，不考虑实际情况，随意审批。造成了对市场的过多干预，严重阻碍了市场经济在我国的自由发展。乡政府行政审批事项繁杂、流程较为复杂、回应时间长。不论是企业还是个人，大事小事，均要向三级政府报告。这不但阻碍了当地经济的自由快速发展，也使得政府行政人员局限于条框式的模型下，严重阻碍了其工作创新的积极性。

（三）现行行政体制固化

在民间有这样一种说法，县一级政府和乡一级政府存在着“条块分割”问题。即县政府和乡政府在县级政府设在乡镇站所的行政管理权限分割问题。不同时期，县一级政府都会在乡镇设立各种行政管理机构，虽然各时期管理机构的名称各异，但是县一级政府总会将有利可图的财政、税收等牢牢控制在自己的手中，如：电信、交通、水利等行业的管辖权。而乡一级政府一方面要完成县级政府交代的所有行政机构的管治；另一方面又没有财政收入支持管治所需要的成本。这一矛盾就使得乡镇政府被架空，无法为乡镇民众提供良好优质的公共服务，也无力转型为服务型政府。

（四）乡镇干部队伍存在许多问题

一是“人情行政”和“后台操作”问题突出。乡镇基层的领导干部多是从乡镇选拔，有时候选人与选民的关系为农村村民，更有甚者为亲戚关系。再加上中国自古以来属于人情社会，因而在选举中就会出现靠人情拉票、贿选等情况。一些行政人员在为民办事时，由于天生的乡里情节及故乡亲情，他们的“为人民服务”的观念也就更多的偏向了当地的乡民，这对于外来办事人员极为不公平，也严重影响了公共政策的公正性。二是乡镇干部人员情况复杂。赵树凯在对20个乡镇机构的调查研究中讲到：除在岗在编的正式人员外，乡镇政府至少存在超编、在岗不在编、在编不在岗及不在编也不在岗但是在册等四种以不正常方式存在的人员。这种复杂的情况给乡镇政府的统一管理带来了极大的麻烦，所以随后就导致了人员混编等情况的出现。三是乡镇机构改革后人员分流困难。一方面在政府工作，旱涝保收，是一份“铁饭碗”，干部不愿意离开政府部门。另一方面，在乡镇基层存在这样一种情况，干部多于普通科员。也就是说政府改革要在这些干部身上动刀子，而这恰恰是中国行政体制改革进程中最难做到的。四是乡镇基层干部普遍存在年龄结构偏大、文化程度不高的问题。由于乡镇条件比较艰苦，县以上干部很少愿意来乡镇服务或者来了以后两三年内也要求调走。这就使得在乡镇服务的政府人员仍然是那些年龄大、文化程度低的“老人”。

三、乡镇政府改革的战略选择和改革路径

在新形势下，乡镇政府必须适应新环境、新变化，拿出壮士断腕的勇气对自身进行改革，以便更好的适应社会发展的需要。具体来说有以下三点：

（一）强化社会管理，建立有限政府

转变乡镇政府职能首先必须明确要以改进管理方式为核心，并采取以引入市场化工具和工商管理技术为特征的“管理主义”或“新公共管理”措施，追求提高行政效率，改善管理绩效，加强责任制，放松管制，增加灵活性和回应性等目标。当前农村社会矛盾凸显，政府的职能应更多的从微观事务上抽离转而关注宏观事务。一些本不应该由乡镇政府承担的社会职能和经济职能，应从政府职能中剥离。使得政府的精力都放在为乡镇居民提供公共服务上，建议一个有限政府。而解决社会问题，做好社会管理，最根本的的就是要解决人民群众的困难，并维护好人民群众的切身利益。要切实贯彻党的群众路线，进一步拓宽与群众联系的渠道，要时刻倾听群众的呼声，要真正做到全心全意为人民服务，坚持群众路线，保持鱼水般的党群、干群关系，人民群众的利益才能够真正得到体现和维护。此外，在政府内部，要彻底根除领导干部陈旧的思想观念，剔除“官本位”的腐朽思想。顺应时代的潮流，符合当今中国行政体制改革的总体部署要求，树立新的为人民服务的思想理念。

（二）坚持依法审批，推进行政审批改革

在刚刚召开的全国两会上，总理做的政府工作报告中这样说到：深入推进行政体制改革。进一步简政放权，这是政府的自我革命。今年要再取消和下放行政审批事项200项以上。确需设置的行政审批事项，要建立权力清单制度，一律向社会公开。清单之外的，一律不得实施审批。根据两会精神，我们应积极主动完善乡镇政府的行政审批事项，使它符合我国行政体制改革的具体要求，适应社会主义市场经济发展的需求，确保随着行政体制改革的进一步深入，乡镇政府的体制改革更加完善、合理。乡镇政府可以从以下几个方面开展工作：其一，乡镇政府行政审批制度化建设。长久以来，行政审批制度改革过程中，存在着“家底不清”的问题。简政放权常常是这边减、那边增，取消和下放行政审批事项甚至变成“数字游戏”。因此，在深改的过程中，需要更加完善的制度建设来保障。乡政府应建立起权力清单，清单以外的事项，一律不得审批。要加强事中和事后审批，加强监督管理，实现权力的真正下放。其二，市场机制调节尽可能代替政府管理。凡是能用市场、企业解决的社会事情，政府应该彻底的放手，如有关营利性的房屋买卖拆迁、土地经营使用权、招投标等都应根据市场机制来调控。要做到“看得见的手”与“看不见的手”双重配合。其三，乡政府行政审批法制化建设。社会主义法制理念的核心依法治国要求我们依法行政。做到凡是有法可依，有法必依。因此不论是原有的行政审批秩序，还是现行的行政审批项目都应该做到有相对应的法律支持。在行政过程中，要严格按照法律的要求，不得随意更改或变更行政审批事项。

（三）健全对乡镇机构权力运行监督

行政体制论文范文篇2

论文摘要：本文认为，农业型乡镇层面上的矛盾根源于现行的财政体制和行政体制。本文主张农业型乡镇行政体制的改革应符合国家治理和乡村社会发展的需要，方向应是通过渐进的体制内改革完善基本制度建设．强化乡镇政府的有效性。

农业型乡镇是指以农业为主要产业财政收入主要来自于农业的乡镇。按照徐勇教授乡镇分治的观点，乡镇行政体制改革不宜搞“一刀切”，应将农业型乡镇与工商型乡镇区别对待。这种区分主要基于两方面原因：第一，两者的发展前景不同，路径选择也应存在差别。农业型乡镇的发展前景是小城镇。随着越来越多的农业人口逐渐加入工业社会，农村日渐萎缩，人地矛盾缓解，农村的共同富裕有望实现。工商型乡镇的发展前景是小城市，行政体制改革的方向应该是市政体制。第二，两者改革的背景有差别。随着农村税费改革的逐步深入，特别是取消农业税后，农业型乡镇财政收入严重不足，其存在必要性受到质疑，遑论其有效性；而工商业型乡镇存在的主要问题在于乡镇政府的无效及职能扭曲。

一、农业型乡镇行政体制改革的背景及原因

1．现行财政体制下农业型乡镇财政收入严重不足

1994年建立的财政管理体制重新界定了中央、地方政府间的财权和事权范围，加强了中央政府的宏观调控能力，明确了各级政府的责、权、钱。原本中央政府寄希望于通过逐步深化省以下体制改革配套确定省以下政府间财力分配框架，但由于省以下体制改革的深化近年并未取得明显进展，财权与事权划分模式出现了两相背离格局。省级政府和市级政府效仿中央层级集中财政收入，致使县、乡财政赤字增加。同时乡镇政府基本事权并未减少，反而有所增加。乡镇政府除了要提供区域性公共物品、落实中央的政策执行上级政府分派的任务，还要在一定程度上支持地方经济发展(政绩驱动和追求可资支配的经济利益)。乡镇政府财权与事权的不对称严重制约了其作为能力。税费改革后，尤其是取消农业税以来，这种矛盾更为突出，以至于多数严重依赖地方税类的农业型乡镇财政沦为“吃饭财政”．仅能维持乡镇政府生存。

农业型乡镇财政收入不足可以有两种解释：绝对不足和相对不足。绝对不足是指财政自筹制度和农业税取消之后，乡镇财政收入减少．无法维持基本呈刚性的财政支出，乡镇行政缺乏效率。相对不足是指农业型乡镇有限的财政收入很大部分用于维持不断膨胀的庞大的乡镇行政机构，而用于提供区域性公共物品和执行上级任务所需资金相对不足。这就决定了解决农业型乡镇财政危机的两种途径：增加乡镇可支配财力或减少用于维持农业型乡镇政府运转的资金，相对增加用于履行其正常职能所需资源。后者是属于行政体制改革的范畴。

2．压力型行政体制下农业型乡镇的行政表现

在单一制和统一领导的国家治理体系下，乡镇政府作为县级政府的下属机构，其主要职能是完成上级交待的各种任务。在政绩考核“一票否决”的压力下，乡镇政府不得不将大部分精力财力用于应付各种名目繁多的各项达标，如“普六”、“普九”、教育“双基，’达标、计生服务站达标、油路村村通、各种活动室达标等。这些事权的下放不仅导致了乡镇政府职能范围的扩大，而且直接推动了乡镇政府机构和人员的膨胀。相应地，作为国家政权体系的基层组织，乡镇政府用于履行其正常职能提供区域性公共物品和公共服务的能力大为削弱。

另外，农业型乡镇政府往往表现出很强的自我扩张惯性，经常将权力伸展到职能之外，导致机构和人员编制的扩张。它又表现出明显的“自我满足”、‘‘自我服务”的特性，致使行政行为具有追逐经济收益或财政收益的倾向。

二、农业型乡镇行政体制改革的依据和出发点

作为国家政治体制改革的一部分，农业型乡镇行政体制改革不应仅局限于解决乡镇层面上的矛盾和问题，还应符合国家治理和农村社会经济发展的需要。国家需要一个稳定发展的乡村社会，对“三农”问题的关注正基于此。国家需要通过其基层政府的作为确保其对乡村社会的控制及汲取资源的能力(包括合法性资源的维持与强化)。而乡村社会中农民最关注的价值是共同富裕，是对其基本权利的保障，以确保在现有贫富差距下人格的平等和尊严的维持。农业型乡镇的行政体制改革，需要一种宽宏的视角以考察乡镇政府存在的必要性及职能定位。过分关注于乡镇政府层面上的矛盾，或许能够解决矛盾，但未必能够满足国家治理和农村社会经济发展的需要。

农业型乡镇政府存在的必要性因此以讨论。撤销乡镇政府或许可以解决乡镇层面上的某些矛盾，但并不能满足需要。此举与其说是政府对农民的解放，不如说是政府对农民的抛弃。伴随着农民负担的减轻，农村的社会问题同时交还给农民。这种方案的实质是放任农民自治，但考察一下目前的社会形势和农村现实就会发现，这并不现实。

如果承认农业型乡镇政府具有存在的必要性，那么其必要性应该基于新的行政职能。换言之，农业型乡镇政府必须为其继续存在提供充分合理的理由：基于国家治理和农村社会经济发展的需要，农业型乡镇政府应履行以下基本职能：第一，提供区域性公共产品和公共服务。这是乡镇基层政府存在的义理性基础。乡镇政府必须对其管辖领域内的公共事务负责，诸如治安、农村教育、小型水利设施、乡村道路建设、社会救济、社区环境、卫生防疫等。第二，执行上级政府分派的任务，履行基本管理职责。在单一制下，垂直的行政体制具有整合社会的功能。这种功能正是通过直接面向广阔的农村执行上级政府政策和指示的乡镇政府实现的。乡镇政府还必须履行其基本管理职责，如户口登记、救灾优抚、人口与计划生育、土地管理等。第三，服务农村经济发展。乡镇政府担负着繁杂的管理职责和任务，无力也不应为经济增长目标负责，但是乡镇政府应该介入推动农村经济发展。分散的、个体的农民面对市场无疑处于绝对劣势的地位。根据奥尔森的理论，分散的农民实现自组织并不容易。农业型乡镇政府一方面可以推动乡村经济性自组织建设，另一方面也可以利用自身资源优势为农户提供市场信息和资金凯时k66会员登录的技术支持。如果说乡村传统社会向公民社会的转变依赖农民与小共同体的联盟对抗大共同体(政府)，]那么，在小共同体缺失而又亟需发展的时期，则需要基层政府与农民的联合应对市场并发展小共同体。第四，依法指导村民委员会的工作，通过规划等方式协调村际关系，协助解决农村社区公共事务。

综上所述，农业型乡镇行政体制改革应基于国家治理和农村社会经济发展的需要，而不应仅局限于解决乡镇政府层面的矛盾。农业型乡镇需要的是有效的有为的乡镇基层政府，而不是尽管成本低廉却缺乏效率的乡镇政府。

三、农业型乡镇行政体制改革的路径选择

1．渐进的体制内改革

实行渐进的体制内改革的前提是肯定乡镇政府存在的必要性并对其职能进行正确定位。乡镇政府只有具有了履行其职能的权力和能力时，才可以讨论其有效性。根据迈克尔曼的观点，政府权力可以区分为两类：专制权力和基本权力。专制权力是指政府精英“无须同国民社会群体进行正常的协商”就可以实施的权力。政府的专制权力以其强制程度和广泛性来衡量。“基本权力指的是政府实际上能够深人与国民社会并在整个管辖领域内合理地贯彻其政治决定的能力。”基本权力以有效性衡量。目前农业型乡镇政府的弊端就在于专制权力有余，而基本权力不足。到目前为止，政府实施的一系列政策措施基本上是解决专制权力过多的问题。

渐进的体制内改革就是通过逐步改革现行财政体制和行政体制的弊端解决农业型乡镇的财政收支矛盾以及履行基本职能与政绩驱动之间的矛盾。这种方案的实质是优先解决乡镇政府基本权力不足的问题，即建立有效的乡镇基层政府。这种选择方案主要基于以下认识，即农业型乡镇的主要矛盾不是农民与乡镇政府之间的矛盾，而是缺乏效率的乡镇政府与乡村社会对有效乡镇政府的迫切需要之间的矛盾农民需要强有力的基层政府保障其利益和权利，引导农村经济发展，实现物质的丰裕。

2．乡镇长直选

实行乡镇长直选，目前以四川省最为普遍和典型。直选乡镇长，大致经历提名候选人、候选人竞选、选民投票等程序，其实质等同于西方的现代民主。主张乡镇长直选主要基于两方面原因：一是出于对乡镇基层吏治腐败的关切；二是认为民选政府更能带来公正，促进乡村社会发展。提倡乡镇基层民主，其实质是优先解决农业型乡镇专制权力过多的问题，并认为民主可以解决基本权力不足的问题。

现代意义上的民主，按照熊彼特的观点，只是一种产生政治家或决策者的程序。“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民的选票取得作决定的权力”。熊彼特看来，民主作为一种形式或程序，有其根本弱点：选举实质上是一种选票经营活动，不可避免选票的买卖；竞选斗争往往使处理公共事务的效率低下；选举不一定能够选出合格的政治家或决策者等。这些弱点在农业型乡镇层面上几乎具有普遍性。民主作为一种政治运作形式，并不能保证其运作结果必然有利于政治建设和社会公正。再者，农业型乡镇基本权力不足的问题源于乡镇政府的职能错位和权力缺乏物质资源的保障，即使实行乡镇长直选，民选乡镇长也无法冲破现行体制造成的限制，同样无所作为。推行乡镇基层民主，并不能解决农业型乡镇基本权力不足的问题，并不能实现农业型乡镇政府的有效性。

如果一个政府不能履行基本的政府职能，那么无论它采取何种形式，它的人民都不可能从中受益。民主的最终目的是使多数人的利益及其要求得到保障。如果它无法实现这一目的，民主作为政府组织的形式就只成为形式本身，作为保障公民权利和利益的手段也就失去其工具性价值。事实上，源于西方的民主需要特定的社会条件支持。诚如亨廷顿所说“现代民主是西方文明的产物，它扎根于社会多元主义、阶级制度、市民社会、对法治的信念、亲历代议制度的经验、精神权威与世俗权威的分离以及对个人主义的坚持，所有这些都是在一千多年以前的西欧开始出现的。这些要素也许可以在其它的文明中找到其中的一二个，但是作为总体，它们仅存在于西方之中。如果忽视这些构成要素，所得的民主可能只是一种形式。

尽管究竟民主是目的还是方法的争论从未间断，在乡镇层面上推行的“民主”具有明显的工具色彩。且不论目前农业型乡镇实施直接选举的条件并不真正具备。即使实现西方式的选举，由于体制条件的限制，它使现代自由民主的实质表现得更为彻底，即“更换统治者”(亨廷顿语)。现行体制下搞基层民主务虚的成分很大，同时会把国家对乡村社会的控制权逐步转交到乡村社会新兴的政治精英和经济精英手中。在当前的中国农村，这些精英只可能是两类人，一类是乡村社会中的富有者；一类是与上级政府关系密切或拥有其它社会资源或组织资源的人。这样的“民主”是否有利于促进公正、推动乡村经济发展是值得商榷的。更为重要的是，这远远背离了中国农民的需要。农民亟需的不是选票而是钞票，不是个人选举权利的短暂显示，而是对客观生活的经济保障。农民的不自由不平等更多地源于经济条件的限制。通过民主的形式去实现民主的真正内涵，这不仅难以实现，而且清楚地暴露了这种所谓的“民主”的虚假性。公务员之家

纵观西方国家的民主化历程，可以看出，民主是社会历史发展进程中阶级或阶层之间斗争和妥协的产物，其创始及发展的意义并不神圣，它只是社会历史发展中源于社会需要的一种制度产物。现代民主的实质是一种使妥协得以实现的制度性安排。民主之所以被推崇，是因为其发展适应并维持了资本主义社会内部的发展与和谐。西方的民主及其发展，其根本目的并非是为了保障全体公民的权利和利益，并非为了保障人民主权理念的实施。事实上，西方的自由民主对于保障人民主权在实质上是难以实现的。中国应根据目前的国情探索符合国家治理和社会发展需要的民主形式。民主的内涵是崇高的，但民主的形式并不是唯一的。

行政体制论文范文篇3

【关键词】政府/权力/行政体制/行政改革/中国

行政体制改革理论是我国政治学和行政学自本世纪80年代初恢复重建以来的一个研究热点，也伴随着我国行政体制改革的实际进程。当然，有关行政体制改革的研究，应当说在政治学和行政学恢复重建以前就已经存在了，因为对这一问题的研究历来并不局限在政治学或行政学界，虽然那时研究的数量和质量尚比较有限，而且由于处在改革开放之前，有关研究也不可能明确上升到“体制改革”的高度。改革开放以后，在广大政治学、行政学以及其他社会科学工作者的努力下，在我国现代化建设和体制改革实践的呼唤下，学术界对于行政体制改革的理论研究获得了前所未有的大发展，在数量和质量上都有了明显的提高，内容也相当丰富，为构建我国面向现代化的政府权力作出了积极的贡献。同时应当看到，由于我国政治学和行政学研究的底子薄，基础理论较为肤浅，有关研究又深受现实政治发展的制约和影响，我国的行政体制改革理论在学术界还没有形成权威性的系统观点，学术规范尚未完全建立起来，在同一水平上的重复研究比较多，富有理论创新的成果还不多见。

处于世纪之交的中国行政体制改革正在向纵深推进，迫切要求学术界在体制改革理论上进行创新和超越。在此情况下，总结和分析建国50年，尤其是改革开放20年来我国行政体制改革理论的进展，对于切实推进21世纪我国行政体制改革，进一步繁荣中国政治学和行政学等学科建设，都具有重要的理论价值和实践意义。

