法制保障范文10篇-ag尊龙app

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法制保障

法制保障范文篇1

关键词:新江苏发展目标;终身教育;法制保障;必要性

在2014年12月视察江苏时要求江苏努力建设“经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高”的新江苏，描绘出江苏全面建成小康社会的美好发展蓝图，“强富美高”成为江苏建设“十三五”的目标任务，也是未来江苏发展的着力点。在当前江苏经济社会转型的关键时期，要实现“强富美高”的新江苏建设目标，需要依托终身教育的实施与发展。当前在国家立法缺失，其他部分地区终身教育立法已先行的情况下，江苏要加快终身教育体系建设，开展法制保障建设已是当务之急。

一、“强富美高”新江苏发展目标的内涵解读

(一)“经济强”:新江苏发展的物质基础。“经济强”被置于新江苏四大目标任务的首位，也是新江苏发展的物质基础。江苏作为我国的主要经济省份，多年来地区生产总值(gdp)均位居全国前列，根据国家统计局公布的数据，2016年江苏的地区生产总值(gdp)达到77388．28亿元，居全国第二。江苏经济发展的历程、禀赋和定位，决定了江苏未来建设发展中必须坚定不移地建设经济强省。所谓“经济强”，并非单纯追求经济体量，而应体现在创新能力强、经济结构强、质量效益强、企业活力强、特色优势强，这样才能实现经济实力的总体强劲。距离这一目标，江苏还存在着产业结构未臻合理、产品附加值有待提高、自主创新能力仍需加强等问题，在当前能源资源短缺、可供利用的土地资源不足以及环境容量有限、市场竞争加剧的形势下，压力巨大。以服务业为例，众所周知，进入发达国家的一个重要标志是服务业的高水平发展，2016年江苏的服务业增加值占gdp比重为49．9%，与发达国家的服务业占比相比，差距较大，与全国平均水平也存在1．9个百分点的差距。生产性服务业带动性不足，新兴服务业领军企业数量偏少，产业结构转换系数的区域差异明显都是江苏经济优化结构、增效发展中的重要问题。而高新技术产业近年来虽然在产值的绝对量和在工业总产值中的比重都实现了较大增长，但以生产零部件和材料为主的产品较多，战略性整机产品较少，品牌产品、高端产品较少，而贴牌产品、低端产品较多，“高端产业，低端环节”的矛盾较为突出，自主创新能力偏弱、市场规模较小、布局规划不合理等问题依然存在。因此，未来几年，江苏应积极构建以新兴产业为先导、先进制造业为主体、现代服务业为支撑的现代产业发展体系，以提高经济发展质量和效益为中心，全面提高全省产业的发展水平和综合竞争力。［1］(二)“百姓富”:新江苏发展的价值追求。在“强富美高”新江苏的发展目标中，“百姓富”是检验发展的直接标准，也是推动江苏发展的价值追求，在总发展目标中是最为根本的目标。“百姓富”的江苏，就是要有更好的教育、更稳定的工作、更高的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适优美的居住和生活环境。具体而言，“百姓富”应体现为几个方面:一是收入财富方面，居民能充分就业，收入水平逐步提升，同时劳动者报酬占gdp比重维持在合理区间，城乡差距、行业差距、地区差距相对合理，家庭财富积累速度加快;二是社会保障体系更为完善，养老保障、医疗保障实现全覆盖，社会公共服务水平持续提升，就业、医疗等保障力度加大，城市管理、社区服务等工作成效明显，为城乡居民创设更为优良的生活环境和条件;三是在提高居民收入的同时，提升消费水平和档次，使百姓的生活质量不断提升;四是精神文化生活不断丰富，居民学历教育年限进一步延长，终身学习成为百姓的生活方式，文化娱乐生活不断丰富，民主政治生活参与程度不断提高，社会安全感日益提升。但是，当前江苏距离这一目标的实现仍有一定差距，民生建设方面还面临着缩小城乡差距、满足偏远多层次需求的挑战，民生保障依然是推进区域城乡一体化的薄弱环节。2016年江苏人均可支配收入32070.10元，人均gdp为96887元，占比为33.1%，而同期全国平均水平为44.1%，与一些发达省市相比，差距更大，这反应了江苏居民劳动报酬在经济总量中占比较低，城乡居民人均可支配收入、消费型支出占人均可支配收入的比重等指标同样如此。此外，苏南、苏中与苏北在这些指标方面的区域差异也十分明显。因此，未来江苏的民生建设，应在增加居民收入、发展社会事业、推进社会公共服务均等化、缩小城乡差距和地区差距、提高扶贫开发水平上着力，实现全方位多元化的“百姓富”目标。(三)“环境美”:新江苏发展的生态需求。“环境美”是江苏发展的生态需求，即有清新的空气、优良的水质、洁净的环境，自然环境美、景观特色美、城乡协调、文化交融。这一目标任务可分解为三个方面:一是治理环境污染。江苏环境管理已经实现了从主要污染物排放的浓度控制到总量控制、污染物的末端治理到源头控制的转变，使常规污染物排放的总量持续下降。［2］但除了常规污染物以外，一些新型污染物的排放问题也值得重视。大气雾霾和水污染治理问题日益突出，治理环境污染问题仍是未来一段时间内需要重点突破的问题。二是建设生态环境。改善环境质量，青山绿水、生物多样、生态系统和谐稳定、城市和村庄面貌得到改变，城市融入自然，现代融入村庄，宜居乐居，让诗画美景展现在江苏大地，群众对环境质量认同度提高。三是推进生态文化建设。引导居民逐步形成节约、环保、绿色、生态的意识，加深对生态资源重要性的了解和认识，形成生态文化，并外化为居民珍惜资源、保护环境的行动。但是，江苏目前社会经济发展与资源环境承载力不足的矛盾仍较为突出，以单位能源消费量为例，江苏与一些注重能耗控制、强化高能耗产业管理的地区相比，差距较大，而在工业污染物排放量方面也与广东等省份差距明显，因此，抓好生态空间源头管控、强化资源节约高效利用以及完善生态文明制度体系等重点任务需要在未来几年加大推进力度。(四)“社会文明程度高”:新江苏发展的重要体现。江苏省委、省政府《关于深入学习贯彻落实视察江苏重要讲话精神的意见》指出:“社会文明程度高，就是要有共同精神家园、良好社会风尚、广泛公平正义、和谐社会秩序。社会主义核心价值观深入人心，公民素质高、社会风尚好、文化软实力强，公平正义得到保障，遵法守法成为习惯，诚信友善蔚为风气，社会大局和谐稳定。”“社会文明程度高”目标的实现有三个方面的重点:一是公民素质的提高。社会的文明包括了物质和精神两个方面，经济社会的快速发展和物质产品的极大丰富并不会必然带来精神文明的发展，相反在经济发展和物质财富积累的过程中，诚信缺失、道德失范等行为可能更为凸显，公民素质的高低决定了社会文明程度，因此，用社会主义核心价值观引领和教育公民，提升公民素质，是社会文明程度提高的核心。二是文化繁荣发展。相对于日益丰富的物质文化生活，居民多样化的精神文化生活还未能得到满足。顺应人们的精神文化需求，让城乡居民共享丰富多彩的文化生活，让全体江苏人都能浸润在健康向上的文化氛围中，是文化繁荣发展的表现。三是社会治理法治化。文化素质的提高和社会治理水平的提升是社会文明程度的关键因素。而法治化是提高社会治理水平的重要手段，健全各项规章制度，增强法治观念，明确权利义务，进一步确立法律在维护群众权益、调处利益关系中的权威地位，可以促进社会各阶层和谐有序相处，预防和化解社会矛盾，保障公民的基本权利。社会文明程度是新江苏建设和发展的重要体现，江苏经济发展与发达国家和地区的差距正在缩小，但在提升公民文明素质上仍需付出努力。

二、终身教育与“强富美高”新江苏发展目标的内在联系

通常认为，终身教育是指人在其一生中各个阶段所受到的各种教育的总和。在推动“强富美高”新江苏建设的实践中，终身教育因其终身性、全民性、广泛性和灵活性的特征，体现出必不可少的作用，与新江苏建设目标的实现具有重要的内在联系。(一)终身教育为“经济强”目标实现提供创新动力。面对江苏经济发展的新常态，要实现“经济强”的发展目标，必须聚焦创新，而终身教育则为这一目标的实现提供创新动力，具体体现在以下三个方面:一是经济结构调整需要终身教育提供必要支持。在经济发展的新常态的倒逼下，产业结构调整、经济转型升级成为江苏经济发展的主要方向。而在产业结构的调整过程中，原来集中在第一产业的就业人口不断减少，流入第二、第三产业，要求劳动者在重新就业时不断学习新的知识和技术，以适应劳动力市场的需求和岗位变化。与此同时，产业结构调整中传统产业的转型升级也不容忽视，这也同样对这些产业中的就业人员提出了新的要求，依靠学校的一次性教育无法满足产业结构调整中对劳动力的需求，终身教育为此提供了必要支持。二是新兴产业发展中的人才需求需要通过终身教育来满足。江苏目前在产业结构调整中正在做大、做强新一代信息技术产业、生物技术和新医药产业、新材料产业、节能环保产业、新能源和能源互联网产业、空天海洋装备产业、数字创意产业等战略性新兴产业，随着这些新兴产业的发展，对劳动者的职业素质和技能要求也将不同于传统产业，通过接受终身教育不断学习，是满足这些新兴产业发展中人才需求的必要途径。三是科技创新发展需要终身教育的驱动。江苏当前正实施创新驱动战略，大力推进科技创新，建立与国际接轨的专业化服务业体系，鼓励企业开展科技创新、产品创新、管理创新和商业模式创新，推动云计算、物联网服务、电子商务、互联网平台经济等新兴服务业态发展，促进企业向价值链高端发展。生产要素中科技含量的增加、知识与技术的更新速度加快，都对劳动者提出了更高的要求，而智力的发展、知识的获得和运用源于学习和教育，［3］终身教育必将成为科技创新的驱动力。(二)终身教育为“百姓富”目标实现创设必要条件。“百姓富”目标的实现，既要使百姓收入逐步提高，也要着力解决民生问题，使全体居民享受均等的社会公共服务。而终身教育的实施，为这一目标创设了必要条件，具体体现在两个方面:一是终身教育为富民增收创设条件。“百姓富“目标中最首要的就是城乡居民充分就业，收入逐步增加。在当前科技高速发展、信息爆炸的时代，终身教育为人获得全面的教育、可持续的教育提供了机会。居民可以通过接受终身教育，不断完善自身知识体系，提高素质与能力，并为获得更好的就业机会与更高的收入奠定基础。而针对下岗失业人员和农民工的各种职业培训，促进了经济发展与扩大就业的良性互动;以培养“有文化、懂技术、会经营”为目标的新型职业农民培训，为提高农业技术、引导农业新业态经验发展、帮助农民创业、增加农民收入提供了更多可能;针对大学生和其他人员的创新创业教育，为自主创业、激发潜能提供了更多机会。二是终身教育是社会公共服务的重要内容。作为社会公共服务重要内容的教育，除了学校的学历教育以外，终身教育为居民提供各种丰富生活、提高技能、增强素养的服务，甚至因其开放性和广泛性等特征，受众面更广，满足居民多样化的学习需求，是民生建设的重要方面，也是提高百姓满意度的重要指标。(三)终身教育为“环境美”目标实现培育理念。知识“环境美”在当前乃至将来一段时间内，是新江苏建设中需要着力去补的一个“短板”，终身教育将在这一目标的实现中起到不容忽视的作用。一是环保理念的形成需要终身教育的倡导和宣传。江苏人口密度大，产业集中度高，资源环境承载能力有限，实现“环境美”目标的形势十分严峻。理念是行动的先导，只有全体居民形成保护环境、保护生态、节约资源的“绿色”理念，才能真正意义上减少污染排放，形成绿色、生态的生活方式，节约资源。而这种理念的宣传教育，是一个贯穿始终的过程，是一种面向全体的教育，通过终身教育倡导、宣传这种理念，具有持续性、广泛性，手段和方式也可以更为灵活和丰富，居民的接受程度将更高。二是通过终身教育为环保传播科学知识。大到环保产业的发展、企业的清洁生产、低碳技术的发展和绿色制造的技术，小到环保法规制度、权利义务、危废品的处置、辐射的防范乃至垃圾分类等，这些科学知识均需要通过终身教育来获得并维持。“环境美”的目标任重而道远，如果说政府加快完善制度、加快产业转型升级、加大整治污染力度、加快环境建设是“标”，理念的形成和知识的获得就是“本”，这是一个长期的过程，也是终身教育的重要任务。(四)终身教育与“社会文明程度高”目标指向一致。“社会文明程度高”是区域良好形象和较高发展水平的集中体现，是需要从多维度考核和评价其达成程度的目标。终身教育与“社会文明程度高”目标的指向一致，关系密不可分。一是终身教育的发展水平一定程度上决定着社会文明程度。“社会文明程度高“的核心评价指标就是公民素质高。而教育是公民素质提高的阶梯，终身教育具有普适性和终身性，内容则包括职业教育、社会教育、文化、生活等各方面，对于弘扬社会主义核心价值观，强化科学引领，吸收优秀传统文化，弘扬时代精神，促进全社会形成良好道德风尚具有决定性作用。二是终身教育在社会治理中发挥着重要作用。教育部等七部门《关于推进学习型城市建设的意见》指出，要“广泛开展城乡社区教育，推动社会治理创新”，社区教育是终身教育体系中的重要部分，近年来也在不少地区的实践中显示出它在社会治理中的作用。不少社区以兴趣为切入点凝聚形成的居民学习团队，一定程度上解决了现代社区人口多、密度大、异质性强，人与人之间关系较冷漠的问题。而通过对社区各类草根学习团队的规范化管理，增进了群众团队的自治能力。同时，社区教育具有“面对面”功能，教育服务构架起民情民意上传下达的通道，为居民搭建参与公共事务的平台，提升了居民的社区参与感和社区责任心，促进了和谐、互动的良性社会治理方式形成，对提高社会文明程度起到了积极作用。

三、“强富美高”新江苏目标下终身教育法制保障建设的必要性

(一)加快终身教育法治化进程，建设“强富美高”新江苏的需要。要建设一个经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的新江苏，满足江苏社会经济发展的需要，离不开终身教育的实施来提高公民素质、提高劳动力和人才质量。党的十八大明确提出了全面推进依法治国的总目标，终身教育的法治化亟待立法建设。江苏进行终身教育地方性立法的必要性与可行性如何，国外发达国家立法的经验是否值得借鉴，国内其他地区的立法的理论基础以及实践情况，开展地方立法中要解决的主要问题等内容，都将在开展地方立法的过程中进一步梳理、分析与总结，这一过程本身就是深化终身教育立法的理性认识的进程，同时也是进一步的深入思考和比较研究，加快终身教育法治化的进程，从而推动江苏终身教育的规范化、法制化，使江苏终身教育体系的建设工作在法制的规范和指导下进行，有利于终身教育的实施并提高其发展水平，是实现新江苏四大目标任务的重要保障。(二)强化公民学习权保障，建设“强富美高”新江苏的需要。1985年联合国教科文组织发表的《学习权宣言》对“学习权”下了经典定义:“所谓学习权乃是:读与写的权利;持续疑问与深入思考的权利;想象与创造的权利;阅读自己本身的世界而编纂其历史的权利;获得一切教育方法的权利;使个人与集体的力量发达的权利。”学习权作为人的一项基本权利，在国际社会中已得到较为普遍的认可，并获得了法律身份认同。但在我国相关法律特别是终身教育领域中，未对此作出明确规定。党的十八大提出“完善终身教育体系，建设学习型社会”，是实现全面建成小康社会重大战略任务的根本保障，也是“强富美高”新江苏目标实现的重要基础。但是当前终身教育的理念尚未真正深入人心，人们普遍对此认识不足，或存在观念上的误区，很大程度上制约并影响了终身教育的发展。法源于权利意识，终身教育的推进需要立法来提供强有力的保障，公民终身学习的权利更需要进一步明确并落到实处，开展终身教育立法，将终身教育相关制度写进法律文本，是宣扬终身教育理念，转变传统观念，为公民学习权提供法律保障的必然要求，而在此基础上，落实此项权利，促进人的素质全面提升，为新江苏建设目标任务的实现提供重要的智力支持。(三)破解终身教育发展瓶颈，建设“强富美高”新江苏的需要。江苏“强富美高”发展目标的实现，离不开教育特别是终身教育的助推。社会经济新常态对更新学习理念，更新知识体系提出了新的要求，终身教育适应了人的全面发展的要求，经济强、百姓富需要终身教育提供的人力资源为引擎，环境美、社会文明程度高更是有赖于终身教育的实施而使人的素质全面提高、文化生活不断丰富。江苏作为全国的经济大省、教育强省，终身教育体系建设起步较早，也取得了较为明显的成效，但是目前也存在法制保障缺失、经费保障不到位、资源整合程度不够、长效机制尚未形成、区域内发展不平衡、评价监督机制的缺失、持续发展动力不足等问题。发展终身教育，推动学习型社会建设的政策不少，但是未能上升到立法层面而无法真正落实，根据江苏终身教育发展的实际情况开展地方立法，是破解当前江苏终身教育发展瓶颈，推动江苏终身教育体系建设的现实需要，也是实现新江苏四大目标任务的现实需要。“强富美高”新江苏的目标任务，实践中体现为“聚力创新，聚焦富民，高水平建设全面小康社会”发展方略，这一目标任务根本上是为了促进经济、社会和人的发展，这与终身教育的本质追求是一致的，而当前江苏终身教育立法的缺失，制约着区域终身教育的发展水平，也在一定程度上对新江苏目标任务的实现形成了桎梏。开展地方终身教育立法，推动终身教育进入规范化、高水平发展的轨道，无疑是当前江苏提升居民素质，促进经济与社会发展的重要路径之一。

参考文献:

［1］江苏省委党校中国特色社会主义理论体系研究中心．用“强富美高”引领江苏“十三五“发展［j］．群众，2015，(12):13．

［2］李宁宁．江苏环境美:目标内涵与对策措施［j］．唯实，2015，(05):62．

法制保障范文篇2

由于中国的三农问题的复杂性、长期性和不确定性，在客观上使法制手段的优势无法有效而及时地发挥出来，通常的做法都是经由更为灵活的政策去应对。连续多年的专门针对三农问题的“中央一号文件”就是这一做法的显著体现。从1982年———1986年连续五年，从2004年———2012年连续八年，中央已共了13个一号文件。1982年———1986年的5个“一号文件”，其核心内容各有侧重。1982年的“1号文件”是对家庭联产承包责任制进行了肯定；1983年的“1号文件”是对家庭联产承包责任制的定位；1984年的“1号文件”是明确了土地承包期；1985年的“1号文件”是取消了农产品统购派购，改为合同定购；1986年的“1号文件”讲的是摆正农业地位，避免农业滑坡。时隔数年后，从2004年开始又接着连续一号文件。但是，从1987年到2004年，中央连续17年没出台指导农村工作的“1号文件”，这17年的“一号真空”使我国“三农”形势发生了重大变化，带来了城乡居民收入差距拉大、农民增收困难和粮食生产持续下滑两大突出问题。自20世纪80年代末期以来，我国农业生产始终处于放任自流状态，农村经济发展一直徘徊不前，出现了农民收入连续多年低速增长的恶性循环。［9］这说明，三农问题是我国天大的难题，一旦没有中央层面的一号文件的回应，其问题就是雪上加霜，积重难返。为什么中国三农问题的解决，总表现为政策回应，而不是法制保障？如前所述，这与三农问题的特殊性有关。一般而言，在一个复杂的、不确定的世界中，反复试错方能形成相对稳定的法律制度，由于中央政策具有原则性、灵活性和及时性的特征，这为地方在实际执行中留下了一定的解释空间，从而使政策在实践中担当着事实上的试错先行者的角色。问题在于，政策对三农问题的回应，在性质上属于问题或压力———回应型的调整方式，在这种问题或压力———回应型的政策引导下的三农问题解决思路，总是免不了头痛医头，脚痛医脚的缺陷，中央一号文件每年锁定的问题都是“重中之重”，问题总是不断出现，政策总是跟在问题的后面不断地被动地回应。如，有全国政协委员就建议，当前的“三农问题”应该变成“五农问题”：即农业问题、农村问题、农民问题、农社问题和农企问题。原来的“三农问题”已经不能反映目前农村发展中所出现的错综复杂的问题了。甚至其中的农民问题还进一步衍生出“新三农”问题———随着社会经济加速转型，产业化、城镇化、工业化的发展而出现的无地农民、失地农民、务工农民，这是一个数量庞大的、不断扩张的新生弱势群体，“新三农”们大部分面临种地无田、就业无岗、低保无份的严峻挑战。［10］22－23显然，如果从这个角度去看三农问题，那么，三农问题将永远没有解决完成的时候。图1．问题———回应型政策调整机制此外，政策应对总是具有权宜性，好像一直在摸着石头过河。比如，自中共十六大开始，中国共产党的正式文件中将“长期稳定以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制”替换为“长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，在2004年以来的几个中央一号文件中也有所重现。两相对比，变化之处在于淡化了“联产”和“责任”两个关键词。这是因为，直到1984年，由于国家对粮食安全的重视以及粮食短缺状况确实比较明显，我国的粮食生产和流通领域仍然执行着统购统销政策。在集体经济下，农民向集体承包土地，并承诺完成一定的国家定购任务，这就是对国家和集体的“责任”；而单个小农户的具体种植决策也受到国家和集体意图的影响，因而地块虽然分包到农户家庭，但一定区域农产品的品种结构仍由集体统一规划，这就是承包基础之上的“联产”。而1984年我国粮食产量突破4亿吨，较1978年增长了1亿吨，粮食大幅增产使农村第一次出现了“卖粮难”。统购统销在这种粮食生产过剩的背景下就失去了意义，于当年退出历史舞台。此后的20余年，粮食流通体制改革不断深化，粮食贸易条件和市场环境不断改善，农民的种植决策权、经营自主权也得到加强，所以就由“家庭联产承包责任制”演变为现在的“家庭承包经营制”。［11］另外，在“一国两策，城乡分割，条块打架”的二元经济社会管理体制下，再好的政策措施也会被部门利益给支解消化掉。［8］看来，“三农问题”，就问题谈问题，永远是问题。［12］用政策的手段和方式来应对三农问题，会一直处于消极应对的状态。所以，当2012年年初，当第13个中央一号文件时，有学者便认为“中国农村综合改革尚未破题”。［13］