行政体制改革在中国改革总体战略中的地位

关于行政体制改革在中国改革战略中的地位问题，国内学术界有多种说法，主流观点认为行政体制改革介于经济体制改革和政治体制改革之间，是经济体制改革和政治体制改革的“结合部”。一般认为，中国改革战略系统主要包含政治体制改革和经济体制改革上下两个结构。但中国政治体制改革循于经济主导模式，成为经济体制改革的副产品，政治体制改革严重滞后于经济发展。（注：参见胡伟等：《论政治——中国发展的政治学思考》，第329-358页，江西人民出版社，1996年版。）由于既有的改革基本上是遵循经济体制改革驱动政治体制改革，形成经济体制改革先导，政治体制改革滞后的发展序列，这就导致了经济体制改革与政治体制改革之间的时间落差和进度落差，这两大落差随着经济体制改革的深化而不断拉大，政治体制的不适应性矛盾日渐积累，引发经济和政治两个层面上的双重困境，并且相互激化。对此，邓小平指出，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性”（注：《邓小平文选》，第3卷，第176页，人民出版社，1993年版。）。但是，由于政治体制改革涉及国家基本的政治结构和权力关系，因此政治体制改革很难有实质性突破，政治体制与经济体制不相适应的矛盾也未能彻底解决。

在政治体制改革进退维谷而政治体制与经济体制不相适应的矛盾日益突出的情况下，行政体制的改革提上了议事日程。行政体制改革提出的目的就在于及时适应经济体制改革的需求并进而带动政治体制改革。由于中国政府传统行政思维和行为的惯性影响，以及政府及其成员本身的权力利益关系，政府缺乏自我改革的内在动力。在现阶段，行政体制改革的主要任务应是克服各种改革阻力，通过结构性的职能转换，有效地适应经济发展的新情况。1992年党的十四大提出了行政体制改革的历史任务，明确了经济体制、政治体制和行政体制三大体制改革的思路。其中行政体制改革既是经济体制改革的必然结果，又是政治体制改革的必要先导，既是经济体制改革深入进行的客观要求，又是政治体制改革逐步推进的直接动力。有的学者指出：“当行政体制改革的诉求被提出后，它就同时承担起变革生产关系和上层建筑的双重任务：一方面通过调整生产关系，克服旧体制下形成的某些束缚生产力发展的障碍，促进新的生产关系的建立；另一方面通过改革上层建筑领域中的某些弊端，巩固新的经济基础。”（注：汪玉凯：《中国行政体制改革20年》，第17页，中州古籍出版社，1998年版。）行政体制改革成为经济体制改革深入发展和政治体制改革实际启动的共同要求，处于中国体制改革逻辑发展全程的结合部。

实际上，行政体制改革本来是政治体制改革的一个有机组成部分。有的学者指出：政治体制包括三个层面：一是各种政治组织（政党、政治团体）与政权组织之间的关系及其运行制度；二是政权的组织形式或政体；三是政府（行政机关）的机构设置和运行机制，即行政体制。（注：参见王惠岩：《当代政治学基本理论》，第194-201页，天津人民出版社，1998年版。）但在政治体制改革在总体上难以推进的情况下，行政体制改革便从政治体制改革当中脱颖而出并进而取得了相对独立的地位。对此，学术界予以相当的关注，从不同角度对我国行政体制改革的必要性予以论证。例如一种观点认为，虽然从法理上讲，中国“议行合一”的国家政权体制决定了行政机关只是立法机关的执行机构，但在实际政治生活中，政府发挥着非常活跃的国家统治和管理力量的功能，在所有国家机器（人大与“一府两院”）中居于主导和中心地位，实际承担着大量行政立法、决策和执行事务。（注：张国庆：《我国行政管理体制改革的若干思考》，《光明日报》，1993年2月21日。）因此，将行政体制改革从政治体制改革中单列出来，一方面有利于推进行政领域自身的发展，另一方面可以适应经济体制的变迁，带动政治体制的变革。还有一种观点认为，部分发展中国家和地区五六十年代后的政治发展经验，特别是亚洲“四小龙”行政体制改革先导的成功经验，为中国体制改革的模式选择提供了取同的对象。国外学者普遍认为，行政体制改革优先模式比较适合发展中国家的体制改革，而政治体制改革优先模式并不符合大多数发展中国家的实际国情。由于行政体制改革主要涉及政府功能的定位、政府组织结构的设置、行政权力的运行、行政法制的建设以及行政人员的管理等，可以广泛借鉴外国政府管理的经验，故具有较高的实际可操作性。（注：参见汪玉凯：《从政策调整到体制创新》，《工人日报》，1998年10月14日。）

从根本上说，行政体制改革之所以能够从政治体制改革当中剥离出来并取得重要地位，是由中国后发现代化国家的具体历史条件所决定的。根据政治—行政“两分法”的基本理论假设看，政治体制改革导向权力利益再分配和公平与民主诉求，行政体制改革导向责任和效率，行政体制改革能以改善政府成本—效益关系（紧缩编制、转换职能、澄清吏治、提高效率等）推动社会经济发展，同时避免积极政治体制改革所可能造成的超前政治参与等“转型问题”。（注：亨廷顿在《变动社会的政治秩序》（上海译文出版社1989年版，第45页）中指出，“现代性产生稳定性，而现代化却产生不稳定性”，后发外生型现代化国家在从传统走向现代的进程中出现的大量问题，并不是落后的产物，而是转型的特有问题，包括大规模的政治参与与政治制度化之间的矛盾等等。）从现实情况看，由于我们生活在一个“以行政为中心的时代”，在这一时代中，无论是政策的制定还是政策的执行，政府的效能从根本上来说取决于行政领导，政治与行政之间形成了不可分割的交织关系。（注：参见安德森；《公共决策》，第47-49页，华夏出版社，1990年版。）这决定了行政活动对于政治的重要影响，行政体制改革可以有效促动政治体制改革的发展。

近年来国内学术界对于行政体制改革的“结合部”地位基本达成了一致性认识，包括国家有关部门的负责同志也完全认同这一定位，认为“行政体制改革处于政治体制改革与经济体制改革结合部的位置，这就是我们在研究企业改革时，必然要研究下放权力、政企分开、转变职能等问题，在研究行政机构改革时，也必然要研究转变职能、政企分开、下放权力等问题的原因”。（注：鲍静：《中国行政体制改革的回顾与展望——访中央机构编制委员会办公室副主任顾家麟同志》，《中国行政管理》，1996年第4期。）在政府制定和贯彻的国家改革政策中，也基本体制了这种厘定行政体制改革自有范畴与三大体制改革相互联系的关系，把行政体制改革视为经济体制改革的结果和政治体制改革的突破口，通过经济体制改革——行政体制改革——政治体制改革适度分离的发展模式，保证经济发展和政治稳定两个方面兼顾。总之，行政体制改革“上下结合部”的战略定位，使其在国家发展和社会发展的宏观改革进程中扮演了承上启下的重要角色。行政体制改革既是适应和驱动相关改革领域的手段，又能达到理顺行政系统内外关系、重构政府权力合法性、合理性和有效性的目的。

不过，学术界在基本肯定行政体制改革的这一“结合部”地位的同时，对于上述“三大体制改革”的先后序列、以及行政体制改革与经济体制改革和政治体制改革之间驱动与制约关系的理论与现实，存在着不同的意见。一种观点认为，行政体制改革的“上下结合部”地位，确立了中国体制改革“经济——行政——政治”式的基本序列，即先经济体制改革后行政体制改革再政治体制改革的总体进程。（注：张国庆：《我国行政管理体制改革的若干再思考》，《光明日报》，1993年6月23日。）于是，在行政体制改革和经济体制改革关系上，由于经济体制改革的不断深入对政府管理经济的职能及其载体——行政机构提出了改革要求，中国的行政体制改革就只能是一种适应性改革，基本方向就是适应经济体制改革和经济社会发展的需要，改革政府内外部有碍经济体制改革进一步深化、尤其是有碍国有企业转换经营机制的弊端。

有的学者进一步从学理上对此进行了阐发。其中比较有代表性的是行政生态论，即认为中国的行政体制及其活动总是处于一定的行政生态环境之中，“行政生态环境是与行政系统有关的各种条件之总和”。（注：王沪宁：《行政生态分析》，第31页，复旦大学出版社，1989年版。）有学者指出，由于行政体制和外部社会环境之间进行着不断的“输入——转换——输出”的交互作用，行政体制的发展始终处于与外部社会环境“适应——不适应——变革——又适应”的螺旋式前进的状态之中，行政体制与整个社会体制也因此显现出“平衡——不平衡——平衡”的动态关系格局。（注：池如龙：《改革：行政管理的永恒主题》，《社会科学动态》，1998年第11期。）还有学者明确指出，“行政体制改革就是行政主体自觉适应社会环境的过程。由于社会环境总是不断变化的，因而行政系统必须周期性地进行变革，以适应社会环境的变化。”（注：张安庆、：《当代中国社会环境与行政管理体制改革》，《武汉大学学报》，1993年第2期。）因此，行政体制改革是政府体系阶段性地适应变化中的外部社会环境，主要是经济体制改革和政治体制改革的实际进展和需求，以避免更大的社会不满和推动进一步的社会发展。在实践中，上述观点也是伴随行政体制改革进程的主流理论。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标，为行政体制改革确立了一个较高的起点，即改革是对社会主义市场经济体制的适应。1998年国务院机构改革实质性的核心内容，就是顺应市场经济发展的需要，解决各类国有企业改革这一“瓶颈”问题，把国有企业的行业管理权、资产管理权和人事管理权分别划归不同部门，理顺政企关系，调整政府内部结构，转变政府功能。

但也有学者比较偏重于行政体制改革本身的内在规律和内生变量。由于上述“适应论”主要把行政改革作为一种因变量而不是自变量看待，正像有学者评论说：“正是为了适应经济改革的要求，才把行政改革作为一个相对独立的改革领域提上了日程。也就是说，中国的行政改革，不是主动根据政府行政管理的基本规律，从行政管理的特点出发加以设计和推进的，而是以经济改革的理论和经济改革的要求来推动行政改革的。”（注：郭宝平：《行政改革理论和实践的特点与误区》，《中国行政管理》，1999年第1期。）这样就带来了一个问题，即行政体制改革虽然需要政府自身去完成，但不是政府的自我革命，“行政体制改革并非由政府自身发动”（注：张国庆：《当代中国行政管理体制改革论》，第32页吉林大学出版社，1994年版。），因此改革的最大缺陷就是政府缺乏自动力机制，行政体制改革需要一个长期积累的逐步发展过程，改革的模式必然是渐进主义。与此相应，还有观点认为，中国行政体制改革应摆脱对于经济体制改革的“刺激——回应”的逻辑局限性，推行行政体系的自我革新和主导型的行政体制改革。例如有学者指出，改革开放以来，行政系统一直在进行着适应性的变革，集中表现在1982年、1988年和1992年三次大规模的行政机构改革，行政系统的角色无形中被定位为社会经济的“消防员”和“稳定器”，行政体制改革成为亦步亦趋的应景式的调整，从而在事实上忽视了行政体制改革对于社会经济发展的反作用。（注：汪永成：《新一轮行政改革应选择新的战略方向》，《理论学习月刊》，1998年第2期。）所以，行政体制改革应从外源式转向内源式，从适应性调整转向形成自我积极改造机制。正像西方学者所说的：“我们不能被动地经历改革。我们要创造变革”。（注：奥斯本·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，第313页，上海译文出版社，1996年版。）

现代化理论的研究表明，后发国家的现代化有两个普遍特点：一是政治行政变革往往成为经济社会变革的先导，政治行政上的显著变化带来经济和社会方面的显著变化；二是由于现代化起步落后于外部的发达国家，因此遵循一种“追赶型”的现代化模式，政府主导特点非常鲜明，这在学术界基本上是一个共识。（注：参见任晓：《中国行政改革：目标与趋势》，《社会科学》，1994年第4期。）作为中国“追赶型”现代化任务一部分的行政体制改革，它本质上要求成为经济社会变革的先导。而且，正像有的学者看到的，现代社会调控规模日益扩大，内容日趋复杂，在后发现代化国家转型阶段，行政系统作为社会调控体系的主导力量，对于驱动社会经济的发展具有决定性的作用。（注：王沪宁：《论九十年代中国行政改革的战略方向》，《文汇报》，1992年6月26日。）因此，应该通过积极的行政体制改革建构能够驱动经济体制改革的行政体系，再构和优化社会调控系统。有的学者以“发展行政”的概念定义这一取向，要求行政体制改革从行政发展转变为发展行政。发展行政区别于行政发展的关键，在于发展行政是以积极主动的行政行为来引导和推动社会经济的发展，其特点是政府保持有强大的权威和行政目标取向上的超前意识。（注：参书云等：《行政管理与改革》，第2-6页中国城市经济社会出版社，1990年版：李泽中：《论发展行政及其限度》，《中国行政管理》，1995年第4期。）上述思路尚未构成行政体制改革的现实指导思想，但对未来中国的行政体制改革具有一定的建设性意义。

行政体制改革的目标设定：效率与民主之辨

确定了行政体制改革的战略地位以后，就应该进一步明确行政体制改革的目标。不少学者认为，正确界定行政体制改革的目标，对于行政改革是十分重要的。有的学者在回顾建国以来的行政改革时，认为大致经历了六个不同目标内涵的历史阶段，各个阶段行政改革的具体内容受改革目标的制约，而改革目标实质上又取决于当时具体的内外部条件。（注：张国庆：《当代中国行政管理体制改革论》，第51-110页吉林大学出版社，1994年版。）党的十四大提出行政体制改革的基本目标是适应经济体制改革的需要，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。1998年开始的政府机构改革，从总体上提出了建立办事高效、运转协调、行为规范的行政体制改革总目标。中国的行政体制改革至今已经历了从政策调整到体制创新的不同阶段，改革已越来越触及到深层次的关键性问题，改革的目标也日趋明确合理。与改革的实际进程相适应，对行政体制改革目标的确定也是学术界积极探讨的一个问题。但关于行政体制改革的目标选择及其相应的改革内容，在理论界至今尚无完全共通性的界说。其原因在于行政体制改革本身的高度复杂性，在不同的时间、背景和层次上谈论行政体制改革的话题和结论也是不尽相同的。学术界一般认为，中国行政体制改革的目标以构建面向现代化的政府权力为导向，包容着一个多元内涵的价值体系，它可以涵盖“精简”、“高效”、“统一”、“民主”、“廉洁”、“法治”等一系列目标单元。例如，有学者提出行政发展的目标是建立高效、公平、廉洁、开放的行政系统；另有学者认为行政体制改革的目标在于实现行政管理的现代化，即实现法治化、民主化、科学化、高效化；等等。（注：王沪宁：《论90年代中国的行政发展：动力与方向》，《天津社会科学》，1992年第5期；胡象明：《试论行政管理现代化及其与政治现代化的关系》，《政治学研究》，1998年第8期。）这些目标的提出，从不同角度设计了中国行政体制发展的未来走向，但这些目标之间的内在逻辑关系却是一个悬而未决的问题，其中民主和效率之间的张力尤为明显。

从近年来理论界诸家观点来看，可以说以效率作为行政体制改革的核心目标基本是一个共识，虽然一些学者在效率这个目标之外还会设定其他一些目标。对此主要可以从两个方面加以分析。第一，学术界一般认为，提高效率或实现政府高效化是行政体制普遍追求的目标，中国自然也不例外。政府及其行政活动能够解决个人无法解决的问题，实现一般社会组织无法实现的目标。但正像“帕金森定律”所表明的，政府具有权力和规模上的自我扩张倾向，庞大的政府体系不仅会越出自身的行政职权边界，侵犯社会私人领域，而且会导致官僚主义和官员腐败等行政危害，这些都造成了行政低效。因此，如何克服上述不良现象，提高政府效率就成为行政改革的首要问题，效率导向也就必然成为行政体制改革的基本目标模式。有的学者通过对西方的考察对此提供有力的支持，指出“无论是泰勒的科学管理时代，或梅奥的行为科学时代，还是当今系统理论时代，一切研究以及实践活动（包括组织模型设计、决策导向、公务员行为规范）都始终围绕着一个中心即高效率”（注：孙柏瑛：《公共行政的新思维》，《国外社会科学》，1995年第3期。）。政府行政效率体现为行政体系在一定资源条件下能够提供更多的行政服务或一定服务水平条件下能够减少更多的行政成本。这就要求政府不断进行行政体制改革，控制机构膨胀，紧缩过度职权，降低社会成本，提高工作效率。实践证明，卓有成效的政府行政管理是现代国家政府努力追求的目标。正像西方学者库夫曼指出的，传统行政体制的目标价值可以概括为效率、代议制度、政治中立能力和（科层组织的）行政领导四个方面，其中效率是行政体制的核心目标或终极价值，其它目标只是维持和保证行政效率的充分实现。（注：herbertkaufman:"administrativedecentralizationandpoliticalpower",publicadministrationreview,v.29january-february,1969.）中国行政体制改革的直接原因是政府机构臃肿、职权庞杂、效率低下，并且严重阻碍了社会经济的发展。因此，行政体制改革的直接目标就是在管理职能、管理领域、管理过程和管理方法等多方面对传统低效的“大政府”进行改造，建设一个适度规模的高效政府，从而有效地制定政策、执行政策、调节矛盾、整合利益差异，顺应并推动中国社会经济的现代化发展。第二，有的学者也从中国作为一个发展中国家的具体历史社会条件出发，认为提高效率应当是中国行政体制改革的一个优先目标。在社会经济发展进程中，政府在不同国家和不同历史时期所起的作用是不同的。在自由资本主义阶段，根据亚当·斯密的政府职能理论，西方发达国家政府力量在经济增长中的作用是较为次要的，仅仅扮演了“守夜人国家”和“警察国家”的角色，即仅仅局限于维持法律和秩序、对付外敌侵犯的功能领域。随着时间的推移和社会公共事务性质的变化与数量的增加，政府对社会经济发展的影响逐步强化，凯恩斯主义和新自由主义在不同程度上都强调政府对社会经济的干预。因此，从世界范围内经济增长和社会发展的进程看，为了有效解决现代化所提出的各种问题，早发现代化国家基本上都经历了一个政府功能成长并主导的转变过程。与此相应，后发现代化国家要在短时间内解决“追赶型”现代化所需化解的各种矛盾，包括消除贫困、扩大参与、转换体制、维护基本的社会公平等问题，这决定了发展中国家政府必须在现代化进程中发挥积极有效的主导作用。因此有学者指出，中国目前正处于从传统社会向现代社会过渡的关键性转型阶段，社会主义市场经济的发展使中国正进入一个经济高速增长的时期，“政府在高速增长时期成功地发挥主导作用，是需要具备一定条件的，关键在于要有一个有效能的行政系统。这主要表现在两个方面：其一是政府必须有足够的能力制定和推行政策，其二在于政府决策的科学化和优化”（注：任晓：《中国行政改革：目标与趋势》，《社会科学》，1994年第4期。）。可见，从中国作为转型期发展中国家的特点而言，提高政府行政效率是强化政府能力的首要选择，是行政体制改革的一个先行目标。