解决“三农问题”的两种制度路径

对于中国三农问题的解决，务实而明智的选择是：将法制保障和政策引导两种方式结合起来。一些经由政策引导下的成熟的经验和做法会有上升为法律的可能或必要，但多数实践中的问题均由政策给予直接的回应。中央一号文件是一个政策指导性质的文件，既可视为是党的政策，也可视为是国家政策，因为一号文件是以“中共中央国务院”的名义的，是具有一定强制力的，本身并无法律效力，需要其他部门依照文件精神制定其他规范性文件来执行。刘作翔教授从政策发挥的功能的视角，把我国政策分为三类：“法律之上的政策”（法律指导性政策）、“法律之外的政策”（《民法通则》第6条规定的“政策”）、“法律之中的政策”（截止2009年我国法律体系中共有239部法律，其中有41部法律中的110个条款，都有关于政策的直接规定，就是法律中明确规定了某某政策要作为依据）。［14］可以看出，既然我国已有41部法律中的110个条款都有关于政策的直接规定，那么，在法律之外，或法律之上，再单独制定政策的必要性就不是很大。但是，“中央一号文件”连续多年的出台说明，现有的“法律中的政策”是不足以调整和应对新出现的三农问题的。从这个意义上来讲，以中央一号文件为主的三农方面的政策大多属于“法律之上的政策”（法律指导性政策），是用来从宏观上指导现行立法、执法和司法的政策。由于中央立法的相对滞后性，对支持城乡统筹发展所急需的法律规定，在专门法律没有制定实施之前，是完全可以依据一号文件和宪法、法律的相关规定，制定行政规章和地方性法规，解决城乡统筹发展无法可依的问题。这在一些经济特区和法律给予明确授权的地区，事实上已经或正在通过积极的地方性立法，来有效应对本地区的三农问题。从回应及时性的角度讲，地方性立法与中央的政策是基本上可以实现同步的。关键是要给予地方进行创制性立法的权力。法制保障具有一定的稳定性和前瞻性，有实效，但成本大、费用高，需要有人、财、物的保障；政策引导具有灵活性、针对性和时效性，如果有市场化力量的自发推动，其政策的效应才会被放大。目前，人们并没有特别关注到，政策应对和法制保障这两种解决三农问题的制度机制和方式在中国不同地区的比较优势。也就是说，法制保障和政策引导两种解决中国三农问题的方式，没有结合我国的国情差别———地区和民族发展不平衡———而有所侧重。在进行城乡统筹时，忽视了地区和民族发展的差异，从而使两种方式的比较优势没有发挥出来。经过观察不难发现，在中国的不同经济发展区域，政策和法制两种手段的边际效应是不同的。对于城乡统筹这个发展问题而言，在中东部发达地区，政策引导的边际效应要大于法律手段的边际效应；但在，西北贫困地区，政策引导的边际效应不会大于法律手段的边际效应。这主要是由于不同地区的市场化发育程度不同，社会的组织能力不同等因素所造成的。图2．中国解决“三农问题”的两种制度路径经济相对发达的东南地区，市场化发育较为成熟，政策引导下的城乡一体化较为可行。这些地方，中央政府可以给政策，但不给钱———事实上也没有给钱。地方性的民间力量有更多的自有资源，当然地方政府也有较为雄厚的财政基础，需要的是中央政府不要太多干预，即消积意义上的中央政府。在法制层面，侧重于现有法律制度的解释和实施，能够保证现有的个体主义的法律体系充分实施即可。但在西北地区，尤其是贫困的少数民族地区，市场化的力量发育较弱，光靠政策引导是不行的，更需要法律的保障，尤其需要财政方面的保障。由于实施央地分税制的原因，西北地区的地方政府，尤其是在西北贫困地区的政府，就总体而言，对土地财政的依赖程度要高于东南地区，尽管这里的地租相对较低。因此，在这里，财政支持力度必然会加大，问题是，这就特别需要有限制公权的法律制度的保障。扶贫机制的缺陷使国家对西部贫困地区的优惠政策弱化，［15］原因就在于缺乏强有力的法律监督机制，国家的扶贫资金在贫困的地方政府手里，很难保证安全。［16］中国三农问题的破解既需要呵护个体权利的法律制度，也需要限制政府公权的法律制度。西北贫困地区，这里更多需要积极意义的、有作为的政府。现有的个体主义的法律体系并不能充分保障西北贫困地区的城乡一体化进程，还需要结构性的、统筹性的专门立法的保障。有人主张，要彻底解决“三农”问题光靠政策不行，还必须依靠法律作保障。全面建设小康社会当前的核心问题，是要尽快建立起统一的社会保障体系。依法治农、依法兴农、依法维护农民权益。“增加农民收入”要有实招，“保护农民土地承包经营权”要有实法，调整“农村产业结构”和“农业产业结构”要有实效，一定要注意不搞那些劳民伤财的“政绩工程”。［15］这样的主张，在西北贫困地区城乡一体化发展中，其实更具有针对性。城乡统筹发展的一个重要目标是实现基本公共服务的均等化，基本公共服务的均等化是国家保证全体居民均等地享有基本公共服务，其目标是保证生存和发展的起点公平、基础性服务均等以及人们基本权利的平等。由此可见，在行政力量强大且相应制衡机制尚不完善的现实背景下，要实现以公平和平等为核心的基本公共服务均等化和平等权利基础上的体制一体化，同样离不开法治的有力保障。没有法制的强有力支撑，光靠政策上的承诺以及财政窘迫的地方政府的力量，是远远不够的，西北贫困地区的城乡一体化进程将永远都是中国城乡一体化进程中的短板。《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》就有相关的专门规定法制保障的内容，“发挥人大作用，加强立法工作”，“强化管理考核”。相对而言，在全国上下都积极统筹城乡发展的背景下，西北地区却很少有这样的意识。比如，从中共甘肃省委、甘肃省人民政府实施《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》的意见（2010年1月16日）中，《甘肃省统筹城乡发展试验区武威城乡融合发展核心区总体规划》（2011年11月），《兰州市统筹城乡综合配套改革试点工作方案》中就没有专门强调城乡统筹的“法制保障”这样的内容，甚至没有相应的保障措施。［17］规划中的南疆垦区、六盘山区和甘青藏区连片区关于城乡统筹的法制建设还是空白，由于行政法规及规范性文件、地方政府规章及文件还没有及时颁布，只能是一些单纯的上传下达的文件或草案，并没有一个很完整、详尽的关于大片区的法规，因此这些连片地区还需要及时互动、交流经验，总结实施过程中的不足和需要改进的地方，制定有利于片区发展的法规。空间上，现在个别地区已经有了地方主体功能区定位、扶贫开发项目计划，这些地方大都也是各自为战，并没有各省的通力协作，还是很不健全的。时间上，个别省出台的规划是在《规划》、《纲要》出台之前编制的，已经不能顺应时展需要。内容上，城乡统筹规划、城镇体系规划与主体功能区规划还是有区别的；“十二五”规划提出的大的方向不能变，这些还需要与各地以后制定的地方《规划》、《纲要》进行衔接，共同促进连片贫困区的大发展。原因大致在于：中东部地区的富裕农民更强调私权保护，需要的是权限的有限政府，消极政府，更需要私法，需要国家不干预的法律；西北贫困农民更强调政府的积极政府，甚至是无限政府，“等，靠，要”思想严重，需要国家积极干预的法律。故政府主导下的统筹城乡发展较少有强调法律保障。东南地区城乡统筹法制建设的主题是“维权”（消极政府加司法保障），西北贫困地区城乡统筹法制建设的主题是“控权”（积极政府加法律监督，人大的作用）。法律制度具有长期性、稳定性和有效性等特点，这是单纯的政策手段所无法具有的。

西北贫困地区的现实选择

法制保障范文篇3

关键词:绿色法治;振兴乡村战略;新发展理念;生态宜居;现代农业

报告指出，农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须坚持把解决好“三农”问题放在全党工作的突出位置，实施乡村振兴战略。乡村振兴战略的重要任务就是生态宜居，这就要求乡村建设过程中坚持绿色思维，构建制度框架，促进绿色农业农村现代化，用绿色经济建设和生态保护为乡村居民生活提质，在乡村全面振兴中凸显乡村生态宜居。

1乡村生态宜居体现的当代价值

在中国发展史中，乡村的生产、生活功能遭到了一定程度的割裂，无论是在重视乡村生产“以粮为纲”的生产主义时代，还是在保障乡村生活中凸显“保护人的生命”的后生产主义时代，这都使得乡村出现了大规模衰落［1］。只有正确认识乡村的当代价值，充分发挥乡村的应有功能，才能保障乡村的全方位振兴。乡村生态宜居是在保障乡村农业生产的前提下，发挥乡村社会文化的调节作用，促进乡村经济的绿色永续发展，从而维系乡村生态环境和乡村经济建设的良性关系。1．1乡村生态宜居是绿色发展理念的充分体现。乡村生态宜居要求居住生态环境良好，物质生活水平较高和文化氛围浓厚，这都需要绿色发展理念来进行指导。让广大乡村居民在绿水蓝天下感受经济的发展，从而在社会中形成浓厚的绿色发展氛围。党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，绿色发展理念作为统筹全局发展的一个重要理念。通过对经济建设的规律性认识，将马克思主义生态理论融入乡村经济建设之中，为乡村提供了一条绿色的发展之路。在工业生产中，绿色发展要求乡村发展过程中降低生态环境损耗，提高能源资源利用率，使其从低效、高排放向高效、绿色转型，尽量降低生产对生态环境的负面影响;在农业生产中，坚持农业生产走循环绿色现代农业道路，抛弃以往破坏水域、土壤的生产方式，不断发掘农业潜力，延长农业生产链条，扩大农业的生产效益;在居民生活中，充分践行绿色发展理念，转变消费观念，改变以往生活陋习，做到垃圾分类处理。将绿色发展理念融入乡村建设的方方面面，使得乡村成为生态宜居的首选地。1．2乡村生态宜居是以人为本理念的具体应用。良好的乡村生态环境对乡村发展具有不可或缺的意义，是对乡村居民主体地位的尊重。乡村不仅具有农业生产功能，还具有环境生态和生活功能，是亿万农民的栖息地，在充分保障乡村农业粮食安全的前提下，坚持以人为本，以满足乡村居民的精神和物质需求为主线，将生态和经济放在同等位置上，促进乡村全方位协调发展。我国已经入新时代，城乡发展的不平衡和乡村发展的不充分是所面临的首要问题，使乡村拥有优良的生态环境则是解决乡村发展滞后的出发点与落脚点［2］。从人的精神诉求来看，乡村是乡村居民的栖身港湾，他们对乡村环境建设最有发言权，只有维护好乡村的生态环境，才能填补乡村居民对乡村的浓厚乡愁;乡村也是城镇化过程中众多城市居民的“根”，是人们心中摆脱烦忧、返璞归真的灵魂净土，良好的生态环境为城市居民释放压力，感受自然之美提供了可能［1］。从人的物质追求来看，乡村的经济发展滞后无法满足乡村居民的物质需求，现有的传统农业发展潜力不足，对内无法挽青壮劳动力，对外无法吸引优质资金，所以只有发挥乡村生态优势，立足于城市消费观念的转变契机，促进产业融合，大力发展绿色产业，使得乡村的生态资源优势转化为经济优势，切实改变乡村居民的物质生活条件，使得乡村居民在美好的田园风光中感受着经济的发展。乡村生态宜居建设过程中，要尊重乡村居民的主体地位，充分调动乡村居民的积极性，使其投入到乡村振兴战略建设之中，不断提升绿色发展意识，践行绿色发展理念，最终实现由乡村宜居成果由乡村居民共享。1．3乡村生态宜居是人与自然和谐共生的范本。乡村生态环境是自然馈赠的巨大财富，人类的生产生活构建了人类社会，两者之间是对立统一的。乡村生态宜居一方面在自然环境的基础上满足了乡村居民对物质和精神的美好追求，一方面又采取绿色永续发展模式保护乡村优美的自然环境，将人类活动同自然环境统一起来，使二者和谐共生，互为表里。宜居的乡村风光是由社会和自然共同构成的乡村环境，是原生居民对故乡故土的思念和对田园文明的传承，其中体现着“天人合一”的和谐思维［3］。乡村建设不同于城市建设，其有着特有的价值属性，将乡村生产与生活的价值在生态环境之中凸显，重新定位“农耕文明”的当代价值［4］。首先，乡村生态宜居是构建在自然环境的基础之上，将乡村生产生活融入自然环境之中，依托特有的自然资源，发展具有地域特色的经济产业，提升乡村居民收入，将自然资源转化为具有现实意义的物质财富;其次，乡村生态宜居是一种和谐理念的运用，对大自然抱有感恩之情，即合理地利用自然环境，而不是肆意索取，无休止地破坏。了解人与自然是命运共同体，使乡村成为人与自然和谐共生的范本，乡村居民享受着良好的宜居环境，为后世留下青山绿水，享用自然赠予的红利。

2乡村生态宜居面临的现实困境

2．1生态基底困境:乡村生态环境污染较为严重。首先，乡村的工业化进程造成了一定程度的环境污染［4］。20世纪80年代，家庭联产承包责任制的出现和推广使得农业产能提高，解放了劳动力，但在城乡体制的阻隔下，造成大量剩余劳动力无法进城务工。部分劳动者结合乡村已有的产业基础和资源优势，在外来技术的催化下，诞生了一批以砖瓦窑、造纸厂、化肥厂为主的乡镇企业，这也就使得一部分乡村走上了工业化的道路。在一定时期内，乡村企业借助低成本的工业化方式提高了乡村居民的收入，改善了乡村的物质生活水平，但乡镇企业以生产低端产品为主，生产产能较低，资源消耗量较大。同时期的城市企业引进现代化工业技术和管理模式，淘汰落后产能，提高了生产效率，使得乡村企业无法与同时期的城市企业相抗衡，只能固守被城市淘汰的落后产业，所以到目前为止，乡村企业多具有技术水平低、污染严重等特点，这对乡村生态造成了较为严重的破坏。其次，随着人口增长与城市化的不断推进，粮食需求不断增加，在提高乡村耕地产能的驱使下，农民通过加大农药化肥的使用量来换取粮食产量，长此以往对乡村土壤和水源造成了损害。2．2生态伦理困境:乡村主体绿色发展意识不足。绿色观念是顺应乡村时展的必然要求，要在乡村居民、乡村企业、乡村基层组织树立起绿色理念指导绿色生产生活，但是乡村地区现阶段尚未普遍形成绿色可持续发展观念。第一，部分乡村居民绿色观念缺失。乡村居民是我国乡村发展的主力军，是乡村生态宜居的直接受益者。但乡村居民文化程度普遍不高，传统生活方式根深蒂固且对新生事物接受过程漫长以及基层政府组织宣传教育功能缺失，导致乡村居民对绿色发展理念的认识不到位，生产生活方式较为落后，如在农业生产过程中不合理地使用化肥、农药等，降低农产品品质且对耕地及其周围环境造成污染［5］。第二，部分乡村企业绿色观念缺失。乡村企业是乡村振兴的经济支撑，只有企业绿色生产才能打造出乡村经济可持续发展的发展模式。乡村企业本身生产力发展和市场竞争力不足，但为了追逐高额经济效益和前沿产业地位，高污染、高耗能的生产方式在部分企业中盛行，比如工业生产中不按照指标排放废气、废水。乡村企业绿色经营观念的缺失，间接割裂了乡村经济效益和生态环境间的关系，使得乡村的居住环境雪上加霜。第三，部分乡村政府绿色理念缺失。乡村政府是乡村生态宜居的规划者、监管者及宏观调控者。绿色产业相较于传统工业具有投资大、周期长等特点，部分政府仍以促进gdp增长为首要目标，对管辖范围内的高污染企业监管不足，对绿色产业扶持力度不够。乡村政府绿色发展的长远意识不足，必然导致乡村生态环境恶化，乡村生态宜居的目标不能达成。2．3制度供给困境:乡村绿色法治建设有待完善。乡村的环境污染问题较为复杂，与城市生态保护不尽相同，无法照搬城市相关做法，且村集体以村民自治为主，法制观念不足［6］。我国环境法起步较晚相关，乡村环境保护制度在逐渐完善中。首先，国家层面对乡村政策扶持力度不足，支农体系不完善，政府长期以城市污染防治为重点，对乡村地区的防治力量和资金投入不足，城乡和不同区域乡村发展差距较大;乡村产业结构不合理，产业融合程度不足，政府对管辖范围内绿色产业扶持力度不够，缺乏建设富有地域特色的绿色产业。其次，乡镇政府绿色发展意识有待提高，在乡村建设过程中，乡村政府为了尽快改变乡村落后的状态，大多认为“收入增加”大于“环境保护”，使得乡村经济、社会、空间肌理被分解或歪曲［7］，对于乡村基础设施建设投入力度不足，下水道等排污工程进展缓慢。并且农村基层工作建设存在薄弱环节，乡村治理体系和治理能力有待提高［8］，没有充分发挥自治组织的能动作用，从而调动乡村居民和企业的环保热情。最后，缺乏专业的乡村生态保护人才，乡村人才流失严重，由于城镇的工作机会和生活水平远高于乡村地区，大量居民进城务工，在外求学的农村学子也鲜有回乡建设家乡，导致了空壳村的出现，大量优美的自然村落消失，乡村工业衰退，社会缺乏生机。总体来说，乡村地区面临的宜居困境是全方位的，具有基础差、底子薄、发展滞后的特点。近年来，随着国家逐步加大对乡村地区的政策和资金扶持，生态问题已经有所改善，特别是东部地区涌现出一批以生态和经济并行的美丽乡村，但中西部贫困山村生态问题凸显，对生态建设和经济发展仍有诸多诉求。环境保护本身是一项投资大，见效慢的体系工程，而乡村地区环境欠债太多，需要投入大量时间和资金，这一切的最终保证都需要完善相关立法，加强监管，详细界定各主体责任，进一步改善乡村生态环境，让乡村从经济、文化、生态各方面凸显生态宜居。