虽然学术界对于行政体制改革的效率目标一般比较认同，但值得注意的是，在我国行政体制改革目标的设定上，如何平衡民主与效率的关系是一个争论较大的问题。有学者提出应确立“效率优先、兼顾民主”的行政体制改革的目标平衡模式。（注：参见王颖：《平衡模式的选择与我国的行政体制改革》，《湖北大学学报》，1998年第2期。）也有学者提出民主（或公平）应该成为行政体制改革的核心目标，主张行政民主。（注：参见张成福：《行政民主论》，《中国行政管理》，1993年第6期。）主张行政民主的理由主要在于以下两方面：(1)本世纪60年代末以来，美国传统官僚制行政管理危机引发了旨在重塑行政思维与运行模式的新公共行政学，并由此形成了全球性的“行政改革时代”（注：参见国家行政学院国际合作交流部编译：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社，1998年版。）。新公共行政学突破了威尔逊、古德诺创立的传统政治——行政两分法的思维框架，认为在现代民主社会中，由于行政对决策的积极参与和对社会危机的积极治理以及社会最少受惠者对公平的切实需求，行政改革应建立起“民主行政”的目标范式（注：奥斯特罗姆：《美国行政管理危机》，北京工业大学出版社，1994年版。），民主应成为行政改革的最核心价值追求。(2)中国行政体制的一个特点是行政体系事实上处于国家机关的中心，行政管理的对象广泛，管理内容丰富，即所谓“大行政”。因此，行政体制改革必然涉及政府（行政）与社会（包括社会中介组织）、市场、企业和公民的复杂关系，这些关系的理顺必须以民主化为根本目标。

实际上，上述对西方行政体制演变的概括并不准确，因为它把“新公共行政学”的理论探讨当作了西方行政改革的实际进程。从历史上看，在英、法、德等欧洲国家，现代化在政治上表现为行政权力的集权化。（注：亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，第103-104页，上海译文出版社，1989年版。）我国一些政治学和行政学的权威学者也指出，西方国家现代化的进程是一个议会权威逐步衰微、行政能力不断增强并最终形成“行政集权民主制”的制度变迁过程。（注：参见曹沛霖、徐宗士：《比较政府体制》，第9页，复旦大学出版社，1993年版。）西方上述现代化成果在当今并没有实质的改革，行政集权的状况仍在延续，在行政官僚系统内部根本没有“民主”可言，至少“民主”不是其行政官僚系统实际追求的目标。虽然我们可以在一定范围内汲取西方“新公共行政学”的一些理念，譬如把“企业型政府”、“顾客导向型管理”等思想用于研究中国的机构改革和政府职能转变，但不能把即使在西方国家还只是纸上谈兵的东西当作中国现阶段行政体制改革的目标。何况就中国而言，现阶段我国的行政体制的发展还远远没有建构起类似于西方那样的现代行政体制或者说是韦伯的理性官僚制，中国的公务员制度也只是初显雏形，不存在西方发达国家官僚制老化的危机。所以有的学者指出，从这一意义上讲，中国行政体制改革的基本对策应当按照发展社会主义市场经济的要求，建立商效的行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理干部队伍。（注：宁骚：《行政改革与行政范式》，《新视野》，1998年第3期。）

当然，由于中国政府是一个大政府，我们也确实需要对政府的具体功能作出区分，从而对行政体制改革的目标进行更为准确的界说。（注：中国行政体系的一个显著特点是存在着行政的双轨制结构—功能系统，即中国共产党各级组织与各级人民政府都具有行政功能（参见胡伟：《政府过程》，第292页，浙江人民出版社，1998年版。）因此，从广义上说，中国的行政体制涉及到共产党组织和各级人民政府等党政机关。但我国“行政体制改革”实际针对的行政体制，一般只涉及人民政府自身。而涉及共产党领导体制改革的方面，通常被纳入“政治体制改革”的范畴。）现代行政学把行政活动视为一个系统加以研究，行政体制改革既要处理好系统内部的关系，又要涉及系统外部的关系。行政系统内部的关系主要是政府内和政府间权力、结构、功能及其过程的关系，行政系统外部的关系包括政府与社会、政府与市场、政府与企业等几组关系。按照这一思路，有学者认为建国以来，中国行政改革已从机构改革、行政体制改革发展到公共行政改革，其中机构改革和行政体制改革的差别在于机构改革只是结构层面上的行政体制改革，是行政体制改革的一部分；公共行政改革和行政体制改革的差别在于公共行政改革越出了行政体制改革本身，把政府与外部的关系视为行政体制改革的一个重要方面。一般意义上的行政体制改革主要指行政体系内的改革，体系外的变动只是行政体制改革的必要延伸。（注：参见左然：《精简、统一、效能——完成从机构改革、行政体制改革到公共行政改革的转变》，《人民论坛》，1998年第1期。）

与此相应，行政体制改革的目标也可以划分为效率导向的内在目标和民主导向的外在目标两类，关键在于科学把握两者的主次秩序。这一关系，可以概括为政府的“体制内功能”和“体制外功能”的区分。而就政府体制内功能而论，政府本身是一个具有高度自组织能力的科层制系统，具有自我管理、自我节制的功能，这是政府履行体制外功能的前提和基础。但是政府履行体制内功能与履行体制外功能的方式是不同的，即政府管理社会和管理自身的方式是有区别的。政府系统作为一个科层制的组织体系，其内部管理必须是上下主从的行政命令式的，在这方面没有民主和平衡可言，也不需要讨价还价，权力必须是集中统一的。无论何种类型的社会体系，只要它是健全的，政府的体制内功能就必然是如此。（注：胡伟；《政治功能的二元范畴：建构一种体制改革的规范》，《公共行政与人力资源》，1996年第4期。）

但是，政府的“体制外功能”或“行政系统外部关系”所产生的“民主导向的外在目标”，实际上远远超出了行政体制改革的范畴，而恰恰是经济体制改革特别是政治体制改革的内容。民主和效率当然都应当是中国政治发展的目标，但这两大目标必须有其一定的适用范围。有一些学者主张把民主列为中国行政体制改革新的核心目标，把行政系统与外部社会、市场和企业的关系视为行政体制改革的本原内容，这主要是没有从理论上厘定行政体制改革的主体范畴。实际上，政治发展要兼顾民主和效率，意味着行政体制改革与政治体制改革必须配套进行，而不是把行政体制改革自身扩大化为政治体制改革。效率是行政体制改革的核心目标，民主化则是行政体制改革的保障，其实质上是政治体制改革的核心价值。美国社会学家列维认为，政治现代化实际上是集权化和民主化的综合，其实质是为了达成效率和民主的统一。既然当前中国的改革战略是按照“三大改革”的设计展开，就必须把行政体制改革与政治体制改革及经济体制改革的具体目标加以区分，而不能让行政改革去承担它不应承担也承担不了的任务。如果混淆行政体制改革和政治体制改革的核心目标，混淆行政体制改革与政治体制改革的区别，这不利于从总体上推进中国的改革事业。因此，中国的改革在总体上应达成政治民主化、行政集权化和政治经济二元化的“三位一体”目标。（注：胡伟：《中国体制改革的政府整合取向》，《政治与法律》，1995年第2期。）其中行政体制改革应以提高政府效率为核心目标，同时行政体制改革在处理内部关系时，也要积极理顺外部关系，努力取得经济体制改革、政治体制改革的配套。

行政体制改革的方案设计：结构——功能协同发展取向

行政效能

的提高有赖于政府权力在结构——功能上的合理化，构造出现代化的政府权力。增强行政效率、建设效能政府是行政体制改革的根本目标，在此目标下，不少学者进而对行政权力结构的合理化和功能的合理化，即“机构改革”和“职能转变”进行了探讨，这构成了学术界对行政体制改革具体方案进行理论设计的主题。同时，沿着这一主题，学术界也形成了关于行政体制内外部改革的深层思考。

由于行政体制说到底是政府系统内进行职能划分、机构设置的权力机制，行政权力机制的重构是行政体制改革的内在目标，也是行政体制改革的实质性内容，包括行政体系内部纵横向的权力机制调整和行政体系与外部环境之间权力机制的理顺。而中国行政体制的创建，是适应产品经济和高度集权需要的产物，其结构、功能和运行关系都与计划经济体制相适应，并深受马克思主义政府体制理论、苏联行政体制模式和中国传统政治文化的影响。（注：周志忍：《我国行政体制改革的回顾与前瞻》，《新视野》，1996年第4期。）对这样的行政体制进行改革，如果单纯在机构规模和责权的大小上做文章，而不去改变政府对于经济社会的功能范围；或者反过来，只单纯要求转变政府职能，但不对政府机构进行合理调整和精简，都是不可能取得长期效果的。因此，有的学者指出从目前行政体制改革的实际问题和主要任务看，有效地改善行政权力机制的关键性工作在于行政体系结构的合理化和功能的合理化。行政结构的合理化即政府机构改革的实质是行政权力主体的合理分化、增减和重组，主要是行政体制形式上的变革；行政功能的合理化即政府职能转变的实质是行政权力作用的空间、领域和形式的合理变化，是行政体制的内在变革。（注：参见何颖、李萍：《我国政府机构改革中的行政权力重构》，《中国行政管理》，1998年第8期；沈荣华、米：《社会主义市场经济条件下的行政改革》，《中国行政管理》，1998年第11期。）

行政体制论文范文篇4

【关键词】政府/权力/行政体制/行政改革/中国

行政体制改革在中国改革总体战略中的地位

关于行政体制改革在中国改革战略中的地位问题，国内学术界有多种说法，主流观点认为行政体制改革介于经济体制改革和政治体制改革之间，是经济体制改革和政治体制改革的“结合部”。一般认为，中国改革战略系统主要包含政治体制改革和经济体制改革上下两个结构。但中国政治体制改革循于经济主导模式，成为经济体制改革的副产品，政治体制改革严重滞后于经济发展。（注：参见胡伟等：《论政治――中国发展的政治学思考》，第329-358页，江西人民出版社，1996年版。）由于既有的改革基本上是遵循经济体制改革驱动政治体制改革，形成经济体制改革先导，政治体制改革滞后的发展序列，这就导致了经济体制改革与政治体制改革之间的时间落差和进度落差，这两大落差随着经济体制改革的深化而不断拉大，政治体制的不适应性矛盾日渐积累，引发经济和政治两个层面上的双重困境，并且相互激化。对此，邓小平指出，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性”（注：《邓小平文选》，第3卷，第176页，人民出版社，1993年版。）。但是，由于政治体制改革涉及国家基本的政治结构和权力关系，因此政治体制改革很难有实质性突破，政治体制与经济体制不相适应的矛盾也未能彻底解决。

从根本上说，行政体制改革之所以能够从政治体制改革当中剥离出来并取得重要地位，是由中国后发现代化国家的具体历史条件所决定的。根据政治―行政“两分法”的基本理论假设看，政治体制改革导向权力利益再分配和公平与民主诉求，行政体制改革导向责任和效率，行政体制改革能以改善政府成本―效益关系（紧缩编制、转换职能、澄清吏治、提高效率等）推动社会经济发展，同时避免积极政治体制改革所可能造成的超前政治参与等“转型问题”。（注：亨廷顿在《变动社会的政治秩序》（上海译文出版社1989年版，第45页）中指出，“现代性产生稳定性，而现代化却产生不稳定性”，后发外生型现代化国家在从传统走向现代的进程中出现的大量问题，并不是落后的产物，而是转型的特有问题，包括大规模的政治参与与政治制度化之间的矛盾等等。）从现实情况看，由于我们生活在一个“以行政为中心的时代”，在这一时代中，无论是政策的制定还是政策的执行，政府的效能从根本上来说取决于行政领导，政治与行政之间形成了不可分割的交织关系。（注：参见安德森；《公共决策》，第47-49页，华夏出版社，1990年版。）这决定了行政活动对于政治的重要影响，行政体制改革可以有效促动政治体制改革的发展。

近年来国内学术界对于行政体制改革的“结合部”地位基本达成了一致性认识，包括国家有关部门的负责同志也完全认同这一定位，认为“行政体制改革处于政治体制改革与经济体制改革结合部的位置，这就是我们在研究企业改革时，必然要研究下放权力、政企分开、转变职能等问题，在研究行政机构改革时，也必然要研究转变职能、政企分开、下放权力等问题的原因”。（注：鲍静：《中国行政体制改革的回顾与展望――访中央机构编制委员会办公室副主任顾家麟同志》，《中国行政管理》，1996年第4期。）在政府制定和贯彻的国家改革政策中，也基本体制了这种厘定行政体制改革自有范畴与三大体制改革相互联系的关系，把行政体制改革视为经济体制改革的结果和政治体制改革的突破口，通过经济体制改革――行政体制改革――政治体制改革适度分离的发展模式，保证经济发展和政治稳定两个方面兼顾。总之，行政体制改革“上下结合部”的战略定位，使其在国家发展和社会发展的宏观改革进程中扮演了承上启下的重要角色。行政体制改革既是适应和驱动相关改革领域的手段，又能达到理顺行政系统内外关系、重构政府权力合法性、合理性和有效性的目的。

不过，学术界在基本肯定行政体制改革的这一“结合部”地位的同时，对于上述“三大体制改革”的先后序列、以及行政体制改革与经济体制改革和政治体制改革之间驱动与制约关系的理论与现实，存在着不同的意见。一种观点认为，行政体制改革的“上下结合部”地位，确立了中国体制改革“经济――行政――政治”式的基本序列，即先经济体制改革后行政体制改革再政治体制改革的总体进程。（注：张国庆：《我国行政管理体制改革的若干再思考》，《光明日报》，1993年6月23日。）于是，在行政体制改革和经济体制改革关系上，由于经济体制改革的不断深入对政府管理经济的职能及其载体――行政机构提出了改革要求，中国的行政体制改革就只能是一种适应性改革，基本方向就是适应经济体制改革和经济社会发展的需要，改革政府内外部有碍经济体制改革进一步深化、尤其是有碍国有企业转换经营机制的弊端。

有的学者进一步从学理上对此进行了阐发。其中比较有代表性的是行政生态论，即认为中国的行政体制及其活动总是处于一定的行政生态环境之中，“行政生态环境是与行政系统有关的各种条件之总和”。（注：王沪宁：《行政生态分析》，第31页，复旦大学出版社，1989年版。）有学者指出，由于行政体制和外部社会环境之间进行着不断的“输入――转换――输出”的交互作用，行政体制的发展始终处于与外部社会环境“适应――不适应――变革――又适应”的螺旋式前进的状态之中，行政体制与整个社会体制也因此显现出“平衡――不平衡――平衡”的动态关系格局。（注：池如龙：《改革：行政管理的永恒主题》，《社会科学动态》，1998年第11期。）还有学者明确指出，“行政体制改革就是行政主体自觉适应社会环境的过程。由于社会环境总是不断变化的，因而行政系统必须周期性地进行变革，以适应社会环境的变化。”（注：张安庆、：《当代中国社会环境与行政管理体制改革》，《武汉大学学报》，1993年第2期。）因此，行政体制改革是政府体系阶段性地适应变化中的外部社会环境，主要是经济体制改革和政治体制改革的实际进展和需求，以避免更大的社会不满和推动进一步的社会发展。在实践中，上述观点也是伴随行政体制改革进程的主流理论。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标，为行政体制改革确立了一个较高的起点，即改革是对社会主义市场经济体制的适应。1998年国务院机构改革实质性的核心内容，就是顺应市场经济发展的需要，解决各类国有企业改革这一“瓶颈”问题，把国有企业的行业管理权、资产管理权和人事管理权分别划归不同部门，理顺政企关系，调整政府内部结构，转变政府功能。

但也有学者比较偏重于行政体制改革本身的内在规律和内生变量。由于上述“适应论”主要把行政改革作为一种因变量而不是自变量看待，正像有学者评论说：“正是为了适应经济改革的要求，才把行政改革作为一个相对独立的改革领域提上了日程。也就是说，中国的行政改革，不是主动根据政府行政管理的基本规律，从行政管理的特点出发加以设计和推进的，而是以经济改革的理论和经济改革的要求来推动行政改革的。”（注：郭宝平：《行政改革理论和实践的特点与误区》，《中国行政管理》，1999年第1期。）这样就带来了一个问题，即行政体制改革虽然需要政府自身去完成，但不是政府的自我革命，“行政体制改革并非由政府自身发动”（注：张国庆：《当代中国行政管理体制改革论》，第32页吉林大学出版社，1994年版。），因此改革的最大缺陷就是政府缺乏自动力机制，行政体制改革需要一个长期积累的逐步发展过程，改革的模式必然是渐进主义。与此相应，还有观点认为，中国行政体制改革应摆脱对于经济体制改革的“刺激――回应”的逻辑局限性，推行行政体系的自我革新和主导型的行政体制改革。例如有学者指出，改革开放以来，行政系统一直在进行着适应性的变革，集中表现在1982年、1988年和1992年三次大规模的行政机构改革，行政系统的角色无形中被定位为社会经济的“消防员”和“稳定器”，行政体制改革成为亦步亦趋的应景式的调整，从而在事实上忽视了行政体制改革对于社会经济发展的反作用。（注：汪永成：《新一轮行政改革应选择新的战略方向》，《理论学习月刊》，1998年第2期。）所以，行政体制改革应从外源式转向内源式，从适应性调整转向形成自我积极改造机制。正像西方学者所说的：“我们不能被动地经历改革。我们要创造变革”。（注：奥斯本?盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，第313页，上海译文出版社，1996年版。）

行政体制改革的目标设定：效率与民主之辨

从近年来理论界诸家观点来看，可以说以效率作为行政体制改革的核心目标基本是一个共识，虽然一些学者在效率这个目标之外还会设定其他一些目标。对此主要可以从两个方面加以分析。第一，学术界一般认为，提高效率或实现政府高效化是行政体制普遍追求的目标，中国自然也不例外。政府及其行政活动能够解决个人无法解决的问题，实现一般社会组织无法实现的目标。但正像“帕金森定律”所表明的，政府具有权力和规模上的自我扩张倾向，庞大的政府体系不仅会越出自身的行政职权边界，侵犯社会私人领域，而且会导致官僚主义和官员腐败等行政危害，这些都造成了行政低效。因此，如何克服上述不良现象，提高政府效率就成为行政改革的首要问题，效率导向也就必然成为行政体制改革的基本目标模式。有的学者通过对西方的考察对此提供有力的支持，指出“无论是泰勒的科学管理时代，或梅奥的行为科学时代，还是当今系统理论时代，一切研究以及实践活动（包括组织模型设计、决策导向、公务员行为规范）都始终围绕着一个中心即高效率”（注：孙柏瑛：《公共行政的新思维》，《国外社会科学》，1995年第3期。）。政府行政效率体现为行政体系在一定资源条件下能够提供更多的行政服务或一定服务水平条件下能够减少更多的行政成本。这就要求政府不断进行行政体制改革，控制机构膨胀，紧缩过度职权，降低社会成本，提高工作效率。实践证明，卓有成效的政府行政管理是现代国家政府努力追求的目标。正像西方学者库夫曼指出的，传统行政体制的目标价值可以概括为效率、代议制度、政治中立能力和（科层组织的）行政领导四个方面，其中效率是行政体制的核心目标或终极价值，其它目标只是维持和保证行政效率的充分实现。（注：herbertkaufman:"administrativedecentralizationandpoliticalpower",publicadministrationreview,v.29january-february,1969.）中国行政体制改革的直接原因是政府机构臃肿、职权庞杂、效率低下，并且严重阻碍了社会经济的发展。因此，行政体制改革的直接目标就是在管理职能、管理领域、管理过程和管理方法等多方面对传统低效的“大政府”进行改造，建设一个适度规模的高效政府，从而有效地制定政策、执行政策、调节矛盾、整合利益差异，顺应并推动中国社会经济的现代化发展。第二，有的学者也从中国作为一个发展中国家的具体历史社会条件出发，认为提高效率应当是中国行政体制改革的一个优先目标。在社会经济发展进程中，政府在不同国家和不同历史时期所起的作用是不同的。在自由资本主义阶段，根据亚当?斯密的政府职能理论，西方发达国家政府力量在经济增长中的作用是较为次要的，仅仅扮演了“守夜人国家”和“警察国家”的角色，即仅仅局限于维持法律和秩序、对付外敌侵犯的功能领域。随着时间的推移和社会公共事务性质的变化与数量的增加，政府对社会经济发展的影响逐步强化，凯恩斯主义和新自由主义在不同程度上都强调政府对社会经济的干预。因此，从世界范围内经济增长和社会发展的进程看，为了有效解决现代化所提出的各种问题，早发现代化国家基本上都经历了一个政府功能成长并主导的转变过程。与此相应，后发现代化国家要在短时间内解决“追赶型”现代化所需化解的各种矛盾，包括消除贫困、扩大参与、转换体制、维护基本的社会公平等问题，这决定了发展中国家政府必须在现代化进程中发挥积极有效的主导作用。因此有学者指出，中国目前正处于从传统社会向现代社会过渡的关键性转型阶段，社会主义市场经济的发展使中国正进入一个经济高速增长的时期，“政府在高速增长时期成功地发挥主导作用，是需要具备一定条件的，关键在于要有一个有效能的行政系统。这主要表现在两个方面：其一是政府必须有足够的能力制定和推行政策，其二在于政府决策的科学化和优化”（注：任晓：《中国行政改革：目标与趋势》，《社会科学》，1994年第4期。）。可见，从中国作为转型期发展中国家的特点而言，提高政府行政效率是强化政府能力的首要选择，是行政体制改革的一个先行目标。

虽然学术界对于行政体制改革的效率目标一般比较认同，但值得注意的是，在我国行政体制改革目标的设定上，如何平衡民主与效率的关系是一个争论较大的问题。有学者提出应确立“效率优先、兼顾民主”的行政体制改革的目标平衡模式。（注：参见王颖：《平衡模式的选择与我国的行政体制改革》，《湖北大学学报》，1998年第2期。）也有学者提出民主（或公平）应该成为行政体制改革的核心目标，主张行政民主。（注：参见张成福：《行政民主论》，《中国行政管理》，1993年第6期。）主张行政民主的理由主要在于以下两方面：(1)本世纪60年代末以来，美国传统官僚制行政管理危机引发了旨在重塑行政思维与运行模式的新公共行政学，并由此形成了全球性的“行政改革时代”（注：参见国家行政学院国际合作交流部编译：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社，1998年版。）。新公共行政学突破了威尔逊、古德诺创立的传统政治――行政两分法的思维框架，认为在现代民主社会中，由于行政对决策的积极参与和对社会危机的积极治理以及社会最少受惠者对公平的切实需求，行政改革应建立起“民主行政”的目标范式（注：奥斯特罗姆：《美国行政管理危机》，北京工业大学出版社，1994年版。），民主应成为行政改革的最核心价值追求。(2)中国行政体制的一个特点是行政体系事实上处于国家机关的中心，行政管理的对象广泛，管理内容丰富，即所谓“大行政”。因此，行政体制改革必然涉及政府（行政）与社会（包括社会中介组织）、市场、企业和公民的复杂关系，这些关系的理顺必须以民主化为根本目标。

当然，由于中国政府是一个大政府，我们也确实需要对政府的具体功能作出区分，从而对行政体制改革的目标进行更为准确的界说。（注：中国行政体系的一个显著特点是存在着行政的双轨制结构―功能系统，即中国共产党各级组织与各级人民政府都具有行政功能（参见胡伟：《政府过程》，第292页，浙江人民出版社，1998年版。）因此，从广义上说，中国的行政体制涉及到共产党组织和各级人民政府等党政机关。但我国“行政体制改革”实际针对的行政体制，一般只涉及人民政府自身。而涉及共产党领导体制改革的方面，通常被纳入“政治体制改革”的范畴。）现代行政学把行政活动视为一个系统加以研究，行政体制改革既要处理好系统内部的关系，又要涉及系统外部的关系。行政系统内部的关系主要是政府内和政府间权力、结构、功能及其过程的关系，行政系统外部的关系包括政府与社会、政府与市场、政府与企业等几组关系。按照这一思路，有学者认为建国以来，中国行政改革已从机构改革、行政体制改革发展到公共行政改革，其中机构改革和行政体制改革的差别在于机构改革只是结构层面上的行政体制改革，是行政体制改革的一部分；公共行政改革和行政体制改革的差别在于公共行政改革越出了行政体制改革本身，把政府与外部的关系视为行政体制改革的一个重要方面。一般意义上的行政体制改革主要指行政体系内的改革，体系外的变动只是行政体制改革的必要延伸。（注：参见左然：《精简、统一、效能――完成从机构改革、行政体制改革到公共行政改革的转变》，《人民论坛》，1998年第1期。）

行政体制改革的方案设计：结构――功能协同发展取向

行政效能的提高有赖于政府权力在结构――功能上的合理化，构造出现代化的政府权力。增强行政效率、建设效能政府是行政体制改革的根本目标，在此目标下，不少学者进而对行政权力结构的合理化和功能的合理化，即“机构改革”和“职能转变”进行了探讨，这构成了学术界对行政体制改革具体方案进行理论设计的主题。同时，沿着这一主题，学术界也形成了关于行政体制内外部改革的深层思考。

上述体制改革思路的形成经历了一个漫长而曲折的过程，这从我国行政体制改革的实践当中可略见一斑。我国在相当长的时间里行政体制改革一般以机构改革为外现形式展开，建国初期至80年代中期，中国行政改革主要是调整中央与地方关系及在政府规模上做文章，改革的主要内容是下放权力及政府机构和人员的精简。这就是说以前我国的行政改革基本上是围绕政府的权力结构展开的，无论是下放权力还是精简机构，都没有跳出这一范畴，因为精简机构明显是政府内部结构的一种规模变化；而下放权力意味着政府权力自上而下地流动，也只是政府内部上下权力结构的调整。以往历次政府机构精简和人员裁减，都没有取得持续性的理想效果，原因就在于计划经济体制没有变动，行政改革难以触及管理体制本身，外延式的机构改革跳不出“精简――膨胀”循环往复的“怪圈”。同样，对于下放权力，学术界的批评之声也未间断过，所谓“一收就死，一放就乱”就反映了人们的一种普遍看法。特别是改革开放以来的权力下放，在学术界产生了较大争论。持赞成观点的人认为它调动了地方的积极性，促进了积极发展。但更多的学者认为其中带来的问题是十分严重的，特别是中央和地方财政收入和支出的“倒挂”现象。

正是在经历了体制改革的理论与实践的种种磨难之后，学术界开始对以往单纯精简机构的改革方案进行了否定。与此相呼应，有的学者也逐渐认识到，单纯的下放权力也不是行政体制改革的良方，甚至也非经济体制改革的方向。这种认识在80年代后期就已经形成。有经济学家曾总结了两种改革的基本思路，不仅涉及到经济改革，而且也关联到了行政改革。第一种思路认为：(1)传统社会主义体制的根本弊端是决策权力过分集中，抑制了地方政府、生产单位和劳动者个人的积极性和主动性；(2)改革的要旨，在于改变这种状况，充分调动地方和生产者的积极性；(3)调动积极性主要靠下放权力来实现。第二种思路则认为：(1)旧体制各种弊端的根源，是用行政命令来配置资源；(2)对于高度社会化的现代经济而言，唯一可能有效代替行政命配置资源方式的，是通过有宏观管理的市场制度来配置资源；(3)因此改革要以建立生产性市场制度为目标同步配套地进行。就政府功能而言，前一种思路即旨在调节中央和地方权力关系的“下放权力”，后一种则是旨在从计划经济转向市场经济的“转变职能”。无论从理论上还是从实践上来看，第二种思路显然优于第一种思路。所以，80年代以来的“权力下放”的改革，虽然在某种程度上起到了调动地方积极性和搞活经济的作用，但无论从经济发展，还是从政治发展看，其负面效应都是十分巨大的，是一种短期行为。（注：参见胡伟：《经济转型中的政府整合：政治体制改革的维度》，《社会科学战线》，1995年第2期。）

于是，学术界开始认识到了转变政府职能对于我国行政体制改革的重要性。以往大规模机械改革和权力下放效果不佳的原因，正在于计划经济体制的严重束缚以及由此形成的对行政职能调整的忽视与回避。单纯地把注意力集中于机构的增减和人员的精简或权力下放，以求一时的行政机构的“消肿”效果，而没有同时进行政府职能的转变，因而从根本上是无效的。1982年开始的大规模机构改革，由于经济体制改革未全面展开，无法促动政府职能的转变，改革以机构的再度膨胀告终。同时由于权限改革过程中央权力下放过多，造成地方分散，机构改革因此受阻。在这种情况下，转变政府职能便成为了行政体制改革的主题，也成为了学术界的共识，并被赋予了非常的重要性。例如，有的学者认为职能转变是行政体制改革的内在主题，机构改革是行政体制改革的外在主题，两者是目标与手段的逻辑关系，职能转变是机构改革的前提。（注：参见于景文：《略论市场经济中的政府职能转变》，《天津社会科学》，1999年第3期。）

这种对行政职能转变与机构改革的内外关系的分析，较之单纯的机构改革无疑是一个认识上的进步。但把职能转变和机构改革之间的关系看作是目标与手段的关系，则又忽视了在当前中国特定的历史条件下机构改革应有的重要意义，这是因为，“在结构――功能的关系上，结构是基础，特定的结构必然具有特定的功能，而特定的功能也必然需要特定的结构。”（注：胡伟：《政府过程》，第296页，浙江人民出版社，1998年版。）从实践上看，单纯的转变政府职能的改革思路也收效甚微。1988年我国在进行行政改革时就提出了转变职能的新要求，但至今政府职能也没有在总体上转变过来，很多企业仍未真正掌握经营的自主权，一些政府部门仍然在对经济活动进行不正当的干预。这在我国还没有决定建立市场经济体制之前还有情可原，在当前社会主义市场经济的条件下，就显得很不正常了。虽然在1988年提出政府职能转变以后，机构改革获得了深层次的动力，但由于政府职能转变的目标并不明确，机构改革也受到了各种阻力，因而无法形成机构改革与职能转变的有效互动发展。这实际上是至今尚未彻底解决的根本问题。

可见，历次行政体制改革之所以没有跳出恶性循环或者是孤掌难鸣的“怪圈”，就在于缺乏行政权力结构和功能两方面改革的有效互动，以及行政结构和功能改革的自身目标不够明确。目前学术界对行政体制改革的重点从机构改革发展到职能转变，并提出了结构合理化和职能合理化的理论，这是一个很大的进步，但似乎对行政结构与功能之间的互动关系，或者机构改革与职能转变之间的互动关系，缺乏明确的论述。实际上，转变职能和改革机构应该是行政体制改革同一向度上同等重要、密不可分的两个方面。机构改革需要职能转变的内在推动，职能不转变，就必然需要原来规模的机构和人员作载体，机构改革就不可能彻底展开；同样，职能转变也需要机构改革的外在推动，机构人员不调整，就必然会固守原来的各种政府职能，职能转变难以有实质性的进展。因此，职能转变与机构改革是互为动力、互为前提和互为保障的互动关系，这也是行政体制改革从体制的全方位进行改革的内涵所在。

因此，行政体制改革的关键是要促进政府权力结构――功能的协同发展，在我国当前就是要形成机构改革和职能转变良性互动机制。党的十四大提出行政体制改革，特别是十五大后进行的行政体制改革，主要是围绕适应市场经济的要求，把机构改革和转变职能相提并论，积极推进两个层面的行政权力机制的调整。（注：这里所讲的“机构改革”仅指国家行政机构的改革，不包括立法、司法等其它国家机关的机构改革。党的十四大同时提出行政体制改革和机构改革，原因在于机构改革包括了非行政机构的改革。行政体制改革本身即有行政机构改革的内容。）近年来社会主义市场经济体制的逐步确立，是实现转变职能的重要条件，也为政府职能的转变提出了新的客观要求。正像有的学者所看到的，由于1993年开始的行政体制改革是与社会主义市场经济体制的目标选择同时进行的，因此，在职能定位、机构设置以及管理方式等方面，在有效地加强政府的宏观调控方面，很快暴露出一些不足。特别是从1994年至1997年几年间，中国经济发展所经历的从高速度、高通货膨胀到高速低胀的转变，以及在此期间政府在实践中对宏观经济形势的有效控制所积累的一些成功经验，迫使中央再一次作出行政体制改革的选择。（注：汪玉凯：《中国行政体制改革20年》，第37页，中州古籍出版社，1998年版。）目前，按照九届人大一次会议批准的机构改革方案，从中央到地方的各级政府机构改革正进入全面实施阶段。这次从中央到地方的大力度的机构精简方案，可能为转变政府职能提供结构上的支撑；同样，这一机构改革也只有与转变职能协同进行，才能取得稳固的效果。这是我国行政体制改革实现结构与功能的良性互动的一个可能的历史契机和开端。同时，由于行政体制改革对于经济体制改革的适应性特征以及受政治体制改革的制约，行政效率的提高和行政结构、功能两个层面上的改革，都必然受到经济体制改革和政治体制改革的根本影响，尤其是经济体制改革的决定性作用。

在不断推进行政体制改革的进程中，随着政府职能转变目标的提出，改革的内容逐步从行政体系内部延伸到行政体系外部，又从行政体系外部反射到行政体系内部。从理论和实践上看，行政体系内部的改革任务主要是政府职能定位（主要是建立政府调控体系）、机构调整（包括一些事业单位的机构调整）、中央政府与地方政府权限调整、干部人事制度改革（建立和完善国家公务员制度）、加强行政民主法制建设以及培育行政新文化等；行政体系外部的改革任务主要是党政关系优化（党政分开）、政府与企业权责关系的改革（政企分开）、政府与社会（包括社会中介组织）关系的理顺以及政府与市场之间功能的界分等等。从行政体制改革本身目标和内涵而言，内部改革是主体任务，外部改革是对内部改革的配套和服务，同时也限定了内部改革的范围和有效性。（注：不同学者对行政体制改革内容框架的具体归纳有所不同。一般把行政体制改革的内容界定在行政体系内部，只在提出解决行政体制改革现有困境或涉及行政体制改革未来趋向时，才把行政体系外部的改革任务纳入行政体制改革的内涵之中。（参见顾杰：《中国当代的行政体制改革》，《党政干部论坛》，1996年第8期；刘怡昌：《迎接新世纪的重大变革――20世纪末叶中国政府的行政体制改革》，《政治学研究》，1996年第1期。）这种关系的复杂性，完全是由行政体制改革“上下改革结合部”的特殊地位所决定的。它表明在行政体制改革的进程中，必须确保实现内容变革与形式变革的有机配合和整体推进。政府机构改革和职能转变是不可分离、不分先后的统一体，这呼唤着行政结构――功能的良性互动机制的形成。因此，学术界应当重视对政府权力的结构――功能双向合理化及协同发展的研究。

行政体制改革难题及对策：综合配套改革势在必行

在现代化建设特别是经济体制变迁的驱动下，我国的行政体制改革取得了一定的进展。但随着改革开放的深化，走向改革深水区的行政体制改革遇到了来自各个方面的阻力，各种矛盾错综复杂，这导致了现阶段行政体制改革渐进性、艰巨性和过渡性的总体特征。从学术界近年来的讨论来看，现阶段行政体制改革的难题可归纳为以下三个层面。

首先，在宏观层面上，经济体制、行政体制和政治体制这三大体制改革之间未能形成良性的互动关系，经济体制和政治体制在一定程度上制约了行政体制改革的纵深发展。一些学者指出，行政体制改革有其客观的“动力系统”，新时期中国行政体制改革的动力主要来自两个方面：政治权威的推动和经济体制改革的推动。（注：参见汪永成：《社会转型时期中国行政发展的动力系统分析》，《行政论坛》，1997年第7期；齐明山：《试论行政体制的结构与政府机构改革的动力》，《云南行政学院学报》，1999年第2期。）因此行政体制改革几乎缺乏自动力机制，经济体制改革的推动是行政体制改革的根本动力，同时需要政治体制改革提供更多的政治权威支持，这造成了中国行政体制改革的适应性特征，经济体制改革和政治体制改革的状况对行政体制改革具有客观上的决定性。然而，由于中国目前市场经济的发展水平总体较低，而且在不同区域和不同行业的发展很不平衡，行政体制改革的外部关系也远远没有理顺，市场经济体制的不充分性和行政体制改革外部关系的不清晰性对行政体制改革构成了严重的制约。另一方面，正如有的学者指出的，“我国的行政改革是在现有政治和法律体制内进行的，后者改革的滞后无疑影响到行政改革的顺利进行。”（注：周志忍：《我国行政体制改革的回顾与前瞻》，《新视野》，1996年第4期。）例如，中国社会主义法制事实上存在着政策和法律两种社会行为规范形式，即“二元法制”，“二元法制”的功能在于弥补政策法基础上的“一元法制”的不足，并逐步向法制基础上的“一元法制”过渡”。但在目前的过渡时期，两法之间的权威冲突加剧，规范效力扭曲，行政体制改革的法制环境阻力加大。（注：朱光华：《政府经济职能和体制改革》，第385-386页，天津人民出版社，1995年版。）

因此，学术界已经认识到，行政体制改革的深化必须与市场经济的进一步推进和国家－社会二元化、党政分开、政企分开、依法治国等改革协调进行，行政体制改革应取得上下两个体制环境优化的配套。而目前社会主义市场经济体制模式的模糊性、市场经济发展的不充分性（或过渡性）和政治体制改革的滞后性，对行政体制改革的发展形成了障碍。正像有学者所说的，“社会主义市场经济体制作为改革目标的确立，无疑为行政体制改革指明了方向，但创建社会主义条件下的市场经济体制毕竟是一项前无古人的创造性探索，无论我们再解放思想，作为人类历史上一种全新的市场经济模式，存在一定的模糊性是必然的。这不能不对行政体制改革产生制约作用。”同时，“建立适应市场经济的政府体制，必须正确处理执政党与政府、政府与社会、政府与市场、政府与企业之间的关系，合理确定政府的职能范围，把属于政府的职能交给政府，把属于企业的自主权还给企业。把属于市场调节的职能交给市场。而实现这样的目标，重要的前提条件是自主公民社会的成长和市场机制的完善。”（注：汪永成：《中国行政改革的阻力：来源分析与消解策略》，《理论与改革》，1999年第1期。）

其次，在中观层面上，由于受外部环境的影响，行政体制改革存在着“不配套”和“不适度”的问题。所谓“不配套”，主要指机构改革与职能转变之间的不配套以及由此形成的机构改革与工资制度改革、人事制度改革、财政体制改革、价格体制改革以及国有企业经营机制转变等环节之间的不配套。行政体制改革不仅需要其他领域的改革相配合，而且它本身就是一个系统工程，如果改革不能上下左右协同进行，其结果只是原有矛盾在行政体系内部不同层次和环节之间的转移和滞留，而不能得以彻底消解。局部性的改革只有一时之效，但难有长久之功，这本身就是行政体制改革的一大难题。所谓“不适度”，主要指行政体制改革在政府职能调整、政府机构调整以及行政权力纵向调整上的失度，从而导致政府职能运行处于“膨胀失调――紧缩调整――再膨胀失调――再紧缩调整”的反复之中，导致政府机构改革无法越出“精简――膨胀――再精简――再膨胀”的恶性循环，导致中央与地方的两难处境，多次出现权力在中央与地方之间“下放――上收――再下放――再上收”的非制度化情况。（注：柳群：《中国行政管理体制改革中的“失度”与“适度”问题思考》，《广西社会科学》，1993年第3期。）尤其是不规范的中央与地方关系，要么导致地方分散主义，形成“诸侯割据”，严重削弱中央政府应有的整合能力，从而不利于中国“政府主导型”行政体制改革的推进；要么导致中央集权过度，影响地方积极性的发挥，从而也不利于行政体制改革的彻底贯彻。不适度的行政体制改革无法实现改革过程中的“帕累托改进”，而只能使历次改革彼此消解，使改革停留于循环往复的同水平状态。因此，行政体制改革的发展应从分散的职能改革、机构改革和权力调整转向权力、职能和机构相复合的机制性改革，从外延式的局部调整转向内涵式的整体推进，形成政府权力的结构――功能协同发展的局面。