3乡村生态宜居建构的实现路径

3．1乡村空间分区框定生态宜居范围。3．1．1乡村生态宜居要有合理的空间定位。现有乡村建设大多是自发式的，缺乏科学合理论证，导致生态空间、生活空间、生产空间界限不明，乡村空间布局无法达成良性的空间互动。生态宜居范围主要在生活空间，但又受生产空间和生态空间交互影响。乡村振兴要以绿色发展指标为标准，划定生产生活空间布局、保护绿色农业生态资源、搭建绿色低污染生产体系、完善乡村生态保护机制，为乡村居民框定良好的生活范围;根据乡村主体空间定位和全方位效益统筹，对乡村空间环境承载力和乡村空间开发适宜性进行全方位评估，综合划定生态保护红线建设各功能区;延续乡村特有历史文化血脉，对乡村古典建筑要抱有足够尊重，将乡村发展与保护统一起来，保留乡村历史文化记忆，让居民在生活中感受历史脉络、铭记乡愁、增强文化自信，用历史熏陶乡村宜居环境;定位空间用途从而搭建管理机制，兼顾各功能区协同发展，为乡村生态宜居助力。3．1．2乡村生活空间要坚持空间利用的人性化、集约化。乡村生活空间是农村居民为主体的生产生活国土空间，在遵守乡村传统格局的基础上，破除不合理规划，重新划定空间管控边界;针对乡村生活用地规模和管辖要求，加强民主协商，确定乡村基础设施的配套标准，满足村民对公共服务设施的需求，增强生活空间范围合理、布局协调、设施完备;对原生态村居村貌保持尊重，维护乡村特色景观，坚持自然和人文环境协同保护，对其他区域要融入时代感，着力构建舒适的生活圈、贴心的服务圈、繁华的商业圈，让乡村居民从点滴中感受美好生活。3．1．3乡村生产空间要坚持空间利用的绿色化、持续化。乡村生产空间是乡村企业为主体的经济产业国土空间，要兼顾生态功能，统筹评价对乡村的环境污染程度;以保护国家粮食安全和一二三产业深度融合为主线，以建设“七区二十三带”的农业主产区为基础，结合区位优势发展特色产业，增加市场知名度;大力引进先进工业技术，淘汰高污染、高耗能的低效工业，使得产业链条向纵深拓展;顺应农业现代化发展，改良农业生产技术，科学划定产业功能分区，坚持因地制宜，协同推进农业、工业、第三产业发展，建立相关园区。3．1．4乡村生态空间要坚持空间保护的常态化、严格化。乡村生态空间是以提供生态产品和服务为主体功能的具有自然属性的国土空间，对提升乡村居民生活品质具有重要作用。要加快以“两屏三带”为框架的国家生态安全屏障建设，严格保护生态空间，对于重点生态功能区要进行全方位保护，完善自然保护地体系，以自然属性为评价标准加快国家公园建设;树立山水林田湖草一体化的生态保护思维，坚持对乡村生态的整体保护，妥善修复乡村自然景观和生态环境，在保护的基础上彰显乡村特有的生态功能和社会价值。3．2树立绿色观念助推乡村生态宜居。3．2．1乡村居民选择绿色生活方式。乡村的绿色生活方式是乡村生态宜居最基本的要求。首先，当下中国乡村普遍面临生活环境较差、生活质量较低等问题，尤其是在绿色理念尚未深入的中西部农村地区，乡村中不合理、不绿色的生活方式(如垃圾随意丢放，非清洁取暖用火，水资源不合理利用，村容村貌不整洁，消费观念落后等问题)已经成为阻碍乡村振兴的棘手问题。其次，政府部门要在乡村居民选择绿色生活方式中发挥引领和督促作用。乡村基层管理部门和广大乡村居民要积极构建生活垃圾分类无害化处理体系，保证乡村生活垃圾合理规范处置。目前，我国乡村尤其是中西部农村的能源使用仍然停留在非清洁能源体系阶段，这就需要政府部门大力进行农村清洁能源配置与完善工作，倡导广大乡村居民采用低碳高效的燃气能源，减少排放与污染。另外，近些年来，乡村“厕所革命”也开展得如火如荼，一个干净整洁的厕所是形成优美人居环境的基本要求，乡村要广泛推广适合乡村分散起居生活方式的卫生体系。所以，乡村居民的绿色生活方式不仅仅依靠乡村居民自身践行，更需基层政府部门的规划与引导，形成一个“看得见山，望得见水”的生态体系，形成适合绿色乡村生活的优美人居环境。3．2．2乡村企业使用绿色生产方式。我国乡村企业是我国乡村产业构成的重要组成部分，在一定时期内壮大了民营经济，促进了乡村地区发展，但是在发展过程中仍然存在诸多问题。我国乡村企业在环境治理方面具有以下特点:以“两高一低”(高污染、高耗能和低效率)企业为主，以个体私营企业为主，规模偏小，政府管理治理存在难度。在当代乡镇企业发展过程中要使用绿色生产方式，发挥其在乡村生态文明建设中的重要作用。我国乡镇企业在发展时要抛弃一切以经济效益为先的思想，要始终坚持生态文明的理念，坚持技术、生产、排放等全流程的绿色化，在享受乡村优美环境和富饶资源的同时要树立起自身的生态保护责任感，主动承担保护环境的责任与义务。另外，在面向市场提供产品时也要提供高效绿色的低污染产品，主动承担起乡村振兴战略下的市场生态主体责任。我国乡镇企业的从业主体就是所在农村的剩余劳动力，在组织工人生产时也要坚持营造低污染的工作环境，创造优良的乡村居民的生产环境，既是对环境的负责，也是对乡村居民主体的负责。3．2．3乡村组织引导绿色生产生活。我国乡村环境治理相对于城镇环境治理更具有挑战性，主要难点就在于乡村环境治理的各主体的参与情况相较于城镇明显偏低。我国乡村治理的基层主体是村委会，在治理中需要乡村基层组织发挥好自身的引导和带动作用。首先需要解决的问题就是乡村居民环保意识低下的问题，这需要基层组织利用新媒体等技术加大环保理论与实践的宣传力度，创新理论与思想的普及形式，加强生态环保理念的教育工作，从根源上逐步提升乡村居民的环保意识。其次，公众参与需要基层组织的大力支持，基层组织可以协同居民开展一系列环保活动，号召居民积极参与［9］，必要时可邀请高校学者深入乡村进行调研，开展乡村绿色发展科普讲座，乡村居民、政府和企业要协同共治，政府主导，发挥多主体的联动作用。我国中西部的贫困地区可以将生态环保与精准扶贫相联系，发挥地域优势，推进适合本地的生态环保产业的入驻，将生态效益，经济效益和社会效益统一起来，激发乡村价值和效能。乡村绿色治理中离不开绿色基金的扶持，地方基层组织要合理利用财政资金，做好财政资金的分配工作，同时可以利用外资引进加大资金投入，保证乡村生态环保的一系列举措得以有效实施，如确保“农村人居环境三年计划”的有效落实和考核。3．3划定绿色标准评价乡村生态宜居。新时代的乡村是囊括自然、经济、文化特征的区域综合体，负有生产、生活、生态等多重功能。在评价乡村发展质量时不能将经济效益作为唯一的评价标准，而应当与乡村发展的生态效益、社会效益、文化效益结合考量。当地政府要搭建以绿色标准为内核的乡村发展评价体系，不断提升绿色增长的评价作用，对乡村的可持续发展进行全方位评估。3．3．1将乡村绿色经济增长评价纳入地方政府绩效考核。首先，改变传统的单纯以gdp总量增长为主线的片面发展观和地方政府考核模式，减少经济增长负面效应所带来的生态环境恶化，如无节制地向生态环境榨取自然资源和排放废弃物［10］。其次，凸显绿色gdp的指标地位，将绿色农业、绿色工业、绿色服务业增长评价纳入地方绩效考核体系，从gdp中扣除环境污染损失和生态退化所导致的经济损失和生态修复成本，让乡村经济增长的净正效应成为衡量经济发展的新指标，从而倒逼地方政府积极扶持绿色产业。另外，加大一二三产业绿色效能融合，改善乡村地区的经济产业结构，推动乡村经济由增量导向向增质导向转变，增强乡村地区的绿色创新力和竞争力。最后，乡村政府应以绩效考核为“指挥棒”，将乡村振兴与绿色产业发展、精准扶贫、全域旅游、生态环境治理相结合。大力发展绿色融合产业，例如不断提升乡村旅游休闲度假区效能;推广种植绿色农产品。在保障乡村居民收入增加的前提下，为乡村居民提供一个良好的居住生活环境。3．3．2让乡村绿色乡风文化建设成为乡村发展重要任务。良好的居住环境离不开优良的乡风氛围，乡村振兴要在绿色发展理念的熏陶下开创乡村发展新时代。首先，基层政府和组织要做好绿色发展宣传工作，普及环境友好型生产和生活方式;制定相关政策扶持乡村特色文化产业，将乡村自然景观与人文景观融合起来，打造富有地域特色的乡村新面貌［11］。其次，发挥“乡贤”的引领作用，引导当地居民回乡创业、吸引外来投资绿色产业、主导文化惠民活动，造福桑梓。另外，乡村政府组织应不断扩大绿色发展宣传渠道，全面普及宣传绿色理念;为产业搭建绿色平台，发展村集体经济;加强乡村绿色文化载体建设，如对废旧厂房改建为loft文体中心;借助新媒体开办乡贤栏目。要因地制宜协同推进“绿色乡风”建设，保住绿水青山、营造文明氛围、发展美丽乡村，不断满足乡村居民对文化和精神生活的需要。3．3．3以乡村社会治理组织体系促进绿色理念有效推行。乡村治理体系是健全现代治理体系的基础［12］，乡村基层是推行绿色思维的责任主体。现阶段，乡村基层治理权限不明确，体系不健全;组织成员多以威望立足，文化程度相对不高，治理能力亟待加强。因为乡村组织与当地村民和企业具有较为和谐的互动关系，所有提升乡村基层的管理能力，才更有利于在乡村推行绿色理念和相关政策。首先，乡镇政府人员应提高环保知识素养，掌握好基本的生态常识和理论，将其运用到工作中去。其次，明确政府和村委会的环保职责，界定好权责边界。另外，基层自治组织加强普法宣传，调动群众积极性，坚持民主协商，尊重乡村居民的主体地位。3．4完善绿色法制保障乡村生态宜居。3．4．1良好的生态文明需要完善的法律体系来保障。界定好乡村各主体的环保责任，明确乡村政府的行政边界，既合理有效地管理乡村生态，也不触动到乡村企业、个人的合法权益，充分调动乡村居民的积极性，为乡村振兴不断注入绿色新动力。乡村自治机关加强民主协商，切实有效的法律实施会确保乡村生态文明的延续发展，充分调动乡村居民的积极性;监管部门全方位监管乡村主体，拒绝“搭便车”行为。3．4．2建立健全乡村治理清单制度。应对乡村领域内所有资产进行考核评级，着重评价“绿色资产”，在此基础上建立正面和负面清单制度。第一，建立乡村绿色资产清单，针对乡村内的“绿色资产”，乡镇政府要出台相应的管理办法，明确“绿色资产”永久保留和维护，对各类绿色资产进行合理开发和利用。第二，建立绿色生活清单，对乡村居民的“食、住、行、娱、游”进行评级考核，主要包括生活垃圾分类、绿色出行、公益活动、文明就餐等方面，由村委会采取积分制进行认定和记录，对践行绿色生活方式的居民进行正面评价和相应物质奖励，从而调动乡村居民积极性，使其主动参与绿色生活方式的相关记录。3．4．3完善产业准入负面清单制度。首先，乡镇政府在吸引外来投资时，应坚定生态责任感，要根据当地生态环境承载力严格划定准入门槛，坚持将经济发展与环境保护融合起来，对高污染高耗能企业坚决抵制。其次，要正确看待经济建设和乡村生态保护的关系，要将乡村经济发展和生态保护结合起来，杜绝用乡村生态破坏换取经济效益，应着重引入绿色产业，不断延伸绿色产业链，加大产业融合，做到乡村产业向高质量发展，清洁生产。最后，对于区域内现有的高污染企业要重点排查，开展宣传教育，争取让企业主动进行产业升级。3．4．4落实农业功能区制度。首先，根据乡村自然和人文条件综合评定农业区位，在确保耕地红线的前提下科学划定粮食生产功能区，做到集约化、产业化，采用科学指标合理划定粮食生产功能区，保障粮食安全。其次，形成以农、林、牧为核心的重要农产品生产保护区;根据区域环境独特性划定特色农产品优势区，发挥区位优势培育特色农产品。另外，合理划定“生态禁区”，对乡村生态系统和环境承载力进行综合考核，划定养殖业适养、限养及禁养区域，针对生态核心区域和易损区域划定为“禁区”，禁止从事生产生活活动，如在水源地周边禁止从事畜禽养殖等。3．4．5完善“对口帮扶”政策。现有对口帮扶政策仅针对经济发达省市对经济较落后省市的经济援助、精准扶贫和人才支持等，但却未针对城乡间和乡村间的对口扶持。首先，在城乡对口扶持的过程中应为乡村建设提供技术与人才保障，做到发达城市和先进乡村对口帮扶落后乡村。建立城乡融合机制，城乡间的融合发展，需要相关政策支撑，鼓励城市剩余资本向乡下转移，结合乡村人文、自然资源将生态资源转化为绿色产能，将城市的环境治理经验推广到乡村。其次，建立城乡间人才交流培养机制，将环保和技术人才作为培养重点，调动城市环保和技术资源融入乡村振兴中，进行乡村整体规划和建设，有的放矢地开展乡村环境整治。另外，完善人才的“对口式”培养，组织乡村基层干部到发达城市和乡村进行学习培养，也可鼓励高校科研单位到乡村调研或与乡村基层单位开展合作，增加乡村基层干部的知识储备。最后，通过完善“对口帮扶”政策，促进城乡间、乡村间资金、技术、人才的有序流动，搭建起政府为主导、企业为主体、村民全力参与的协同发展体系。3．4．6加强乡村村规民约的制定与实施。实现乡村的生态宜居是一个系统性长期的工程。首先，要建立长期运营管理机制来保证乡村下水道、污水处理等基础设施的建设，需要乡镇政府和村委会共同努力，提升生态保护的有效性。其次，建立村民参与制度，应从本村实际出发，针对“三农”问题尊重村民的主体地位，调动村民的参与意识，充分了解村民意愿和建议，要发挥乡村村规民约的引领作用。另外，加强专家审查制度建设，与高校或科研单位进行合作，汲取审查意见，增强村规民约的合理性与科学性，使得乡村经济与生态建设有序推进;增加村规民约的时代性，在征求村民和专家的建议基础上，根据具体情况修改完善村规民约，着力解决生态修复问题。最后，村委会要发挥基层管理作用，确保村规民约的落实，加大宣传，增强村民和乡村企业的法制意识，引领居民践行村规民约;村委会要做好上传下达的中介作用，对损害乡村生态的个人和企业要及时上报乡镇政府，做好基层组织的监督作用，以村干部为主体，做到巡查的常态化，调动村民的主人翁意识，勇于提出环境诉求，保证乡镇政府、村委会、村民间的良性互动。

4结语

法制保障范文篇4

一、充分认识规范行政机关签订合同工作的重要性

县政府及其所属部门和镇场区在履行管理职责、提供公共服务和加强自身建设时，经常与公民、法人和其他组织按照公平、自愿、诚实信用原则，签订民事合同。作为合同当事人一方，行政机关应当依法忠实履行合同规定的义务。长期以来，由于部分行政机关对合同签订和履行的重要性和严肃性认识不足，签订合同行为不够规范，个别项目不签订书面合同，签订的合同有时违反国家法律法规、政策，一些合同条款显失公平以及合同权责约定不明晰等，致使合同履行过程中产生的纠纷不断，公民、法人和其他组织上访、投诉现象时有发生，不仅造成了国有资产的流失，也严重损害了行政机关的形象，影响了我县服务政府、诚信社会建设的进程。

进一步规范行政机关签订合同行为，是贯彻《国务院全面推进依法行政实施纲要》的重要内容，是建设法治政府、责任政府的内在要求，是优化我县经济社会全面发展环境，正确处理行政机关与合同相对人的法律关系，切实维护社会公共利益，维护公民、法人和其他组织合法权益的需要。各级行政机关要切实提高认识，高度重视，强化责任，认真规范本机关签订和履行合同行为，防范因合同签订、履行不规范而带来的民事责任风险，自觉做建设法治政府的实践者。

二、规范行政机关签订合同工作的要求

（一）各行政机关都要将下列合同纳入规范化管理的范围：机关办公楼、职工宿舍、食堂等房屋和建筑物的建设（维修、改造）、租赁、出借、承包合同；森林、土地、水域、滩涂、矿藏等国有自然资源的依法出租、转让、承包、出让合同；借款合同；国有资产转让、受让合同；政府采购合同；特许经营合同；各类招商引资合同；须经政府审批的投融资合同等。