最后，在微观层面上，行政体制改革的难题主要在于机构改革中的操作性困难与行政人员对行政体制改革的观念性和行为性滞阻，这实际上构成了行政体制改革的最大阻力。行政体制改革的既定目标往往在行政人员的微观层面上遭到大幅度的扭曲或置换，行政体制改革的力度也往往在机构改革和人员分流事项上受到尽可能的弱化。行政体制改革在微观操作层面上的严重受阻，原因在于行政体制改革内生的“政府悖论”：政府既是行政体制改革的执行者和推动者，又是行政体制改革的直接对象。对政府及其行政人员而言，行政体制改革是一种外源式的自我手术，是基于外部压力下的自我改革，它要求政府对其自身的结构、功能和权力进行限定，对其自身的活动以及方式进行约束，这势必会在一定程度上触及、震动或破坏有利于政府及其人员的既有权力――利益格局，行政体制改革的阻力因此而产生。

学术界已对行政体制改革的阻力予以具体分析。有的学者指出，从现阶段的机构改革看，虽然相应的外部环境比以前有了显著的改善，但在具体的实施过程中遭到的难点很多，主要包括人员分流问题、“翻牌公司”问题、精简对象的具体标准问题以及精简后的管理整合问题等。（注：潭湛明：《关于我国机构改革的经济学思考――难点与对策》，《社会科学家》，1998年第5期。）还有的学者进一步把行政人员对行政体制改革形成的阻力具体概括为五个方面：(1)基于利益和权力的调整而产生的阻力；(2)基于习惯和官本位意识而产生的阻力；(3)基于对行政体制改革的不确定性而产生的阻力；(4)基于依赖性而产生的阻力；(5)基于曲解而产生的阻力等。（注：汪永成：《中国行政改革的阻力及其消解》，《云南行政学院学报》，1999年第2期。）因此，行政体制改革的进一步发展，必须加大政治权威的外在推动力，以督促行政体制改革在政府机构和人员调整方面的进展；要在坚持行政体制改革渐进主义的主体发展模式的同时，对于一些遭遇阻力特别大的改革领域和改革环节，可以有选择地进行局部的激进主义突变；行政体制改革的内容也可以包括行政系统的功能再设计、结构再设计和行为再设计三大方面。缓解行政人员对于行政体制改革的阻力，应该在推进机构改革和职能转变的同时，向行政人员传输改革意识，培育行政人员支持改革的心态、观念和行动。（注：参见任晓：《中国行政改革》，第16-23页，浙江人民出版社，1998年版。）

从以上分析不难看出，中国行政体制改革要走出目前的困境，关键是要进行主动的综合配套改革，而首当其冲的则是宏观层面的配套改革，为行政体制的改革创造良好的外部环境。这正如有的学者说的，“行政生态环境是行政体制改革的外部条件，也是一切行政活动赖以生存和发展的空间。行政生态环境与行政体制改革之间不仅存在着一定的互动关系，而且在很大程度上又制约着行政体制改革的发展”。（注：汪玉凯：《中国行政体制改革20年》，第18页，中州古籍出版社，1998年版。）特别是经济体制改革的复杂性和政治体制改革的滞后性作为环境因素，对行政体制改革形成了较严重的阻力。一方面，经济体制改革的阶段性发展对行政体制改革具有决定性的影响作用。如果在经济基础层面上未发生明显的改革转型，行政体制改革就无法有实质性的进展。另一方面，政治体制改革的滞后会构成行政体制改革的严重羁绊，行政体制改革需要政治体制改革优化外部条件。因此，作为“上下改革结合部”的行政体制改革的进程，既是其自身上下联动的发展过程，更应是三大体制改革相互配套的协同发展过程。

在这个问题上，学术界更加关心的是行政体制改革与政治体制改革的关系。对此，目前学者们存在着两种不同的看法。第一种看法主张行政体制改革先行于政治体制改革的政治发展模式。有人从政治与行政的分离关系、国外发达资本主义国家以及部分发展中国家（例如东亚）行政改革的成功经验出发，主张中国的政治发展模式应是行政体制改革优先，认为中国的政治发展应该分两步走，第一步实施行政体制改革，第二步推行政治体制改革，行政体制改革可以成为当前中国政治发展的战略重点和首要任务。（注：田穗生、李广平：《政治发展模式选择与行政改革》，《社会科学》，1993年第4期；臧乃康：《论政治发展中的行政改革――兼论行政改革与政治改革的关系》，《社会科学》，1994年第3期等。）这样可以避免形成政治权威危机，具有较高的政治稳定效应，又可以顺应社会经济发展的要求，并认为最终可以完成政治体制的整体转型。这一政治发展的战略序列在特定的历史时期和特定的条件下具有某种合理性，它一方面适应了经济体制改革向上层建筑提出相应变迁的需求，另一方面为当时无所着手的政治体制改革寻找到了一个切实可行的突破口。

第二种看法则主张行政体制改革和政治体制改革的并行模式，以真正实现改革、发展与稳定的统一。有学者指出，中国缺乏国家与社会之间二元性分离，行政体制改革缺少经济自由民主前提，“单纯以行政改革优先为重，忽视政治改革，在现今阶段，……从科学判断而言，不利于中国市场经济和多元社会的发展及现代化战略的实现，从而也不利于国家政权的稳固。”“政治改革是治本，行政改革是治标。只有通过政治改革来强化、优化对政府的监督制约，才能较好地保证行政改革和经济改革的既定目标之实现。”（注：李峻登：《中国政治发展：行政改革与政治改革地位之权重》，《行政论坛》，1995年第2期。）行政体制改革优先对于适应经济体制改革要求具有直接意义，但从官员寻租屡禁不止等一系列现象而言，政治体制改革对于实现经济自主、政治稳定和社会发展具有根本性意义。而且，考虑到行政体制改革的其它方面，如中央与地方政府间权力的划分与配置、决策体系和过程的改进等都与政治体制改革密不可分，没有政治体制改革成果的支持，行政体制改革将不可能持续深入。

总的来看，主张行政体制改革和政治体制改革协同前进的观点更加具有战略性和长远性。虽然政治与行政体制改革并行可能触及的领域和关系较多，引发的矛盾也可能比较复杂，但改革无法绕开一些症结问题。随着改革的深入展开，政治体制改革滞后，在直接牵制行政体制改革的同时，也从根本上阻碍了经济体制改革的推进。因此，在推进行政体制改革的同时，必须要借以政治体制改革措施的相应协调、配套和保障。在社会转型过程中，经济的发展、利益的分化、民众政治参与期望的提高等新因素，会与政治体制之间形成冲突，为避免矛盾的激化，必须相机进行政治体制改革。如何在经济体制改革和行政体制改革推进的同时加大政治体制改革的步伐，是当前行政体制改革无法回避的实质性问题，其关键在于揭示新的改革向度和设定新的改革路径，这在现阶段的理论上和实践上都已有日益强烈的呼应。

行政体制论文范文篇5

（一）政府机构改革取得显著成效

政府机构改革是行政体制改革的一项重要内容，且易于陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。但改革开放以来，中国紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，根据精简统一效能的原则，已经顺利完成了五次政府机构改革。在这些改革中，1998年开始的第四次机构改革成效尤为突出：通过大幅精简政府机构及其人员编制数量，国务院部委从原有的40个减至29个，部门内设机构精简了1/4，移交给企业地方社会中介机构和行业自律组织的职能达到200多项，公务员数量从3.2万人减至1.6万人，同时，调整和撤销计划经济体制下建立的直接管理经济的专业部门，初步建立起与社会主义市场经济体制要求基本适应的政府组织体系。

（二）政府职能转变稳步推进

转变政府职能是行政体制改革的重点和核心任务。1988年开始的第二次机构改革，首次提出应该按照“政企分开”的原则转变政府职能；1993年开始的第三次改革，提出应该按照“建立适应社会主义市场经济发展的行政管理体制”目标要求，将政府职能转向统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督；1998年开始的第四次改革，进一步明确了政府职能转变的方向，要求政府职能转变应该集中在宏观调控、社会管理和公共服务三个方面；2003年开始的第五次改革和当前正在进行的第六次国务院“大部制”改革，按照完善社会主义市场经济体制的要求，明确提出政府职能转变应该集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面，建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。

随着行政体制改革的不断深入，政府职能转变与经济社会发展的要求逐步趋于一致。主要体现在:一是政府职能的重心发生改变，从过去注重政治和奉行“以阶级斗争为纲”转向经济建设和发展上来。二是积极推进经济建设型政府向服务型政府的转变，也就是政府在继续完善经济调节职能和加强市场监管的同时，加强社会管理和公共服务职能，更加注重全面履行政府职能。三是政府履行职能的方式从微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主，手段从单一的行政手段转向综合运用经济、法律和行政手段。四是为适应社会主义市场经济发展和提高政府工作效能的需要，对政府结构进行了相应调整，进一步理顺了职责关系，行政部门职责交叉重叠、权责不清、协调不力、多头管理等问题得到明显改善。在此方面，卢志钊、崔晓惠等人进行了比较深刻的论述。

（三）中央与地方关系得到初步协调

中央与与地方关系的调整是中国行政体制改革的难点。中国行政管理学会沈荣华教授认为，正确调整央地关系的关键和核心在于能够合理划分不同层次政府之间的财力和职能。如果不同层级政府之间的事权和财权缺乏合理明确的划分，央地关系不协调问题就会成为影响中国行政体制改革的深层次问题，从而限制政府职能的有效履行。

范绍庆、殷志红等人对中国央地关系的调整进行了深入的探讨，他们认为改革开放以来，中国总共进行了六次大的行政体制改革，央地关系的调整已初见成效：一是通过合理界定不同层级政府之间的职能定位，初步解决了不同层级政府职能上下一般粗的问题；二是根据不同层次政府的地位和作用，按照权责一致的原则，坚持中央统一领导和充分发挥地方积极性的原则，基本合理划分了中央和地方经济社会事务的管理职权，初步理顺了中央和地方在投资、金融、财税及社会保障、工商等领域的分工和职责，使得某些重点领域内中央对地方的垂直管理体制得到了合理调整，并且初步解决了职责不清、权责不对等的问题；三是深化了财税体制改革，1994年分税制后，中央财政收入得到较大提升，财权有所上收，中央财力得到较大加强。同时也切实赋予了地方各级政府与其承担事权相匹配的财权。

（四）政府与企业、市场、社会的关系进一步理顺

深化行政体制改革的核心和关键是政府职能转变，而政府职能转变的核心在于正确处理政府与企业、市场和社会之间的关系，以切实解决政府职能越位、缺位和错位等问题。王蕾、孔庆书等人认为，目前中国在政府与企业、市场和社会关系调整方面做了大量工作，已初步取得成效：一是较好地处理了政府与企业之间的关系，深化了国有企业改革，推进了政企分开、政资分开，有效落实了企业自主权，同时政府通过财税等经济手段和法律手段引导企业生产、竞争行为，加强市场监管，创造了包括公有制经济在内的不同所有制经济公平竞争的市场环境；二是较好地处理了政府与市场之间的关系，政府减少了对资源配置和微观经济活动的直接干预，将经济管理职能的重心转到搞好宏观调控和创造良好的市场经济发展环境上来；三是较好地处理了政府与社会之间的关系，放权于社会，在一定程度上发挥了社会中介组织、服务性民间组织和基层自治组织在社会公共事务管理中的作用。

（五）行政管理体制机制不断创新与完善

改革开放以来，中国各级政府都在积极实践和探索，加快推进行政决策的科学化、民主化和法治化，行政管理体制机制创新取得重大进展。

突出表现在：一是加强了行政决策的科学化、民主化，初步建立了群众参与、专家咨询和集体决策相结合的行政决策机制；二是积极推进行政审批制度改革，有效规范了行政审批程序，减少了行政审批环节，提高了政府行政效率；三是谋求行政权力的有效制衡，建立健全了过错责任追究制度，制定落实了法定质询、罢免的具体程序，创设了引咎辞职、责令辞职等易于实施的责任追究制度。加强了政府预算、审计、财务监督，初步做到了权责明确、监督到位和问责有力。

二、改革开放以来中国行政体制改革存在的问题

（一）政府机构设置不尽合理，职责交叉重复，行政执法体制中的多层执法、多头执法、执法扰民现象严重

国家行政学院唐铁汉、李军鹏等人认为现阶段中国经济发展很不平衡，法律制度和市场经济体制尚不完善，社会组织自治能力较低，许多本可以交由社会管理的事务仍需由政府承担。在中国行政体系内部，机构设置过细，部门之间职能交叉，权责不清，推诿扯皮，多头管理等问题还不同程度地存在，致使一些好的决策部署不能及时有效得到落实。上级政府部门出于种种动机往往通过指标考核、项目经费等方式要求下级政府设置与之对口的部门，政府层级过多，导致行政执法过程中出现多层执法、多头执法等，降低了政府行政执法的规范化程度和行政效率。

（二）受旧的计划经济体制影响，政府职能转变仍未到位

政府对经济社会生活的微观干预依然较多，一些地方片面追求经济增速而直接代替企业招商引资的状况没有得到根本改变，实行行政垄断与地方保护，对不同经济主体实行区别对待政策，严重违背了市场开放原则和公平竞争原则，不少政府机关和工作人员仍习惯于计划经济的管理办法，官僚主义倾向严重，行政水平不高。政府管理透明度较低，往往通过内部会议和内部文件管理经济社会事务，公众缺乏应有的知情权。

（三）中央与地方之间的关系有待进一步理顺

中央党校研究室副主任周天勇教授认为，中央与地方之间某些职权划分仍然不科学、不规范、合理化程度不高，使得当前既存在中央权威与统一性不够，中央宏观政策在地方难以得到很好执行，地方保护主义严重等问题，也存在中央管的过多过死，发挥地方自主性和积极性不够的问题。同时存在地方权力下放不均等且已经形成梯度分权格局的问题，这种格局导致了地方与地方之间的不平等、不公正，从而对市场经济的发展和民主政治建设都产生了不利影响。李树花认为，中央及省以下垂直管理机构与地方政府的关系也没有理顺，条块矛盾突出，上级政府通过垂直管理等方式上收下级政府权力过多，造成地方政府行政管理权限和手段不完整，有责无权，上下级政府关系不顺，而且对某些部门实行垂直管理以后，由于与地方政府的关系缺乏明确的法律规定，也使得许多垂直机构与地方政府冲突不断。

（四）政府与企业、市场、社会之间的关系有待进一步调整

行政体制改革需要理顺政府内部的各种权责关系，而政府内部关系的理顺是以政府外部关系的理顺为前提的。政府与经济主体和社会主体的关系不理顺，政府职能和权力边界就很难界定清楚。以往中国行政体制改革的目标非常重视与市场经济体制的适应性，比较注意处理政府与企业、政府与市场的关系，因此尽管这项改革没有完全到位，但这方面的改革毕竟在积极探索，不断向前推进。

（五）民主科学的行政管理体制尚未完全确立

具体表现在：一是科学民主的行政决策机制尚未完全建立，受“官本位”思想影响，现实行政决策过程中仍然存有严重的不负责任倾向、盲目性和随意性，领导者偏好个人独断专行，忽视公众参与和专家咨询，致使行政决策易于出现重大失误，造成不少地方盲目攀比经济增速而不惜牺牲资源和环境，政绩工程、形象工程屡禁不止等等；二是行政审批制度的改革任务还没有完成，虽然行政审批事项得到大幅削减，但仍存有大量与社会主义市场经济不相适应的行政审批项目，在行政审批工作过程中，行政人员行政道德普遍缺乏，官僚主义倾向严重，动辄拖办、不办时有发生，也在一定程度上降低了行政效率；三是行政问责机制和行政监督机制还很不健全，一方面，现实中的行政问责与监督往往局限在政府内部，排除了公众和社会的参与；另一方面，也存在政府预算、审计、财务监督不到位，权责不明确，权责不清，有权无责等问题。最终导致了行政执行过程中问责无力和失职、渎职、滥用权力的大量发生并产生了严重的后果。

三、中国行政体制改革的前景展望

（一）强化依法行政，加强行政法制化建设

行政体制改革要真正推进，必须同步进行相关法律制度建设，也就是运用相关法律机制来规范政府机构设置、职能、央地关系、行政权力等。一要处理好政府机构设置与依法行政的关系，可以考虑修改行政预算法，规定政府、政府各部门的一切收入，均应进入财政预算内统一管理，政府行政、执法机构不得随意设置收费和罚款项目。同时对党政公务开支严格加以限制，从而有效限制政府随意收钱以扩充机构和乱养人；二要处理好政府职能转变与依法行政的关系，魏建一认为，中国的政府职能应当顺应依法行政的要求，将科学合理的政府职能用法的形式固定下来并严格按照法律、法规确定和履行政府职能，从而真正做到由法律授权，实现“职能法定”；三要处理好央地关系调整与依法行政的关系，寇铁军认为，应从宪法和法律等层面上划分清楚中央与地方各自的事务，规定各自的税收，并以此来规定各自的支出责任，建立一种中央向地方科学、公正和透明转移支付的规则和程序；四要处理好行政管理体制机制与依法行政的关系，应把群众参与、专家咨询、集体决策相结合的行政决策机制和行政审批程序的规范化、简约化采用法的形式固定下来，涉及行政问责机制和行政监督机制，问责和监督应由人民、人民委托的人大、以及新闻舆论来进行。

（二）强化民主行政，加强行政民主化建设

中国的行政体制改革就必须以政治以及行政民主化为基础，同民主制度有机结合。比如在政府对即将解决的重大事务作出行政决策时，都应首先进行深入扎实的调查研究，实行社会公示和听证，广泛听取群众意见，涉及专业性、技术性较强的重大事项，还要进行专家论证、技术咨询和决策评估，然后在广泛民主参与的基础上对各方加以集中，最后由领导班子集体讨论决定以保证行政决策的客观公正、合理性和可行性。比如在健全行政问责和制约监督机制时，应充分保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，韦朋余认为，可以“创造条件让人民有效地监督政府”，一是创造让人民知情的条件，推行行政透明化；二是创造让人民参与的条件，建立真正的“公民社会”；三是创造让人民表达的条件，广开言路，加速推动行政民主化向纵深发展。

（三）强化科学行政，进一步明确行政体制改革的目标和思路

全面建设小康社会和深入贯彻落实科学发展观对中国行政体制改革提出了更高要求，迫切需要专家学者在深刻总结以往改革经验教训，研究借鉴国外特别是发达国家行政体制改革经验基础上，对中国行政体制改革的重大理论和实践问题进行深入系统的研究，从而为行政体制改革提供科学理论指导。首先要科学制定行政体制改革的总体目标和现实目标，中国行政体制改革总体上应尽快实现向责任政府、服务政府和法治政府的转变，加快推进公共行政的民主化，公共部门的民营化，公共管理的企业化，公共服务的市场化和公共运营的信息化。同时，国家行政学院薄贵利教授认为，在经济全球化和构建社会主义和谐社会的新的社会历史条件下，行政体制改革的现实目标不仅需要符合中国的实际，而且需要符合国际规则和惯例，应该界定为：建立和完善与社会主义市场经济体制相适应，与民主政治相配套，既符合国际规则和惯例又兼顾中国实际的行政体制。然后在科学制定行政体制改革的总体目标和现实目标基础上，科学系统地研究制定一个清晰的可以管长期的行政体制改革总体思路和实施步骤，制定的行政体制改革总体思路和实施步骤应当从中国的国情出发，注重发挥中央和地方两个积极性，并体现社会主义市场经济的本质要求和行政运行的规律。进而通过一届届政府的努力，分步操作，最后把它完成。

参考文献：

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行政体制论文范文篇6

（一）政府治理现代化是全面改革的重中之重

推进国家治理体系和治理能力的现代化需要有效的政府治理来支撑，也就是说，只有深化行政体制改革，实现了政府治理现代化，才能在新的起点上更好地发挥政府的作用，才能处理好政府与市场的关系这个核心问题。我国经过三十多年的改革开放，既面临国内经济转轨、社会转型的双重压力，也面临国际竞争的巨大挑战。经济转型已到了向消费主导转变的关节点，收获内需红利越来越依赖于政府的改革转型，为市场主体充分发挥作用腾出空间，以增强全社会的创新活力。因此，从治理角度来看，行政体制改革不仅关系到行政体制内部的组织结构优化、运行机制完善、管理方式创新、组织职能转变，而且关系到政府、市场、社会三个领域之间的关系，关系到如何激发这些领域中各种治理主体的活力。[6]深化行政体制改革，推进政府治理现代化，具有统筹改革全局、实现改革总体目标的重大意义，是未来推动深化改革的重中之重。一方面，通过深化行政体制改革，可以带动经济体制改革进入关键领域，如金融体制改革、财税体制改革、收入分配制度改革、投资体制改革、国有企业改革以及土地制度改革、户籍制度改革等，所有这些领域的改革，都离不开行政体制改革的推进，甚至取决于政府自身改革的程度和力度。另一方面，通过行政体制改革，可以促进政治要素改革，如反腐败的深入、司法公平、从严治党、转变作风等。

（二）政府治理现代化是经济转型升级的迫切要求

要实现国家治理的现代化，必须通过深化行政体制改革，妥善处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。改革开放以来，我国的现代化建设事业取得了巨大成就，与此同时，我国的发展和建设也面临着新问题和新矛盾。当前，“制约科学发展的体制机制障碍不少集中在经济领域，经济体制改革任务远远没有完成，经济体制改革的潜力还没有充分释放出来。”[2]新时期绝大多数问题和矛盾都需要通过经济体制改革为重点的全面深化改革予以解决。我国社会经济发展的现状也表明，社会主义市场经济体制完善发展仍然存在不少问题，比如市场秩序不规范；生产要素市场发展滞后；市场规则不统一；市场竞争不充分等等。这些已经成为进一步完善和发展社会主义市场经济体制的障碍，并且影响其他方面体制机制的完善、改革和创新。所有这些，迫切要求我国经济加快转型升级，进一步增强发展活力和创新动力。而当前经济发展中不可持续的突出矛盾，都与政府对资源配置干预过多和干预不当、市场功能发挥不够有密切关系。“我国经济结构不合理，粗放型经济发展方式转变迟缓，当前不少行业产能过剩、效益下降，资源配置违背价值规律要求导致资源低效配置乃至严重浪费的现象还十分普遍。”[7]例如，近期披露的钢铁企业年中业绩显示，虽深陷产能过剩困局、吨钢利润大幅缩水，大多数钢铁企业依旧能够盈利，除钢铁行业，煤炭、有色金属等行业的部分上市公司也存在“经营困难而继续赢利”的怪现象，究其根源，一些地方政府加大对相关企业的财政补贴，是造成这一怪现象的重要原因。这种扶持只是延缓了落后产能的淘汰速度，无法使企业形成造血能力，难以培养企业在技术创新等方面的核心竞争力。财政补贴起到了不好的导向作用，极易使企业形成“有困难、找市长”的政策依赖，影响企业在结构调整中的主动性。与此同时，财税体制不够合理，党政干部政绩考核过于看重gdp增长率，助长地方追求速度型经济增长和投资冲动，加剧重复建设和产能过剩；政府以不当方式直接干预资源配置，也扭曲要素价格、干扰市场机制作用。《决定》明确指出，要“着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”；“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”[5]。因此，深化行政体制改革，转变政府职能，实现政府治理现代化，对于建立完善的社会主义市场经济体制，加快转变经济发展方式，促进经济持续健康发展，具有重大现实意义。

（三）政府治理现代化是关注民生、构建和谐社会的现实需要

当前我国社会正处在转型时期，深层次社会矛盾逐渐显现。一方面，“人民群众对普遍关心的教育、医疗、就业、社保、住房、公平分配等方面的需求日益强烈。而政府对公共服务的投入水平低，覆盖面太窄，基本的公共服务不到位，政府公共政策在制定中有失公平等问题还存在”；另一方面，“在社会管理层面政府面临着化解社会冲突的巨大压力，社会利益群体的分化，不同社会组织之间的结构性矛盾和冲突，日渐显现。”[8]（p12）政府在社会管理领域的“缺位”、“错位”与“不到位”，导致政府成为这些矛盾的焦点，给政府公共治理形成巨大的压力，甚至影响到政府公共治理权力的合法性基础，也使政府维护稳定付出了巨大的成本。因此，必须下大力气实现政府治理现代化，创新社会治理体制，坚持系统治理，发挥政府、市场、社会等主体在社会多元治理中的协调作用，使政府真正转变职能，把重点转到为社会公众和市场主体创造环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。

二、实现政府治理现代化面临的难题

（一）政府转型缓慢

我国的政府转型其实是从计划经济条件下的政府转为市场经济条件下的政府，在转型过程中，存在许多不适应新形势新任务要求的地方，在职能定位、机构设置、职责分工、运行机制等方面还存在不少问题。一是职能转变滞后。从上世纪80年代以来，政府职能历经多次调整改革，在政企分开、政资分开等方面取得了重大进展，但政府治理与市场职能边界不够清晰，一方面“政企不分、政资不分的现象依然不同程度地存在，有些地方、有些部门对微观经济运行管得过多、过细。与此同时，行政审批事项还较多，一些行业垄断经营问题比较突出。”表现为“政府‘越位’与‘缺位’还没有完全解决”[9]。二是行政审批结构不合理。由于目前审批面过宽，审批事项过多，自由裁量权过大，导致大量的暗箱操作。“该审批的审批不严格、执行不到位，费力办了事而又事与愿违，还不如放给市场。”[10]行政审批制度改革之所以比较艰难，最根本的原因是涉及到利益的重新调整，可以说审批制度改革是政府与市场和社会的一个博弈过程，如何使审批更加合理科学是我们改革的重点难点。三是社会管理公共服务职能薄弱。在社会管理与公共服务方面的缺失，凸显了政府职能转变的滞后。在现实工作中，一些地方和部门抱着“甩包袱”的心态，试图通过全面市场化来解决公共服务问题，结果反而进一步恶化了公共服务的公平性和可及性，加剧了上学难、看病难、住房难、养老难等一系列社会问题。

（二）政府公信力下降，公众的信任度较低

公众对掌握权力的政府及其提供的公共政策、公共服务预先存在着一定的期望，当公众对于政府的角色符合预期，则会产生基本的政府信任。“政府信任是公众对于政府及其行为的是否符合群众规范预期所做出的基本评价。”[11]（p12）政府公信力是政府获取公众信任的能力。“它包括意识形态的感召力、政治合法性的说服力、政府制度及公共政策过程的被认同力、政府的领导力和实际执行力、政府及公务人员在公众心目中的影响力等。”[12]近年来，社会对政府不信任情绪不断积累，主要原因是政府搞所谓政绩工程、形象工程、盲目追求gdp，弄虚作假、奢侈浪费等问题比较突出；甚至存在与民争利的现象，在发展经济过程中参与了市场竞争，追求经济利益，将企业与公众摆在不平等的竞争位置上。这些问题导致了政府在人民群众心目中公信力的下降。

（三）部门利益化成为政府治理现代化的最大障碍

市场经济带来的一个必然结果就是利益的分化。在这样的背景下，如何保持政府的超越性和公正性，就成为一个至关重要的问题。“而在现实中我们可以看到，政府部门利益的形成，正在成为瓦解政府超越性和公正性的一个重要力量。在许多地方，部门利益甚至成为滋生腐败的温床。”[13]当前我国的一些政府部门滋生了部门利益，即一些政府部门产生了超出政府部门本身合理利益之外的特殊利益。“政府部门利益化的实质，是政府的公共权力被具有私利的主体所分解，而这个主体恰恰是政府的一部分。”[14]政府部门利益化的具体表现：一是权力部门化。“部门之间以邻为壑，争权夺利；一个部门的权力，似乎成为这个部门的‘身家性命’，绝对不让别的部门染指。尽管我们花了很多的力气通过机构改革来整合部门权力关系，但实事求是地说，效果不佳，而且成本很高。”[15]二是部门利益法律化。“在依法行政的治理目标和制度环境下，为了使部门利益合法化，部门便广泛借法律法规来谋取和巩固部门利益。”[16]当前，我国正处于政府转型的关键时期，由于公共利益部门化现象的产生，使得民众对政府不信任感增强。政府公信力的削弱和政府行为的公正性下降，使得政府的职能发生了扭曲，导致公共利益遭受重大损失，加大了政府机构运行的经济成本，扭曲了整个社会的利益格局。正如所说，“我们要坚持改革开放正确方向，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，既勇于冲破思想观念的障碍，又勇于突破利益固化的藩篱。”[17]“利益固化的藩篱”已成为政府转型的最大障碍，当前的改革进入了“攻坚区”和“深水区”，改革只有起点，没有终点。

三、推进政府治理现代化的对策思考

国家治理现代化，这是时代赋予我们的崭新命题，也是中国共产党人带领全国各族人民需要完成的历史使命。政府作为国家上层建筑的重要组成部分，其治理现代化是国家治理现代化的题中应有之义。政府治理现代化需要政府在治理的价值理念、职能体系、治理方式等方面进行全方位的改革和创新。

（一）政府治理现代化首先需要更新价值理念

政府治理现代化首先需要具备现代化的价值思维与价值理念。《决定》不仅对政府治理现代化的主要任务作了具体部署，也暗含了在推进国家治理现代化进程中实现政府治理现代化的核心价值目标。一是依法行政。依法行政实质上就是所有的行政活动都要有法律依据。“法律不禁止的，市场主体皆可为；法律未授权的，政府部门不能为；市场主体间依法进行的自愿行为且对第三方无害的，政府不干预。”[4]二是公共服务。公共服务的本质就是要建立服务型政府，服务型政府是现代经济社会发展的必然要求，也是政府存在的本质所在。要建立服务型政府，就是建立以公众为中心的政府，不是以政府为中心的政府。服务型政府要求各级政府和官员必须树立“民本位、社会本位、权利本位”的思想。三是公平正义。社会公正是社会发展的重要目标，是要为每个人创造机会公平；社会公正还可以激发社会活力和创造、解放生产力。政府治理过程也是“社会资源的调整和配置过程”[18]。公平正义作为反映利益关系特别是分配关系合理性的一种价值理念和价值标准，是人类追求美好生活的永恒主题，是推动人类社会发展进步的不竭动力。坚持公平正义是中国特色社会主义的内在要求。我们在社会主义市场经济建设中追求公平正义，就是要坚持社会主义基本经济制度和分配制度，让市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，正确处理公平与效率的辩证统一关系，调整国民收入分配格局，使改革发展带来的物质财富更多、更公平地惠及全体人民。政府要“通过税收、社会保障、转移支付等手段对收入再分配进行合理调节，防止差距过大，促进共同富裕，维护公平正义和社会稳定”[7]，让发展的成果更多更公平地惠及全体人民，保障普通公民参与现代化过程，构建起点公平、机会公平、结果公平的社会。

（二）政府治理现代化必须以转变职能为引领

政府职能转变是深化行政体制改革、推进政府治理现代化的核心。按照十八届三中全会的要求，以转变政府职能为核心的行政体制改革正在中国启动，未来的改革目标，一是到2020年建立起有中国特色的行政管理体制；二是建设法治政府和服务型政府。党的十八大第一次对服务型政府的内涵做了清晰的界定，这就是“职能科学，结构优化，廉洁高效，人民满意的服务型政府”。为此，实现国家治理现代化必须以转变政府职能为核心。转变政府职能要以行政审批制度改革为突破口。行政审批是现代国家管理社会、政治、经济、文化等各方面事务的一种重要的事前控制手段，也是行政权力最为集中的领域。“转变政府职能，必须处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用、更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用、充分发挥中央和地方两个积极性。”[19]一是政府向市场放权。关键是要减少投资审批。2014年2月11日，在国务院召开的第二次廉政工作会议上，国务院总理强调“进一步取消下放行政审批事项，最大限度减少投资项目审批，同步减少和规范前置审批。全面清理取消非行政许可审批事项。公布审批事项目录清单，清单之外一律不得实施行政审批或新设审批事项。坚持‘放’‘管’结合，重规则、重机制，使监管更有效率、更加公平。”“减少生产经营活动审批事项。按照行政审批制度改革原则，最大限度地减少对生产经营活动和产品物品的许可，最大限度地减少对各类机构及其活动的认定等非许可审批。”“减少资质资格许可和认定。除依照行政许可法要求具备特殊信誉、特殊条件或特殊技能的职业、行业需要设立的资质资格许可外，其他资质资格许可一律予以取消。”[20]其次要减少行政事业性收费。不要把企业五花大绑，要减轻企业的负担。最好要彻底改变过去的工商企业注册登记制度。过去的企业登记手续非常繁杂，要盖很多章，还有资本金要求，这些环节一律取消，注册资本金也没有任何要求，一块钱也可以注册一个企业，进来后，严格按照企业法来管理，实行宽进严管。只有这样才能鼓励人们创业，鼓励个人在社会上发展。二是政府向社会放权。引导社会各方面积极有效地参与社会管理服务，围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义，切实履行政府社会管理职能，更好发挥政府主导作用。着力解放和增强社会活力，改变政府在社会管理领域包揽过多的制度安排，把宜由事业单位、群众团体、市场中介组织承担的职责转移出去，积极培育和发展社会中介组织，进一步发挥社会组织、民间组织在社会事业管理中的作用。“重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”[20]，降低四大类社会组织的门槛，取消双轨制管理。“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。坚持积极引导发展、严格依法管理的原则，促进社会组织健康有序发展。完善相关法律法规，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，健全社会组织管理制度，推动社会组织完善内部治理结构。”[20]同时，政府要把一些服务性职能交给社会组织，政府购买其服务，发挥社会组织在整个社会事业中的重要作用。积极拓展人民群众参与社会治理渠道，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。三是中央政府向地方政府放权。科学划分中央和地方职责，充分发挥两个积极性，这是完善政府治理体系、提高治理能力的重要基础。“最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”[5]中央向地方政府下放事权的同时，应下放相应的财权，使各级政府的事权与财力相匹配。一要逐步缩小直至取消激励地方政府追求经济总量的税收返还和体制性补助，改变地方政府“增长主义”倾向；二要减少专项转移支付，加大一般性转移支付力度，尤其要保障县乡基层政府履行公共服务基本职责的财力；三要加快培育地方主体税种，“税制改革调整应把房产税、物业税、个人所得税等更多地划归地方政府，逐步形成稳定的地方税体系。”[21]要通过法律来确定中央和地方的权力职能关系，比如制定一部中央和地方关系法，这将是政府治理现代化的重要法律保障。

（三）建立职能优化的政府组织结构，创新政府管理方式

行政体制论文范文篇7

一、中国地方行政体制现状

我国地方政府从横向结构而言，目前存在四种类型：一是为了一般地域管理的需要而设置的地域型地方政府，如省、县、乡；二是为了各民族的团结和对少数民族地区实行特殊管理而设置的民族区域型地方政府，如自治区、自治州、自治县；三是为了人口密集的城镇地区实行专门管理而设置的城镇型地方政府，如直辖市、地级市、县级市、镇；四是为满足某一特殊管理需要而设置的特殊类型的地方政府，如林区、矿区、特别行政区等。[1]在纵向上，按照宪法规定，我国的行政层级分省、县(自治县、市)、乡(民族乡、镇)三级，但现行行政层级却由省、市、县(市)、乡(镇)四级组成。而这种四级体制的实际存在则要追溯到“市管县”体制的确立。

所谓“市管县”体制，“是指在行政区划上，根据行使国家政权和执行国家职能的需要，并兼顾地理条件、历史传统、风俗习惯、经济联系、民族分布等实际情况，把同一经济区内的一些县(市)划归为中心城市进行管理，成为由省直接领导的一级地方政权”。[2]地级建制原来并非一级政府，而是作为省级政府的派出机关存在。改革开放以后，为打破行政壁垒和城乡二元化体系对资源自由流通的限制，中央发文要求积极试行地、市合并。从此，市管县体制在全国范围内推行，使我国的地方政府层级由原来的虚四级制(省、地区、县、乡)为主，变成了现在的实四级制(省、市、县、乡)为主。

“市管县”体制在当时的社会条件下确实对城乡优势互补，壮大经济规模，加快城市化进程等起到了积极的作用。改革中国现行区划体制，取消市管县的设置，建立省—县—乡三级区划体制的呼声日益高涨。2005年6月，国务院总理在全国农村税费改革工作座谈会上明确提出，“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点。”2006年3月十届人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，提出在“十一五”期间行政管理体制上要“减少行政层级”，财政管理体制上“有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”等内容。[3]虽然未直接提出，但与实行省管县体制的思路是一致的。

二、美国地方政府结构及特点

美国为联邦制国家，不实行中央集权的政治体制，而采用地方分权的法治体系。美国的政府体系可以简单地分为联邦、州、地方政府等三级。美国的州政府不属于地方政府，而是构成联邦的成员政府，州以下的县、市、乡、镇和特别区才是地方政府。在美国的50个州政府之下，有82000多个地方政府，其组织形式和管辖权限极为复杂，大致可以分为县、市、镇、特别区和学区这五大类，其组织形式、职能和特点如下：

1.美国地方政府职能及组织形式

(1)美国县政府

美国县政府的职能主要是完成州政府委托的事务，没有实行“三权分立”，多数县的议会就是行政机关，实行议行合一。县政府的组织形式主要有3种：①县委员会制，选举产生的委员会兼行议决权和行政权；②县委员会—经理制，委员会行使议决权，并聘请一位专家担任县经理；③县委员会—县长制，县委员会和县长都由选民选举产生，分别行使议决权和行政权，带有分权制衡的色彩。县行政长官下设预算、人事、计划、采购、劳资关系、就业和社区服务等部门，分别负责有关方面的管理。

(2)美国的城市政府(通常说的市政府)

美国市政府的组织形式与县政府类似，呈现出多样性。这是因为美国实行联邦制，各州可以自行决定不同类型的市政体制。美国城市政府的组织形式主要有三种：①市长—议会制。这种体制以分权为原则，市长行使执行权，市议会行使立法权。这种体制内部有强市长型和弱市长型两种不同情况；②市议会—经理制。小城市较多地实行这种市政体制。市议会行使议决权，并公开招聘一位专家任市经理，授予市经理统一指挥市政府工作的全权，包括独立任免政府部门首长的权力；市议会议长兼市长，但只有礼仪性的职权；③市委员会制。市委员组成市委员会，市委员会既是议会又是政府，每位委员既是议员又兼任若干个政府部门的首长，委员们推选其中一位主持会议，他就是市长，若轮流主持，市长就轮流担任。市长没有否决权，只有一些礼仪性的职权。[4]