（二）行政机关与公民、法人和其他组织经过协商所达成的协议，必须签订书面合同。所订立的合同不得有下列内容：一是超越行政机关职权范围的承诺或者义务性规定。二是违反《中华人民共和国担保法》规定，以行政机关名义提供的任何形式的担保。三是其他违反法律、法规、规章或者损害国家、社会公共利益的约定。严禁公立学校（幼儿园）和医院等公益性事业单位及社会团体为其他经济活动提供担保。

（三）行政机关订立合同前，应对合同对方当事人的资产、资质、信用、履约能力等情况进行全面了解，同时充分考虑自身的履约能力，杜绝不从实际出发、急于求成、草率订立合同的行为。国家和省政府有关部门已印制格式合同的，应按照格式合同文本签订合同；没有印制格式合同，参照格式合同文本，合理设置权利和义务的合同条款。在合同的争议处理条款中应当合理选择人民法院或者仲裁机构。合同涉及国家秘密和商业秘密的，还应就有关保密条款做出约定，并按照有关法律法规规定采取必要的保密措施。涉外合同应当优先约定适用中华人民共和国法律，选择我国的法院或者仲裁机构，明确约定中文合同文本的法律效力。

（四）行政机关在合同履行过程中，必须按照合同的约定全面履行合同义务。行政机关发现合同就质量、价款或者报酬、履行地点等主要条款没有约定或者约定不明确，或者发生合同履行困难情形的，要主动与对方协商解决，也可以依法及时行使不安抗辩权、合同解除权、违约责任追究权等法定权利，维护合同双方的合法权益。合同履行完毕或者应该终止的，应及时依法终止，防止重复履行和承担不必要的法律责任。

（五）按照“谁签订，谁管理”的原则，具有法人资格的单位所签订的合同，由该单位管理；不具有法人资格的分支机构、派出机构所签订的合同，由设立该机构的法人单位管理。政府管理的独资公司、控股公司受政府委托或经授权代表政府签订的合同，由政府管理。

三、加强对规范行政机关签订合同工作的组织领导

（一）加强组织领导。规范行政机关签订合同工作，是推进依法行政的一项重要工作，各行政机关要高度重视，加强领导，采取有效措施，保证各项制度的落实。各行政机关的主要负责人要积极组织好合同签订工作，特别要组织好合同谈判协商、文本的起草和保密等工作。合同文本最后确定前，应交法制机构或者法律专家进行合法性审查、论证。

法制保障范文篇5

这次会议的任务是：贯彻落实党的**、**和省**精神，全面总结20**年工作，部署20**年的任务，表彰全省政府法制工作先进集体和个人，动员全省政府法制系统广大干部职工，抢抓机遇，乘势而上，全面推进依法行政，为实现建设法治政府的宏伟目标而不懈努力。省政府对这次会议十分重视，徐立全副省长、张秋保副秘书长及省人大常委会法制委、省政协社会法制委的领导亲临会议指导，徐立全副省长发表了重要讲话，我们要结合工作实际认真贯彻落实。下面，我讲三点意见，与同志做些交流。

一、20**年工作回顾

过去的一年，在省委、省政府领导下，全省政府法制系统围绕“推进依法行政、建设法治政府”这个主题，突出“学习贯彻《行政许可法》和国务院依法行政纲要”两个重点，认真履行参谋、助手和法律顾问职责，园满完成了各项目标任务，取得了新的进展，以政府法制工作的新成效促进了依法行政水平的新提高。

（一）深入学习贯彻行政许可法。按照省委、省政府的部署，各级政府法制机构迅速行动，积极做好各项贯彻实施的准备工作。一是认真组织学习，培训规模创历史之最。各地法制机构都制定了专门的学习培训方案，会同有关部门分期分批对公务员进行轮训，全省共培训22万人次。省办除会同有关部门联合举办两期近600位市厅级领导干部参加的行政许可法专题培训班外，还应邀派员为各地各部门主讲200余场报告会，听众近3万人次。二是广泛开展宣传，不但力度大、范围广，而且呈持续不断的态势。省办专门印发宣传工作意见，举办我省历来参赛人数最多的行政许可法知识竞赛，组织主要新闻单位持续不断地进行宣传，并开辟报刊专栏，组织热线接听、专家访谈和行政许可法实施宣传日等活动，形式多样，成效十分明显。三是及时组织行政许可项目和主体的“双清”，确保法律的实施。按照“谁主管、谁清理”的原则，各地各部门精心制定方案，切实组织实施。在清理汇总的基础上，各级政府法制机构知难而上，从维护法律尊严，改善经济发展环境出发，认真听取各方意见，反复进行比对，坚持依法提出建议，在规定的时限内完成了清理任务，为行政许可法的正式施行奠定了良好的基础。在此期间，省办还通过答疑咨询和巡查指导，解答了数百个各地各部门有关许可事项清理的疑难问题。四是强化监督检查，确保完成任务。按照省政府的要求，开展了行政许可法实施前准备情况的检查。上下级间加强指导，及时召开许可项目清理通气会，释疑解惑，确保行政许可法贯彻各项准备工作的落实。同时，制定了《安徽省实施行政许可若干规定》，建立健全实施行政许可的运行和监督机制。经过近一年的艰苦努力，省本级修订法规31件、废止1件，修订规章41件、废止2件，取消法规、规章设定的行政许可项目127项，其中省政府规章及规章以下的规范性文件设定的许可项目全部取消。依法确认省本级保留行政许可609项、行政许可实施主体67个;各地、各部门修订、废止了一批不符合行政许可法规定的规范性文件，取消了不符合法律规定的项目和实施主体。在行政许可法正式实施后召开的省政府全体会议上，专门安排我办主要负责人汇报清理情况并就进一步做好行政许可法的贯彻实施工作提出意见。

（二）大力实施依法行政纲要。《纲要》是各级政府推进依法行政的纲领性文件。为此，我们一是大力开展学习培训和宣传。在国务院讨论通过《纲要》后的第三天，省政府专门邀请国务院法制办主任曹康泰来皖作依法行政报告，这是我省规模最大的一次法制报告会。为推进《纲要》的学习、宣传、培训工作制度化，我们会同省有关部门联合印发了《安徽省全面推进依法行政宣传报道方案》和《关于加强国家公务员依法行政培训工作的通知》。去年10月，和国务院法制办组织中央8家主要新闻媒体，全方位报道我省依法行政工作，引起各方广泛的关注。我们会同省委宣传部开展了“依法行政在安徽”专题采访活动，举办了规模较大的全省依法行政知识竞赛。二是精心制定配套措施。去年6月，省政府印发了《纲要》实施意见，分解了工作任务。各地、各部门纷纷制定具体方案，成立推进依法行政工作领导小组，召开专门会议进行部署。去年5月省政府成立法律顾问组后，各地纷纷组建法律顾问机构，聘请法律专家，大力推进依法决策。三是开展依法行政考评工作。按照《纲要》的要求，去年年底省政府对部分地方和部门依法行政工作组织了专项检查，还将专门通报，并向省人大常委会报告。四是积极探索落实《纲要》的新举措。各级政府法制机构积极发挥能动性，在贯彻落实《纲要》方面进行了有益的探索，积累了一些新鲜经验。池州市把仲裁作为信访工作保障线之一，积极化解社会矛盾；黄山市率先建立行政机关负责人行政诉讼出庭应诉制度；马鞍山市成立文件查阅中心，在政务公开上迈出新步伐；阜阳市推行行政执法案卷评查制，在落实执法责任制上有新举措；淮北市率先组建政府法律顾问组;合肥市以贯彻《纲要》为契机，全面加强基础工作，各项工作上了新台阶。省地税局在全系统推行税收法制员制度；省商务厅提出了打造“法治型机关”的要求，并制定了具体实施方案；省审计厅建立重大审计结果社会公布制度；省卫生系统组织开展了执法人员资格认证等。今年初，国务院法制办专门给我办致函，对我省在推动《纲要》落实方面所做出的努力，予以充分肯定和鼓励。

（三）进一步提高制度建设质量。一年来，各级政府法制机构在坚持法制统一的前提下，紧密结合实际，积极加强制度建设。一是围绕中心工作加强制度建设。特别是把促进经济发展、维护群众利益的制度建设摆在重要位置，切实抓紧抓好。省本级全年办结法规草案14件，规章草案23件。有立法权的合肥、淮南两市也起草审核了有利于地方经济社会发展的13件地方性法规和20件政府规章。这些法规和规章的出台，对于整顿和规范我省市场经济秩序，促进经济发展，维护社会稳定，起到了重要的作用。如为维护消费者权益，办理了消费者权益保护、物业管理等法规草案;为完善社会救助制度，办理了按比例安排残疾人就业、工伤保险等规章草案;为促进农村经济发展，办理了土地承包、储备粮和粮食收购资格管理等规定。这对促进我省经济社会发展，解决损害群众利益的突出问题，起到了制度保障作用。二是以创新的精神做好制度建设。各级政府法制机构在严格立法程序、严把审查关的同时，特别注重工作机制创新，大力推进民主立法、科学立法。从去年起，我省所有的法规、规章草案都在网站上公开征求意见，对与群众利益密切相关的立法，还在报刊上公开征集意见，进一步扩大公众参与度。继续开展政府规章测评工作，积极实施立法咨询员论证制度。三是积极办理征求意见工作。去年，办理法律、行政法规草案征求意见稿44件。各地、各部门办理法规、规章草案征求意见稿30多件，特别是六安、安庆等地对每件草案都在广泛听取基层意见的基础上，认真负责地整理汇总，提出许多符合实际、有针对性的建议，对提高我省立法质量有明显的促进作用。省有关部门积极协助做好法规规章的调研论证等工作，对提高我省立法质量奠定了坚实的基础。四是及时办理涉法事务。去年省及市法制机构办结涉法事务540多件。这些事务大都事由复杂、涉及面广，法律关系交错、处理难度大，在深入调查研究的基础上，提出了切实可行的凯时k66会员登录的解决方案，使一些问题得到了较好的处理，有的还提升到制度层面，有效地化解了各种矛盾和争议。如对高速公路经营权转让后的遗留问题，省办依法提出审查意见，并提请省政府制定了《安徽省高速公路经营权转让管理办法》。针对土地补偿争议的裁决机构不明确等问题，建议省政府制定了《安徽省土地补偿争议裁决办法》。

（四）不断强化政府层级监督。建设法治政府，确保执政为民，必须强化政府内部层级监督。一是认真履行行政复议职责。制定了《安徽省行政复议听证规定》和《安徽省行政复议案件材料查阅暂行规定》，积极创新行政复议制度，重视听取当事人意见，严格依法公正办案。全省受理行政复议申请约3500件，其中省政府受理1**件，办结90余件，全年办理案件数首次突破百件。办理行政应诉案件7件，全部胜诉。二是严格实施文件前置审查和备案制度。省办受理各部门前置审查的规范性文件68件，经审查提出修改意见占60％左右。各市和省直部门报备规范性文件230件。各地政府法制机构前置审查规范性文件近千件。对“红头文件”中种种越位、错位的问题，各级政府法制机构态度鲜明，决不姑息，及时纠正，并定期通报。三是积极推行相对集中行政处罚权制度。经省政府同意，新批准铜陵、安庆、黄山、滁州及天长、当涂开展相对集中行政处罚权工作，黄山市城管行政执法局正式挂牌运作。四是加强行政执法队伍建设。继续开展行政执法人员资格认证工作，开始新一轮执法培训和考试。邀请特邀行政执法监督员参加执法督查活动，充分发挥社会监督和民主监督的作用。高度重视新闻舆论监督，认真查处新闻曝光的违法案件。