(3)其他

美国的乡镇由于人口不多，一般不设代议机构，乡镇民大会议决公共事务。乡镇民大会成员有3～5人，由选民选举产生，美国的特别区和学校区都是因特定的管理目的而没的，因其职能不同，组织形式呈现出多样性。一般情况下，设立一个民选或委派的委员会。

2.美国地方政府的管辖权限

美国的县、市、镇、特别区和学区这五大类地方政府各有其职权。美国的县具有较悠久的历史，与乡、学区和特别区一起被美国法律列为准自治法人，其原因是，它们的设置主要是出于执行州政务命令的需要，以区别于作为真正自治法人的市、镇、村(其设置主要是出于办理本地居民自治事务的需要)。

美国的五大类地方政府根据其管辖范围大致可分为两大类型：一类是综合职能的地方政府，即县、市、镇，它们在本行政区域内行使一般的、普遍的管理职能；另一类是单一职能的地方政府，即学区和特别区，它们只管理本辖区内某一特定方面的事务，如教育、消防、供水等。美国共有3043个县、19296个市、16666个镇、14721个学校区、29532个特别区。这些地方政府是相互独立、自治的机构。县、市、镇都是州的分治区，其中县的地域一般大一些，市成立后一般不从县的疆域内划出。镇虽然处于某个县或市的地域内，但并不意味着它们在行政上从属于某个县或市。学区和特别区的一大特点是其行政区域与普通行政区域不一，也不属于所在的县、市、镇，甚至切割普通行政区域的疆界。因此，地方政府之间只有执行事务范围的不同。在行政区划上，县与县之间、市与市之间、镇与镇之间、学校区与学校区之间、特别区与特别区之间以及县、市、镇、学区、特别区之间大小悬殊，大的有几百万人，小的只有几十人。

从美国地方政府的组织形式及其管辖权限看，美国地方政府拥有的自主权较大，且地方政府的活动与美国民众的日常生活息息相关。从地方长官和地方议会的产生到地方政府任何一项权限的实施都涉及广大民众的普遍参与。另外，美国地方政府之间相互独立，各自在其管辖范围内行使其职权。

三、美国地方政府结构、职能和运行方式的启示

在美国的各级地方政府中，市政府是各国关注最多的一级，也是最重要的一级。尽管美国地方政府千差万别，政府间由于不存在隶属关系而容易给人以杂乱无章、松散低效的感觉，但在整个美国地方政府体系中还是能够找出一些基本的相似性。

一是地方政府的形成基础方面，都是以满足不同的利益团体的特定需要为逻辑前提而形成的。和中国不同的是，美国各州不仅仅设置市、县、乡镇一类的一般目的的政府，而且都设有特别目的区。县和镇这一类地方政府，形成的历史较长，是一定区域内居民自我治理的基本单位，也是选区划分、司法机构设置和联邦及州政府行政管理活动延伸的基本单位。而市作为和县、镇同属“一般目的”政府的地方政府形式，“通常是为服务于其居民的特殊需求而设计的自主治理机构，并且，通常是由那些有意合并成为自治市的部分当地人发起创立的”。[5]而特别区政府，更是一部分团体和居民因某种共同利益而发起组建而成。

二是地方政府的基本职能方面，普遍以提供公共产品和服务为基本职能，并不介入微观经济活动。与中国地方政府以领导经济建设为主要职能不同，美国一般的地方政府如县、自治市、镇等，基本职能是向辖区纳税人提供公共产品和服务，包括教育、卫生、社会保障、公共安全、公共交通、公用设施和公共工程、土地规划和控制、社区环境保护等。美国地方政府也负有推动当地经济发展的责任，但并不直接经营公有企业，也不介入微观经济活动，而是通过提供优质的公共产品和公共服务，为辖区经济繁荣提供良好的外部环境。

三是地方政府的组织运行方面，普遍采用准公司式的治理结构。美国地方政府的组织结构几乎是复制了公司的法人治理结构。在美国地方政府中，选民们投票选举出市政理事会、市长或镇会议的代表，并由他们去聘用市经理或镇经理，由市经理或镇经理对市政的日常事务行使管理权。选民、市长或市政经理(行政长官)、市政理事会(立法机构)也是相互协调又相互制约的关系，由此形成合理的政府治理结构。

四、我国现行地方行政体制的不足之处

“市管县”体制作为具有中国特色的行政区划体制，它的实施也曾适应了社会主义城乡经济发展的需要，但是，目前，这一体制已引起人们的普遍争议。

1.“市管县”体制导致地方行政层级复杂

市管县的体制在省和县中间增加了一级行政管理层次即市，原本省和县之间可以直接沟通的事务，现在则必须经过市“上传下达”，这与强调信息化和行政效率的现代行政理念要求相比，明显科学性不足。同时，增加区划设置就增加了信息传递程序，导致行政审批层次繁杂，这不仅降低了信息传递的速度，而且使得信息在传递过程中受到主观干扰的几率增加，极易导致信息失真，也影响了现代行政的生命线——效率。更有甚者，会导致中央政令不畅，政策措施无法贯彻落实。

2.“市管县”的城乡合治体制，不符合城市化进程要求的城乡分治

从国际市政体制发展的共同经验和一般规律来看，市是一种城市型建制。在我国，市的设立也是“为了人口密集的城镇地区实行专门管理”，但是在实行城乡合治体制过程中，有些城市政府只注重城市发展，把大部分的资金、人员和精力投入到城市发展上，却忽略了农村的发展，甚至把用于农村发展的资金挪用到城市建设中，出现所谓“市刮县”的现象。实践中甚至存在地级市依靠行政权力，截留省级政府下放的权力，忽视农村和农民的利益需求，出现重城市轻农村、重工业轻农业、促工压农的现象，不利于城市化的进程。

3.“市管县”体制还导致政府机构膨胀臃肿，市县“争权”严重

由于市既要管理城市，又要管理农村，这在客观上既增加了行政管理工作的复杂性，又使得为了做好这两方面的工作而设置大而全的机构，导致机构臃肿不堪。另一方面，“大市”政府几乎垄断了辖区内所有的骨干工业企业和主要财政收入来源，县一级政府基本上变成了一个“空架子”。但是不论县域面积大小或经济实力强弱，县级机构设置和人员编制都是千篇一律的。造成目前县级财政收入只占全国的21%，财政供养人员却占到了全国的71%，使县级拥有的“行政权”与“财政权”不相匹配。

五、对策和建议

要解决以上的问题，最主要的是对市、县的功能进行重新定位，把省级政府拥有的大量行政审批权下放到县一级，并通过省、县之间的“事权”与“财权”合理划分，进一步摆正市、县之间的关系，促使县级真正成为一个“完整的政府”。因为在社会主义市场经济条件下，地方政府的主要职能是对宏观经济的分层调节，提供地方性公共物品和区域性经济协调发展规划，保持地方政府与各界的良好关系和社会稳定。[6]

1.改革现行区划体制，建立由省直管县的省—县—乡三级区划体制

合理划分中央和地方经济社会管理权责，精简管理层级，扩大管理半径。第一步根据不同类型县(市)分期分批逐步推行“省管县”体制试点；第二步是虚化地级市，县和地级市都直接由省管辖(市级政府级别可不变)；第三步是撤销地级市，使地级市成为本来意义上的城市，逐步从“城乡合治”走向“城乡分治”，建立和完善“省直管县”、“省直辖市”的地方行政体制，实行宪法所确定的省、县、乡三级政府的地方行政管理体制。

同时借鉴美国地方政府分级管理体制，达到提高管理效率的目的。美国地方区划实行的是严格的县、市、镇三级制，县是广域型行政建制，3043个县覆盖了美国的每一寸国土。县是面，市镇则是面上的点，在城市管理方面，实行的是城乡分治，城市地区的管理由掌握职权的市长或议员来实现，尤其是强市长制的确立，极大地提高了城市政府的行政工作效率。

2.借鉴美国市政改革，完善我国地方行政体制

我国县制是一种历史悠久的地方制度，与美国县制有许多相似之处。美国县制的兴起、发展、改革及其再次活跃的演化规律对我国县制改革具有重要的启示和借鉴作用。在美国城市化过程中，当县内城镇达到设市标准后，可以在县内设市，赋予其相应自主权限，实行城乡分治，县还可以对县内未设市的城市化城区和县内一些小城市提供城市服务职能。而县并不直接介入市的内部事务，县政府只是在法律的规定下，就某些问题、某个方面间接地对市镇实行监督、协调、指导和帮助。

3.转变地方政府职能

改革我国“市管县”体制，重新界定地方政府的合理职能是地方政府转变的关键。借助美国的经验，重新划分行政区划，实现一定的分权，每一级政府在自己的管辖领域里行使自己的权力，把自己的事务面向民众，民众就可以了解到每一级政府分别向他们提供什么。在既定的条件下，实行“市县分置”，即“市”只管理城市自身一块，县改由省直接管理。[7]这样，市政府就可以加大和集中力量进行城市建设，中央和省也可以针对实际情况有针对性地制定政策，更好地扶持农村地区经济发展。

4.实施地方分权

行政体制论文范文篇8

（一）政府机构改革取得显著成效

（二）政府职能转变稳步推进

（三）中央与地方关系得到初步协调

（四）政府与企业、市场、社会的关系进一步理顺

（五）行政管理体制机制不断创新与完善

改革开放以来，中国各级政府都在积极实践和探索，加快推进行政决策的科学化、民主化和法治化，行政管理体制机制创新取得重大进展。

二、改革开放以来中国行政体制改革存在的问题

（一）政府机构设置不尽合理，职责交叉重复，行政执法体制中的多层执法、多头执法、执法扰民现象严重

（二）受旧的计划经济体制影响，政府职能转变仍未到位

（三）中央与地方之间的关系有待进一步理顺

（四）政府与企业、市场、社会之间的关系有待进一步调整

（五）民主科学的行政管理体制尚未完全确立

三、中国行政体制改革的前景展望

（一）强化依法行政，加强行政法制化建设

（二）强化民主行政，加强行政民主化建设

（三）强化科学行政，进一步明确行政体制改革的目标和思路

参考文献：

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行政体制论文范文篇9

我国已加人wto，作为一个经济高速成长的、世界上最大的发展中国家，这将使我国经济融人全球经济一体化的国际经济体系当中，这对我国经济发展提供了新的机遇、挑战与任务。本文共分三部分，第一部分:人世后我国从对外经济，制度创新和发展高新技术三个方面面临的机遇;第二部分:人世后我国经济发展的任务;第三部分是人世后我国改革的主要任务。

一、入世后政府体制改革

作为wto的正式成员，我国的出口产品和对外投资项目将在wto多个成员和地区中享受多边、永久的最惠国待遇。同时，我国作为一个世界经济大国，将获得国际经贸规则制定与改革方面的参与权。我国可利用wto的贸易争端纠纷的机会，即在发生较大的与他国的贸易纠纷时，通过多边谈判和国际贸易纠纷仲裁程序去协调和解决，从而可避免一些单方面贸易报复所产生的向题。

(一)有利于我国的制度创新

加入wto后，要求我国遵守相应的制度和规则，给了我国一个制度供给主导性起主要作用的国家产生制度变迁需求的强大压力，这必将促进我国的制度创新。

wto规则包括(建立世界贸易组织协定》和四个附件。附件一包括:附件la即货物贸易多边协议，附件lb即服务贸易总协定;附件即与贸易有关的知识产权协定。附件二包括:关于战争争端解决规则及程序的谅解。附件三包括:政策评审机制。附件四包括:民用航空器协议，政府采购协议，国际奶制品协议，国际牛肉协议。这四个附件中，前三个附件对所有成员都具有约束力，第四个附件只对接受成员具有约束力，对未接受的成员不产生任何权利和义务，因此又称为复边协议或诸边协议。

为了与wto规则和各项协议相适应，我国已对《著作权法》、《商标法》、《对外贸易法》、《保险法》等等进行修改。在货物贸易方面，需制定《反倾销法》、《反补贴法》、《电子商务法》。在服务贸易领域，需制定《外汇管理法》、《旅游法》、《投资基金法》等。在全国人代会修改和制定法规的同时国务院也加快了大量的行政法规、部门规章及其它规范性文件的清理工作，使之与wto规则、协议的规定相一致和适应。资料显示:目前国务院及其所属部门已清理了2300多件行政法规、部门规章及其它规范性文件，一些废止的法规已经公布，其它的将陆续公布。上述的一切标志着我国的制度创新将进人一个新时代。

(二)有利于我国高祈技术产业的发展

在我国加人wto后，外资将更多地以风险投资形式扩大在中国的投资。因为经济的全球化，已经使国际资本把占领经济制高点、抢占前瞻性领域的范围扩大到世界的每个角落。随着竞争优势向知识和技术的倾斜，跨时空拓展技术应用正成为公司发展战略的核心。中国的高技术产业在未来经济中的作用不可忽略。它不仅会成为中国全盘经济的制高点及经济持续发展的关键推动力，而且技术力量和市场前景对世界经济将会产生重要影响。在中国取得参与资格后，意味着拥有了重要的市场份额，将满足中国长期发展战略需要。

国际资本市场利率已出现大幅下降，但由于包括我国在内的许多发展中国家和地区经济的快速增长和巨大的市场潜能，形成了大量的增值机会，延伸了资本运作范围，国际资本已经将包括中国在内的这些国家和地区列人了全球最具价值的市场之一，正逐渐加大投资份额。从我国人世前wto的谈判可以看出来:外方十分渴望扩大对我国高技术产业的投资，也提出参与我国资本市场的规范和发展、扩大市场份额、以特定的基金形式投人运作等要求。这些外资可以以风险投资形式实现对我国的资本扩张，进而带动国内民间投资向风险资本的转化，造就足够多的市场参与主体，形成高技术企业发展必须的高技术产业投资基金。国际资金本身构成新的投资主体，直接扩充民间资本比重，增加民间资本数额，形成有实际推动力的资本支持。

另外，加人wto后，在一定程度上促进国外留学人才的回国创业和原有科技人员创业。据统计，海外华人有近三千万散布在世界五大洲。海外华人中具有高、中级职称的高级技术人才就有十万。海外华人尤其是留学生数量多、质量高，有丰富的实践经验，能否争取他们回国创业或者为国服务，关系到中国技术产业发展前途。

二、入世后我国经济发展的主要任务

中国加人wto必然牵动中国经济结构的进一步调整，其中产业升级和结构调整是经济结构调整的核心内容。高科技产业的发展，我国二元经济结构向一元经济结构的转换以及服务业的现代化是结构调整中三个相辅相成的方面，这三个方面的任务是否完成，将直接关系我国今后的经济发展状态和趋势。

(一)发展以信息技术产业为核心的高科技产业

我国目前的进出口结构仍然具有发展中国家的特征。其基本原因是，我国目前的行业内贸易在很大程度上与加工贸易相关。与其它发展中国家一样，中国制造业的技术等级不高，高技术含量产品市场上占较大比重的是进口品。因此，这几年中国积极推进产业升级的一个重要举措是替代进口品。这种替代进口不是对进口品设置政策性堡垒，而是利用市场开放型经济:一是开放市场，允许外国制造业产品进人;二是从国外进口技术和中间品，生产替代进口品;三是引进外商直接投资，在国内建厂。

像我国这样的发展中国家在推进工业化时普遍面临的问题是工业低水平严重，在加人wto的条件下，差距扩大的结果是发展中国家追逐发达国家发展起来的低于其水准的制造业可能被发达国家扼杀。这可以说是我国制造业发展所遇到的经济全球化的严重挑战。应对的路径只可能是发挥后发优势，瞄准现代最新技术和产业，直接发展现代工业。实现跨越式发展，这种跨越就是要跨越一个技术时代，直接进人现代技术时代。

因此，我国在加人wto以后面临的结构转换任务是，抓住时机根据现代化的目标推进产业升级，其基本要求是国际分工结构由目前的比较利益结构转向谋求竞争优势。在发达国家进人新经济的背景下，中国结构转换的一个重要方面是发展以信息技术为先导的高科技产业。由此为计算机、网络、通信等技术、产品和服务进人中国提供巨大的市场。

(二)二元经济结构的转换

中国是农业大国，具有明显的二元结构特征。中国的农业特别是种植业，20多年虽然相对增长速度较慢、比重呈下降趋势，但其绝对额仍然在不断增长。但是，农业生产方式落后和农民收人低下的问题仍然是我国社会经济的突出问题。在加人wto后，农业在短期内将是受到冲击的最大一个部门。以主要农产品国内外价格比较为例，见下表:

上表清楚表明:(l)我国农业产品中的大宗产品，即谷物产品，在国际市场上均没有优势;(2)在我国经济作物中具有重要意义的大豆、花生及其加工产品豆油、花生油也不具备优势。面对外国农产品进人，中国的对策不一定是以同样的产品针锋相对抢夺市场，而是调整产业结构，减少一部分低效益的谷物生产，转向具有出口潜力的产品(例如园艺产品)。这同时意味着主动让出一部分市场给国外产品。

(三)服务业的提升和服务业的现代化

中国目前的现状是服务业发展相对滞后，对外开放程度也低于制造业。中国的服务业的落后不仅在于其总体比重低，还在于其结构处于低水准。目前在服务业中占较高比重的是进人堡垒较低的运输、餐饮、娱乐、房地产等。其中批发和零售贸易餐饮业占25%左右。而具有主导性、现代性的金融、保险、通讯等行业发展相对于发达国家则严重滞后。

根据有关协议，我国将在2005年允许外商独资银行经营银行零售业的全方位服务业务，并开办人民币业务;人世后国外券商和基金公司将进军国内市场，以合资的方式设立基金公司和证券公司，三年后持股可增加到49%。允许国外保险公司拥有50%的股份。初步分析，加人wto对我国金融产业安全的影响主要表现为:(1)中资银行的呆坏账没有完全处理，储户的流失可能会导致其流动资金短缺，从而引发财务风险;(2)由于大量呆坏账存在，加上员工素质偏低，在缺乏透明度情况下积累的金融风险在人世后外界力的作用下可能成为威胁金融安全的主要根源;(3)中资银行优秀人才的流失;(4)在资本市场上，对a股和b股市场影响存在巨大差异性，对游资的监管成为一个要害问题。

三、入世后我国政府的主要任务

加人wto后面对的是机遇、挑战和任务，实际上“锁定”了我国改革的方向，即中国必须朝着开放的市场经济方向坚定不移地走下去;同时我们承诺的时间表也锁定了改革开放的进程，迫使我们在有限的时间内加快改革的步伐。

(一)加快国有企业改革

1.以产权多元化改造国有企业，建立混合所有制经济。为此必须做到:一是对国有独资企业的数量要严格控制。除保留少数必要的国有独资企业外，大多数起支柱作用的大型国有企业都应改造为产权多元化的现代公司。二是大力发展非国有经济，其中包括民营经济和外资经济，特别要注意给国内私企充分的“国民待遇”。

2.建立国资委下属的国有资产经营公司和大型集团公司，行使国有资产管理职能，实现政企职能分开，保证国有资产在现代企业制度的框架内增值。

3.建立一个使中国企业家健康成长的新机制。其要点一是企业家职业化，把经营者同公务员分别开来;二是建立企业家市场。企业家的选择机制主要是市场机制;企业家的劳动力价格应由市场评价，并由企业按照其绩效、风险、责任来自主确定，而不应由政府来确定，不应同外资企业的工资待遇有很大的差距。以市场化的选择、激励、约束机制，从根本上杜绝企业领导的短期行为和“59岁现象”。

(二)大力发展民营经济

大力发展非国有经济，其中包括民营经挤和外资经济，这是我国经济体制改革的重要方面。因为目前我国非国有经济比重小，实力弱，很难承接和填补国有经济的退出部分，也很难支律起“多元化”的一极。

现实中，我国作为世界上吸引外资最多的国家之一，每年有数百亿的境外投资进人，它们都是私人资本。多年来，私营企业和个体工商户也得到了迅速的发展，广大私营民营企业表现出了国有企业所无法具有的活力和效率。法规也已制定了保护个人独资企业的法规，但仍然存在许多避垒，主要表现为:

首先在融资方面的不公正待遇。许多国企和政府工程尽管决策失误、浪费严重，造成资金大量损失，经营长期亏损，无力偿还借款，却仍然可以根据政府部门的指令继续从银行获得信贷，而民营、私营企业却很难从银行得到贷款，同时也得不到给予外资企业的优惠政策，如减免税等。其次，在市场准人方面的歧视。实际经营领域中，准许国有经济进人的行业有80多个，准许外资进人的行业有印多个，而准许国内私人和民间资本进人的行业只有40多个。

(三)国内市场壁全有待消除

国内经济在许多地方及行业中依然存在着对国内产品和投资的种种壁垒。形形色色的地方保护主义依然存在，这些国内的地方和行业壁垒，不仅阻挡着外地产品的自由进人，而且使用行政权利为一些质次价高的产品提供庇护。所有这些现象表明，我国经济在诸多方面，还面临不公平、不公开的市场，最终不会培育出具备现代国际竞争力的产品和企业。因此需要各地各级政府树立新观念，转变旧职能，培育市场功能。

(四)以信息产业化推动产业结构升级

1.大力发展以信息产业为主导的高新技术产业。以信息产业为先导产业，使中国在国际竞争中占有一席之地，并带动整个工业结构的优化和产业结构的升级。

2.用信息化改造传统产业。对劳动密集型企业进行信息化改造，使之成为兼有“劳动密集型”和“知识密集型”双重特点的有国际竞争力的优势企业，如纺织、轻工等产业。

3.大力扶植高科技中小企业，充实鼓励风险投资，推动产业升级，给予他们一个全面发挥的机会。

(五)迅速提升我国企业管理水平

1.把握最新的管理理论，树立现代经营理念。特别是由物本管理转向人本管理再转向智本管理;由你死我活的刚性竞争转向竞争与合作并存的柔性竞争;由重视有形资产转向更重视无形资产;由传统的营销系统转向网络营销;由被动的适应环境转向主动的培养企业的核心竞争能力;由企业组成的科层化、凝固化转向企业组织的扁平化、网络化、柔性化和虚拟化等。总之，我们的企业领导者必须更新观念、跟上新的管理形势。

2.以国内外先进企业为样板，推广追赶战略和标杆管理，尽快缩短与发达国家在管理方面的差距。企业应建立进步无止境、“没有最好只有更好”的标杆管理观念，不断完善自己。

3.加强战略管理，建立企业生命理念，加强研发和创新，实施品牌战略，重视核心竞争能力的培植、发展和利用。

行政体制论文范文篇10

正确界定地方政府公共行政的主要职能，是构建地方政府公共行政体制的关键。地方政府公共行政的主要职能有：

（一）公共行政管理职能。

长期以来，人们常常把“政府行政”等同于“公共行政”，其实公共行政在价值取向、涵盖范围、具体手段及追求目标等诸方面都与政府行政有很大的不同。在公共行政的框架里，行政行为的根本目标在于公共利益；行政决策的效能在于公开透明；行政执法的宗旨在于公正公平；行政成本的消费在于公共财力；行政运行的效率在于公民和社会组织的共同参与；行政体制的架构、行政机构的设置和行政职能的配置在于公共服务。因此，公共行政理论与实践对地方政府提出以下要求：一是从注重程序和过程的传统公共行政，向更注重产出和责任的公共行政转变。主张更清楚地设置公共组织的目标，更加关心政府部门直接提供服务的效率，更系统地使用绩效指标衡量行政组织的成果。二是使公共行政组织与人力资源管理更加灵活，用分权的管理取代高度集权的等级组织结构。三是主张借用私营部门的管理理论、管理模式、管理原则、管理方法和技术来“重塑政府”。四是地方政府的职能是“掌舵”而不是“划浆”。

（二）经济调节职能。

地方政府加强经济调节职能，主要是克服市场缺陷的政府干预，主动运用法律、经济、行政等多种手段，积极调控经济活动。具体讲，要发挥好三种职能：一是战略引导职能。经济全球化和我国加入wto以后，随着与世界各国经济交往的增多，社会生产、生活将日益外向化，要将各地、各市场主体追求的个体目标统一到社会主义现代化建设的总体目标上来，就离不开政府的战略引导。政府要围绕国民经济总量平衡和社会经济整体素质的提高，制定和实施以中长期发展战略为主的指导性计划体系，引导社会经济的发展方向；地方政府要依靠产业政策，引导和调控产业发展方向，形成合理的产业结构，推动经济社会协调、健康发展。二是平衡协调职能。一方面，要以人为本，全面、协调、可持续发展，坚持科学的发展观，通过适时调整，防止经济大起大落。另一方面，针对我国地域辽阔、人口众多、地区间发展不平衡的实际，采取财政转移支付等政策，支持、帮助落后地区经济发展，逐步缩小区域差距。依靠收入分配和税收政策调节国民收入分配，在保证效率的前提下兼顾公平，防止个人收入差距过分悬殊，保持社会稳定。三是保护职能。地方政府要在与wto规则相适应的前提下，积极争取公平合理的国际竞争环境，制定保护幼稚产业的有效政策。通过政策引导，帮助企业规避市场风险，努力使本国利益在激烈的市场竞争中实现最大化。还要加大对生产者、消费者的保护，按照国际惯例对农业给予扶持，保护知识产权，查处假冒伪劣，维护市场秩序，保护公平竞争等等。

（三）依法行政职能。

依法行政体现在大量的地方政府行政行为中。一是要高度重视执法程序问题。程序是实体的保证，只有程序合法才能使实体处理合法。二是要高度重视目前地方政府行政行为自由裁量权弹性过大的问题。真正做到执法必严、违法必究，保证执法的公平公正，尽可能规定行政行为严格的裁量标准。这样，既保证行政执法的公正，又可减少政府工作人员的腐败。三是要严格行政执法责任制和错案追究制。要强化对各级政府及政府人员依法行政的约束力和责任感，进一步完善行政执法的救济制度，既保障企业和公民的合法权利，又对政府工作人员的行为予以有效的约束。

（四）市场监管职能。

在社会主义市场经济体制下，社会资源的配置将主要通过市场价格机制的导向作用来实现。但由于垄断现象难以避免等多种外部效应的存在，市场价格机制有可能不能正确反映成本和收益，而出现市场信号不准或失真的市场失灵情况。企业可能因市场失灵产生的错误导向而使经营投资失误；市场供给者或需求者也可能为了自己的利益而破坏契约关系和市场规则，造成市场秩序混乱。因此，地方政府必须制定各种法规和市场规则，规制一切市场主体与市场行为，维护市场契约关系和市场秩序，努力创造良好的市场环境。

（五）提供公共产品职能。

由于公共产品投资成本大，建设投资周期长，企业及社会投资者一般不愿参与，依靠市场调节很难达到供给与需求的平衡，需要政府通过财政、金融、产业政策等政府行为和公共政策，支持或补贴公共项目建设，尤其是对以全社会公共利益为目的的项目，地方政府应全面参与或直接经营。对以盈利为目的的公共项目，政府应在定价、市场准人等方面适当予以干预和监督，为社会提供更好的公共服务。

二、构建地方政府公共行政体制的主要对策

构建地方新的公共行政体制，需要党政各部门互相配合，抓住重点，解决难点，选准突破口。其主要对策应有以下几个方面：

（一）按照公共行政的要求，进一步削减地方政府权力。

1弱化政府微观管理职能。建立地方政府公共行政体制，当务之急是弱化政府微观管理职能。一要弱化政府对资源的控制职能，从根本上改变由政府统一计划、配置人财物的模式，而将这种职能交还给市场。对于政府在微观经济中的一些审批权、核准权、管理权、制约权也应取消，使政府权力从“无限”变为“有限”。二要弱化政府对微观经济的干预职能。地方政府要转变直接参与微观经济活动的作法，还企业自主经营权，实现所有权与经营权的分离，还企业自主经营权，使企业成为独立的市场主体，使政府由原来的控制者、参与者、操纵者，改变为指导者（政策指导）、监督者（确保国有资产保值增值）、服务者（为企业提供协调和社会服务），切实做到政企分开。

2分化部分政府职能。一是要充分调动和发挥中央、地方两个积极性，在维护中央权威和尊重地方利益的前提下，合理划分中央与地方政府的责任和权力，使地方政府分权和中央政府集权达到动态统一和平衡。二是要实行中央政府与地方政府的分级管理，做到分级管理、权利和责任统一。要以事务的性质作为中央政府和地方政府权限划分的基本标准。凡属全国性的事务，即涉及国家整体利益的事务，由中央政府决定；凡属地方政府事务，即涉及本行政区域利益的事务，由地方政府决定。同时要根据各级政府在国家体系中的不同地位和作用来确定和配置相应的职权。三是要推进中央政府与地方政府的关系规范化、法制化，建立一整套法律规范，把两者的职能、权责通过法律的形式固定下来。

3转化政府社会管理职能。中国目前的现实状况是，政府对社会事务什么都管，社会个体的什么事情也都找政府办，政府成为惟一的治理者。但由于现代社会的复杂性、多元性和动态性，无论政府的主观愿望多么好，都会受到自身治理能力的限制，不可能把社会所有的事都管好。这就需要政府向社会组织分权，将政府所承担的技术性、服务性、协调性事务，诸如会计事务、审计事务、法律事务、资产评估、房地产评估、物业管理、行业管理、社区自治管理等等，从政府职能中分离出去，交给社会中介组织、社会公共服务组织和社会自治组织。

（二）切实解决权力部门化、规制部门化和利益部门化问题。

1加大行政审批制度改革的力度。改革行政审批制度，必须坚持合法原则、合理原则、效能原则。行政审批制度改革要推动政府从权威行政转变为服务行政，从部门行政转变为公共行政，实现“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的政府公共改革目标。一是以市场为导向，推行告知承诺制。告知承诺制是实现“亲市场化”战略的重要突破口，有利于实现政府管理从传统管制向契约化和非强制性管理转化以及法律责任的明晰化。二是推行以一个部门审批为重点的审批制度。其优点是可以彻底消除多头审批的弊端，无需建立交联式审批中的强大协调机构，促进审批事项合并，提高审批效率，加快市场准入的速度。三是创建政务服务局（中心），变“一门式”协调机构为实质性审批机构。其优点是可以彻底解决服务中心与原部门之间的复杂关系，使政务服务局（中心）具有真正的审批权力，避免“前店后厂”的现象，真正实现为民服务，实现不同审批事项程序的分化，提高行政效率。四是实行后置审批。其基本做法是：申请人先直接到登记注册机关申请登记注册，登记机关核准后在营业执照中注明专项经营项目，再由申请人办理专项经营审批手续，然后开展许可的经营活动。五是实行网络化审批。将计算机网络运用于审批，实现申请人与审批机关之间、审批机关相互之间的网络化联系和沟通。这种审批方式可以大大方便申请人，节约审批机关之间运作成本和时间，实现政府各部门之间的信息和资源共享，有利于事后监管。

当前应重点抓好以下工作：（1）对各级地方政府及行政部门的审批项目及其设定依据进一步清理、甄别、校核，并分清行政许可项目和非行政许可项目，按照服从大局、合理划分、责权统一、避免交叉的原则，认真搞好清理工作。（2）依据《行政许可法》，对不符合合法原则设立的审批项目，最大限度地予以取消和调整。（3）对符合合法原则设立的审批项目，还要从合理性上进行论证，应该取消的要依照法定程序予以取消。（4）切实加强对取消和调整的审批项目的后续监管，使行政审批制度改革健康有序地开展。

2大力发展社会中介组织。大力发展社会中介组织，是彻底解决权力部门化、规制部门化和利益部门化问题的一个重要途径。大力发展中介组织是实现政企分开、政事公开和政府转变职能以及构建地方公共行政体制的客观要求，是弱化地方政府社会职能的重要保证。因此，各级地方政府要全面清理中介组织，保持中介组织的独立性。当前，中介组织极不规范，政府行为多于市场行为。过去政府权力部门一般都办有一种以上社会中介组织，经济鉴证类中介组织基本上都是带有半官方性质的组织。行政部门成为所办中介组织的靠山和业务源，中介组织成为挂靠部门人员安置的场所和“小金库”的来源。行政权力直接渗透到中介组织内部，不仅制约了社会中介组织按市场化标准来建立和运作，而且成为滋生腐败的土壤。要借当前转变政府职能之机，对中介组织进行清理，彻底割断中介组织同行政部门联系的“脐带”。当前，要警惕有些中介组织借行政机关的权力形成新的垄断。只有当中介组织与各种利益集团之间保持独立超然的关系，公正性才能实现。因此，要把保证中介的独立性作为政府管理的重要内容。同时，各级地方政府要大力支持建立一批独立、自律、非盈利的行业协会，让行业协会自行处置诸如企业资格认证、标准与定价等具体问题。还要建立健全中介组织协会，加强中介组织的自律和管理。政府应加强对中介组织的指导，建立健全中介组织的绩效评估制度，使中介组织沿着健康、有序的方向发展。

（三）建立公共财政体制，突破构建地方政府公共行政体制的难点。

1深化财政体制改革，完成公共财政体制和法律基础的构建。首先，要进一步转变财政职能，建立起公共财政体制。财源建设要以市场机制为基础，打破地区分割，消除地区封锁。要进一步调整和优化财政支出结构，逐步降低目前财政支出中经济建设经费的比重，缩小基本建设支出的规模。对事业单位经费的供给和管理体制进行改革，在医疗、高等教育领域引入市场机制。要提高社会保障支出的比重，增加对社会义务教育和基础医疗卫生建设的投入。其次，理顺和规范中央财政与地方财政的分配关系和管理体制。要根据经济发展和宏观经济调控的需要，进一步明确划分各级政府的事权，并使之稳定和规范。再次，深化税制改革，调整和完善税制体系。要适应对外开放的发展形势，保持财政收入增长的可持续性。税制体系要着重加强直接税（所得税）的建设，提高直接税在全部税收中的比重，形成所得税和流转税双重主体的税制体系。第四，继续推进财政支出管理制度的改革，包括国库统一支付制度、部门预算、政府采购、收支两条线等制度的改革，建立严格、科学、高效的财政支出管理制度。

2加强财政对经济结构的调节。首先，要将城乡二元结构的调整作为财政对经济结构调节的着重点。财政要把降低农民负担、提高农民收入、增加各级财政对农村公共服务的资金投入作为切入点和主要手段。其次，要加快建立规范的转移支付制度，扩大具有均等化作用的转移支付规模，着重从地方政府公共服务方面缩小地区差距。要通过财政转移支付，缩小地区差距和城乡收入差距。再次，要完善个人所得税和财产税，完善社会保障体系，加强财政对收入差距的调节。第四，逐步统一城乡财政税收政策和制度。

（四）打破行政垄断，提高行政效率，建立高效的政府运行机制。

1提高打破行政垄断的自觉性。行政垄断本质上是一种兼具经济违法与行政违法的双重违法属性的行为，是一种由行政主体实施的集体违法行为，它对我国建立社会主义市场经济体制和公共行政体制构成了极大的现实危害，并为进一步的深化改革埋下了隐患。因此，各级地方政府要深刻认识行政垄断的危害性，提高打破行政垄断的自觉性。要从法律制度上限制行政垄断，通过深化行政体制改革来消除行政垄断，建立起公共行政体制，充分调动市场主体在经济社会发展中的积极性。

2完善政府绩效考核机制。必须从根本上改革对政府绩效的考评办法，形成行之有效的绩效考评机制，建设诚信政府。首先，应确立“职权绩效观”，对政府及政府领导人的考核，应主要考评其法定职权的行使状况与实际效果，强化政府和政府各部门对其职权的责任感。其次，要科学地设定考核项目和考核指标，将没有实际意义的考核项目和指标剔除。再次，要将绩效考评结果与干部的奖惩激励挂钩，在科学设立考核项目和指标的基础上，严格考评办法，将政绩与经济上的奖罚、职务上的升降、政治上的声誉直接挂钩，激发政府系统的内在活力。

（五）加快电子政务建设，解决政务公开问题。

1加快地方政府电子政务建设，为政务公开奠定基础。当前应的重点，一是加快构建覆盖全国的“政务网”体系，尽快形成中央———省———市———县———乡五级主干政务网络，同时，加强各政府部门行业综合信息的纵向网络体系建设，加强各城市政府内部的市级城域网———部门机关局域网———各办公网络端点的横向网络体系建设，从而形成围绕全国政府主干网的纵横交织的政务网络体系。二是精心管理运行政府网站，扩大政府站点在互联网上的影响。三是以办公自动化为突破口，推进政府工作手段现代化。

2加大政务公开力度，建设阳光政府。政务公开的主要内容至少包括以下五个方面：（1）政府重大决策。要在科学、民主决策的基础上，积极推行重大决策内容的公开，既要使市场主体和社会公众熟知政府决策，又要提高人们对政府决策的理解、认知程度，减少在实施过程中的阻力。（2）重要法规规章。要把政府重要法规、规章的公开作为政务公开的重要内容，通过完善公开程序和公开方式，加大普及力度，使之成为指导规范社会经济活动的准则和企业及群众维护自身权益的武器。（3）行政标准。法律、法规规定赋予各政府部门的职责、职能应公开，以加强对行政行为的制度约束。政府部门依据有关规定实施的收费标准和依据、行政处罚标准和依据应公开，并自觉接受各方面的监督。（4）办事程序。公开办事程序既可以减少办事环节，提高工作效率，又可以加强对办事过程的监督，避免“暗箱操作”。（5）办事结果。行政部门要将审批或报批项目的办理结果，及时向相对人和社会反馈公开，提高透明度。

（六）制定政府组织法，走出行政机构“精简膨胀”的怪圈。

1制定政府组织法，提供法律制度的保证。我国政府机构未走出“精简膨胀”的怪圈，其中最主要的原因之一就是没有“政府组织法”，使机构设置存在很大的随意性。为此，尽快制定与社会经济发展的客观要求相适应的“政府组织法”，对政府机构设置的原则、形式、范围、标准、职权、责任等从法律上予以界定，以实现政府行政机构“精简、高效、勤政、务实”的目标。

2借鉴国外经验，尽快与国际对接。西方发达国家的政府组织系统已在成熟的市场经济体制框架下运行了几百年，其政府组织早已结束了与市场经济体制和开放的国际经济体制的磨合期，能较好地适应市场经济和全球贸易自由化的要求。作为人类文明的共同成果，国外在政府行政组织结构中的先进东西可以为我所用，可以在我国政府机构的改革和调整中进行借鉴，这样可以少走弯路，尽快在组织结构上与国际通行的运行规则接轨。

3按照市场经济体制的需要设置地方政府行政机构。从目前我国政府机构改革的实际状况看，政府许多机构仍在大范围、大力度地配置着社会资源，在中国目前市场经济体制不健全的情况下，为了弥补“市场失灵”的缺陷，这种存在也许是必要的，但当市场机制在该领域能较充分地发挥效力后，政府的作用必须尽快让渡出来，与之相对应的政府机构也就失去其存在的基础。因此，要根据市场经济发展的需要，让一部分机构消亡或使其职能转化，同时，根据需要建立新的机构。