（五）全面推进各项基础工作。一是法制机构建设普遍加强。在新一轮政府机构改革中，大多数市政府法制办都升格为正处级工作部门，个别不是工作部门的，其负责人也按正处级配备。这不仅体现了党委、政府对法制机构建设的重视，也是对政府法制机构卓有成效工作的充分肯定。二是法制宣传力度进一步加大。围绕《纲要》和行政许可法的贯彻实施，各级政府法制机构采取新闻、法制专栏、街头咨询等多种形式，广泛开展法制宣传培训，取得了显著的成效。据不完全统计，中央8家主要新闻单位播发我省依法行政方面的新闻、综述、述评稿40多篇次。省各家主要新闻媒体播发新闻稿百篇次，电台专题节目10余次，报刊专版10多个。合肥等12个市会同宣传部门组织开展了依法行政专题宣传活动。政府法制网站有新发展，除省办的网站外，黄山、淮北、合肥市法制办相继开通政府法制网站，点击率不断提高。《政府法制建设》的办刊质量受到好评。法规规章汇编发行稳中有升，马鞍山、阜阳、安庆等地发行量有较大幅度的提升。三是法制培训工作扎实推进。各地、各部门纷纷举办《纲要》和行政许可法培训班。宣城、淮北等地积极与组织人事部门加强联系，采取联合办班、集中考试等方法，拓宽培训市场，加大培训力度。四是对外交流进一步扩大。成功举办第五次全国行政复议协作会，联合举办了“民营科技企业维权与发展”主题沙龙，组团考察了国外法制与仲裁工作。

总的看，20**年是我省政府法制工作发展较快较好的一年，但也应该清醒地看到，我们工作中还存在不少问题，与省委、省政府领导的要求和人民群众的期望相比，还有许多差距与不足。比如，对一些涉及法制事业发展的深层次问题研究不够深入；规范性文件前置审查和备案中反映的问题还比较突出；一些地方和部门依法行政的观念还不强，不依法办事、执法不力等问题还相当程度地存在；面对新形势和新任务，政府法制干部的思想政治素质和业务能力有待进一步提高;县、区政府法制机构特别是行政复议机构难以适应案件办理逐年上升的情况，需要进一步加强等等。这些问题，随着社会主义民主法制建设的进展，要认真予以研究，切实加以解决。

二、20**年的工作安排

今年是全面贯彻《纲要》的第一年，也是全面实现"**"计划目标、衔接"**"发展的重要一年。切实做好全年的政府法制工作，具有十分重要的意义。今年政府法制工作总的要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，围绕建设法治政府的宏伟目标，认真贯彻党的**、**、**精神，全面落实省委、省政府的各项工作部署，以保持共产党员先进性教育为动力，按照《纲要》确定的目标任务，以开拓创新的精神，奋发有为的状态，务求实效的作风，抢抓机遇，乘势而上，全面推进政府立法、法制监督、行政复议和宣传培训等各项工作，为我省加快发展、奋力崛起提供坚强的法制保障。根据这个总体要求，结合《政府工作报告》提出的任务，我们制定了20**年工作要点，对今年的工作进行了具体安排部署，请大家结合实际，认真贯彻落实。

（一）以贯彻落实《纲要》为首要任务，确保推进依法行政工作取得实效

《纲要》的，是国务院贯彻执行宪法的重大举措。它全面确立了我国未来十年推进依法行政的行动纲领，提出了法治政府的施政目标、施政理念、施政方式和各项具体举措落实的时间表。充分表明国务院坚持执政为民，全面推进依法行政、建设法治政府的坚定决心，对推进我国社会主义政治文明建设具有重大意义。就《纲要》的贯彻落实问题，经省政府常务会讨论通过，去年省政府出台了一个要求具体、任务明确的实施意见。各级各部门要切实加强领导，把贯彻《纲要》作为当前和今后一个时期政府工作的重要任务来抓；政府法制机构要把贯彻落实《纲要》作为政府法制工作的重中之重，全力以赴、扎扎实实地抓紧抓好。在这里我强调三点：

第一，要认真学习领会《纲要》，把思想和行动统一到《纲要》的要求上来。近年来，我国陆续颁布施行了《行政许可法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》等一些行政基本法，对推进依法行政、建设法治政府极为重要。但从一定意义上来，《纲要》更是对这些行政基本法律的发展和完善。《纲要》提出依法行政的七项基本原则和六项基本要求，行政基本法中有的没有涉及到，有的涉及到了也只是某一方面。而《纲要》提出的这些原则和要求，涵括了行政管理的全过程。比如政府职能的定位、行政决策、行政合同、行政指导、行政执法，以及政府在防范和化解社会矛盾方面的地位和作用等。提出的规定更全面，提出的要求更严格，绝不是一般的政治口号和泛泛的行为要求。《纲要》的实施，方方面面都要打基础，创造前提，逐年推进，不断延伸。但基础和前提之一，就是对《纲要》的熟悉和掌握。行政首长和工作人员都必须熟悉和掌握《纲要》的具体规定和精神实质，才能够依法履行职责，其行为才可能合乎法律的规定，其结果才能够体现出为民用权、为民系情、为民谋利和遏制设租寻租的实效。因此，进一步学习领会《纲要》非常重要，对各级领导干部和政府法制机构的工作人员而言，更为重要。这不仅仅是怎么看、怎么想或者发个言、表个态的问题，关键是要有自觉行动，要形成制度、长期坚持，切实把思想和行动统一到《纲要》的具体规定和精神实质上来，进一步增强责任感、使命感和紧迫感，争取用十年左右的时间，把《纲要》的各项规定落到实处，基本实现建设法治政府的目标。

第二，要精心组织谋划，统筹安排，把《纲要》明确的措施和任务落到实处。要按照国务院和省政府的统一部署，结合本地本部门实际，进一步完善具体方案，细化工作措施，提出切实可行的建议。《纲要》内涵丰富，任务具体，我们要科学合理地组织安排，既要做到整体推进，又要有重点突破。各级政府法制机构要结合本地本部门的实际，围绕《纲要》提出的体制、机制、法制、观念等四个方面，有针对性地选择基础条件较为成熟的某些方面，重点突破，取得实效，从而起到以点带面、典型示范的作用。我们也将考虑建立依法行政重点联系单位制度，按照《纲要》规定的几个方面的措施和任务，选择基础好的地方和部门，作为省依法行政重点联系市（县、区或者部门），重点联系，加强指导，力求新突破、积累新经验。

第三，要切实承担起职能作用，当好政府和部门领导在贯彻《纲要》、推进依法行政方面的参谋、助手和法律顾问。国务院办公厅关于贯彻落实纲要实施意见的通知中明确要求：“法制办要以高度的责任感和使命感，认真做好协调报务、督促指导、政策研究和情况交流工作，为贯彻执行《纲要》、全面推进依法行政充分发挥参谋、助手和法律顾问作用”。深入学习贯彻《纲要》是当前和今后一个时期政府工作的重要任务，是政府法制机构的头等大事。贯彻执行《纲要》、推进依法行政、建设法治政府的各项任务都与政府法制机构有关，有的需要我们牵头完成，有的需要我们配合完成，在省政府分解的46项依法行政工作任务中，政府法制机构主办19项、协办5项，占全部任务的52.2%，责任重大、任务艰巨、使命光荣。对此，我们必须充分认识所面临的形势和肩负的使命，进一步强化责任意识、机遇意识和创新意识，切实承担起《纲要》的学习、宣传和培训的组织工作，在深刻领会《纲要》精神实质上下功夫，在用《纲要》精神指导政府法制工作上下功夫，在分解任务、抓好督查指导和抓落实上下功夫，在职责范围内，把《纲要》对政府法制工作具有指导意义的要求贯彻好，把《纲要》对政府法制工作提出的任务完成好，在完善依法行政保障机制上要有新突破，在落实依法行政任务上要有新举措，在推进依法行政工作要有新成效，努力以政府法制工作的新成效推动各级政府机关依法行政能力的新提高。对推进依法行政过程中出现的新情况、新问题，及时调查研究，提出切实可行的对策建议。要及时总结经验，加强督促检查，狠抓工作落实，发现问题及时解决。

（二）以全面落实科学发展观为指导，大力提升制度建设的质量

继党的**全会提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的要求后，党的十六届**又科学总结了党执政兴国的主要经验，对加强党的执政能力建设作出全面部署，特别提出“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政”，要不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。加强党的执政能力建设，坚持依法执政，体现在政府工作中，就是要坚持依法行政，提高依法行政的能力。落实到制度建设的层面，就是要按照全面落实科学发展观的要求，遵循经济社会发展规律，不断研究新情况、解决新问题、创建新制度，使政府职能转变更加彻底、行政管理体制更加健全、政府管理方式更加科学、行政行为更加规范、行政能力不断提高。

第一，要按照“条件成熟、突出重点、统筹兼顾”的原则，科学合理地确定制度建设的重点。紧紧围绕加快发展、奋力崛起、全面建设小康社会的奋斗目标，按照全面落实科学发展观的要求，在继续加强经济调节、市场监管方面制度建设的同时，高度重视社会管理、公共服务方面的制度建设，特别是要把群众普遍关注的热点、难点问题的制度建设摆在重要位置。根据省委、省政府的重点工作安排，今年制度建设的重点是，做好道路交通安全、信访、节约能源、燃气管理、旅游管理、专利保护、农机管理、销售和使用车用乙醇汽油等方面的立法，以及规范政府自身行为方面的非税收入改革、相对集中处罚权、行政执法主体公告等方面的制度建设。

第二，要按照“坚持以人为本、尊重公民权利、遵循客观规律、解决实际问题”的要求，起草和审查法规、规章及规范性文件草案。在制度建设过程中，要在坚持以人为本，尊重公民权利，遵循经济社会发展规律和制度建设的内在规律，着重解决实践中迫切需要用法律制度解决的实际问题。要妥善处理政府与公民、政府与市场、政府与社会的关系，继续减少政府对经济社会事务的不必要干预，推进政企分开、政事分开、政资分开。要着眼于制度、机制的创新，重在为解决问题创制规则、确立机制和提供方法。要为各类市场主体提供公开、公平、公正的竞争环境；要加大违法成本、降低守法成本和执法成本；加大对社会弱势群体的保护力度；要在破除束缚生产力发展的体制性障碍的同时，高度重视通过完善制度促进先进文化的发展。要把握好制度建设的规律和时机，正确处理政府立法与改革的关系，做到立法决策与改革决策相统一，立法进程与改革进程相适应。

第三，要按照“法制统一、公众参与、注重质量”的原则，进一步完善制度建设的方法和机制。要严格执行立法法、规章制定程序条例和规范性文件制定程序规定，切实维护法制统一。各地、各部门制定的规范性文件主要是执行性的，根据本地本部门实际对法律、法规、规章条文作具体化的规定，不能超越法律、法规和规章规定的范围。要按照“立改废并重”的思路，进一步完善规章和规范性文件的定期清理制度，对那些与改革精神不一致的法律规范要及时清理，尤其要抓紧清理有关地方保护和地区封锁、与行政许可法精神不一致以及不利于各种所有制经济共同发展的规章和规范性文件，该修订的修订，该废止的废止。要在继续坚持立法工作者、实际工作者和专家学者相结合的工作机制的基础上，进一步拓宽公众有序参与制度建设的渠道和途径。要认真总结向社会公开征求意见的工作经验，逐步完善公众参与制度建设的程序、机制和方法，逐步建立对公众意见采纳情况的说明制度，进一步探索立法听证制度，继续开展政府规章实施效果测评工作。

（三）以构建和谐社会为目标，认真做好行政复议和涉法事务工作

政府层级监督是行政监督的重要方面，特别是要发挥行政复议法律制度的作用。新一届国务院组成后，在第一次国务院全体会议上，总理就提出，政府工作要坚持科学民主决策、依法行政和加强行政监督。在行政监督中，总理突出强调了行政复议的作用。在机制转轨、经济快速发展的关键时期，深化改革进一步触及到深层次的矛盾和问题，出现了一些影响社会稳定的内部矛盾和纠纷。党的十六届**特别提出了建设和谐社会的要求。随着人民群众依法维权意识和能力的增强，对依法行政的要求越来越高。在这种形势下，如何依法化解社会矛盾，构建社会主义和谐社会，做好行政复议和涉法事务工作，尤为重要。

第一，要积极拓展行政复议受理渠道，依法行使行政复议权力，使行政复议逐渐成为化解行政争议的主渠道。要加强行政复议机构建设，严格行政复议人员资格管理，不断提高行政复议人员的素质和能力。加强对行政复议工作的监督检查，保证办案的独立性和公正性。在办理行政复议案件中，特别是在办理一些影响社会稳定的行政复议案件过程中，要从政府工作的大局出发，正确处理人民内部矛盾，对违法和不当的行政行为，该撤销的坚决撤销，该纠正的坚决纠正，维护群众正当权益，维护社会安定团结。现在各地的信访压力普遍较大，其中有些信访问题可以通过行政复议等法定渠道解决。因此，要在本级政府的支持下，积极引导通过行政复议渠道解决符合法定条件的信访案件，推动行政复议在化解行政争议方面的作用。

第二，建立健全政府法律顾问制度，提高涉法事务的办理质量，为政府领导解决涉法问题提供可靠的法律依据。在推进依法行政、建设法治政府的进程中，政府工作中的涉法事务日渐增加。政府法制机构的专业性质及其与政府工作的天然联系，决定了其在处理政府涉法事务方面所独具的地位与作用。按照《纲要》的要求，要抓紧研究建立与完善政府法律顾问制度。既明确政府法制机构作为政府法律顾问机构的职能地位，又要积极发挥专家的决策咨询作用。要进一步完善与法律专家的联系机制，做好组织、协调和联络工作，积极创造条件，努力搞好服务，确保法律顾问机构优质、高效地开展好各项工作。对情况较为复杂，事件前后时间跨度长，处理时间要求紧，处理难度大的事项，可采取“专家会诊”的办法，上下联动，必要时还召开论证会或研讨会，专题研究咨询，以高质量的意见和建议体现法制机构承办涉法事务的水平与能力。

第三，进一步加强对行政赔偿、行政应诉和仲裁工作的指导，提高行政应诉和仲裁工作能力。进一步加强对行政赔偿实施的调查研究，积极为国家赔偿制度完善提出建议。要通过适当的形式，加强与审判机关的联系与沟通，通过行政审判信息反馈，促进行政应诉和政府法制工作的改进。要通过加强对仲裁实务研讨、考察、交流等形式，不断提高仲裁工作者的理论水平，拓宽知识面，树立创新意识，用发展的眼光，积极探索新的工作思路和工作方法，努力使仲裁工作每年都上一个新台阶。

（四）以精简、效能、统一为目标，积极稳妥地推进相对集中行政处罚权制度

相对集中行政处罚权，是深化行政执法体制改革的重大举措，也是解决多头执法、执法扰民问题的现实途径。客观地说，行政执法体制的转型十分复杂，相对集中行政处罚权也是政府机构改革的过渡性措施。从20**年以来，我省在城市管理领域，积极推行相对集中处罚权工作，取得了很大的成效。但也存在一些问题。比如，由于对该项工作的复杂性认识不够，一些深层次的矛盾在方案报批前未得到有效的解决，结果有的地方方案批准后却迟迟难以实施；有的在实施后，部门间执法权限又发生了争议，市、区两级间的权限也不明确，影响了相对集中的效果。为此，需要结合实际认真研究解决。

第一，要正确处理相对集中后的管理权与处罚权、监督与救济、执法人员整合与分流的关系。一是要处理好行政管理权与行政处罚权的关系。把一部分行政处罚权从行政主管部门中剥离出来，给一个新的权力集中的部门来行使，肯定会出现一些矛盾。如果两权分离不彻底，甚至更大范围内实行“两权集中”，不仅不符合行政处罚法的立法宗旨，而且还可能使相对集中异化或畸形。二是相对集中行政处罚权后，对处罚权集中部门的监督和救济关系。要创新行政执法模式，必须强化对城管执法局的监督。尤其要考虑不能限制相对人的权利救济渠道。三是要正确处理相对集中机关执法人员素质和入口与原有执法人员的整合和分流的关系。总之，相对集中行政处罚权工作，要在“精简、效能、统一”原则的指导下，实现“四个有利于”的目标：即有利于强化城市管理的力度，而不是分散行政执法力量；有利于解决条块分割的矛盾，而不能为解决旧矛盾引起新矛盾，甚至重复执法、执法扰民；有利于统一行政处罚标准和尺度，防止滥用自由裁量权；有利于行政执法队伍的建设和管理，以统一的素质标准和能力水平规范行政执法人员，树立崭新的行政执法形象。

第二，要严格执行《关于积极稳妥地推行相对集中行政处罚权工作的若干意见》。为规范我省相对集中行政处罚权工作，经省政府同意，我办于去年11月印发了《关于积极稳妥地推行相对集中行政处罚权工作的若干意见》，在实施中特别要把握以下四个方面的要求：一是实施相对集中行政处罚权的机构，必须是本级政府直接领导的行政机关。设区的市要按照行政职能配置科学化的要求，理顺关系，职权分明，责任明确。二是方案已经批复的地方必须按照批复及时组织实施。自接到批准文件6个月内，要完成相关筹备工作。无正当理由逾期不能挂牌运作的，省政府法制办将提出处理意见，报省政府同意后撤回批准文件。三是申报相对集中行政处罚权的地方政府，要加强政府法制机构建设。为加强对相对集中行政处罚权机关的指导和监督，处理行政复议案件，同级政府法制机构应当是本级政府直接领导的行政机关。四是为保证规范运作，保障相对人选择行政复议的权利，也便于加强业务指导，原则上由设区的市先行开展相对集中行政处罚权工作，待积累经验后再在所辖县（市）推广。同时，要积极探索在其他行政管理领域推广相对集中行政处罚权制度。

第三，要加强队伍建设，进一步提高城管执法水平。要不断完善城管执法人员资格认证体系，建立全省城管执法人员信息资料库，创造条件将行政执法人员信息上网公布，便于社会监督。要建立行政处罚、行政强制等行政执法的案卷管理制度，规范行政执法文书格式。要严格执行《安徽省行政执法监督条例》和《安徽省行政执法过错责任追究暂行办法》的规定，加大行政执法过错追究力度，不断总结和改进行政执法工作。要推行行政执法调查、审核、听证、决定的机构和人员相分离制度，保证行政执法行为合法公正。通过这些措施，进一步提高城市管理执法水平，努力创建文明城市。

（五）以创新行政监督机制为重点，切实做好行政执法监督工作

加强行政执法监督，是发挥法律规范作用，保证法律统一、公正、合理实施，实现政令畅通、令行禁止的保障。当前，群众对执法监督的启动机制不健全、监督不到位等问题反映强烈。对此，我们要以创新行政监督机制为重点，从体制、机制上入手，认真做好行政执法监督工作。

第一，行政执法责任制的深入推进必须在责任追究上取得新的突破。要在认真总结推行行政执法责任制经验的基础上，在本级政府和本部门领导的支持下，实行执法依据公开，进一步完善过错责任追究和执法评议考核制，保证公正文明执法。要通过行政执法责任制的推行，把纠正多少违法或者不当的具体行政行为，撤销多少违法或者不当的“红头文件”，依法处理多少违法的行政执法人员，并在启动责任追究等制度建设方面取得哪些成效作为今后考核的重点。只有这样，行政执法责任制和评议考核制才能有不断发展的实践基础。

第二，必须把规范政府共同行为的法律实施情况的监督作为行政执法监督工作的重中之重，切实抓紧抓实。要加强对行政处罚法实施情况的检查，重点检查行政处罚设定与实施、罚缴分离、当场处罚、告知与听证等制度的执行情况。对检查中发现的问题，要采取有力措施，坚决予以纠正。要不断完善行政处罚主体资格管理、重大行政处罚决定备案、行政处罚统计分析等配套制度。要严格行政执法证件管理，加强对行政执法人员经常性的素质考核，下大力气整顿授权执法和委托执法行为；要切断行政执法与社会中介的利益联系，从制度上确保行政执法收支两条线的执行。要建立行政执法案卷管理制度，开展行政执法案卷评查试点工作。要加强对行政许可法实施情况的监督检查。对通过前置审查、备案审查以及行政复议发现的违法设定或实施行政许可的问题，要依法提出处理意见，切实予以纠正。对公民、法人和其他组织提出的审查有关行政许可规定的建议，要及时处理。要组织经常性的专项督查，检查是否有自行设定和实施行政许可、利用行政许可搭车收费等问题。要积极研究行政许可法施行后出现的新情况新问题，有针对性地提出对策措施，防止在管理方式转换过程中出现某些管理真空，防止由于对法律条文理解不深不透而出现违反法律规定的现象，特别要防止一些机关和工作人员可能出现的消极和抵触情绪。今年国务院将对行政许可法的贯彻落实情况进行检查，省人大常委会将对行政许可法、行政处罚法和行政复议法的贯彻情况进行检查。各级政府法制机构要早准备、早安排，确保各项迎检工作有序进行。

第三，要全面实行规范性文件前置审查和备案制度。一是建立前置审查和备案工作责任制。制定机关对的规章和规范性文件负责，上级行政机关对下级行政机关制定的规章或者规范性文件负有监督责任，政府法制机构要履行备案审查职责。二是坚持有件必备、有备必审、有错必纠。各部门法制机构要在规范性文件施行前，及时报送同级政府法制机构进行前置审查；规范性文件公布后，要及时报送备案。各级政府法制机构要建立审查机制，加强审查工作。对政府法制机构提出的意见，要及时修改或废止。三是要积极探索建立社会公众对规范性文件异议的监督启动和处理机制。对有关国家机关、社会团体、企业事业组织和公民提出的审查有关规范性文件的建议，要及时启动监督程序，并将处理结果在一定时间内回复。

另外，要认真实施特邀行政执法监督员制度、新闻曝光案件追查制度，高度重视民主监督和新闻舆论监督，对其反映的问题，要认真查处，做到件件有回音，事事有交待。

（六）以夯实发展创新的基础工作为抓手，切实做好理论研究、法制宣传培训和队伍建设等政府法制各项基础性工作

第一，要进一步加强法制宣传工作。对新出台的法规、规章，要采取答记者问、重点内容介绍以及案例分析等通俗易懂的方式，通过新闻媒体进行多种形式的宣传。要继续加强对《纲要》和行政许可法贯彻实施情况的宣传。在《纲要》一周年、行政许可法实施一周年之际，要集中宣传《纲要》和行政许可法实施的初步成效。要根据国务院法制办关于全国首届公务员依法行政知识大赛的组织安排，做好我省赛区的组织工作。

第二，要积极开展政府法制理论研究。围绕如何建立法律顾问制度、健全依法行政评估考核标准等，积极开展政府法制理论的研究。加强与高等院校、有关学术团体的协作，充分利用有关方面的力量和资源，促进政府法制研究的深入开展。

第三，要进一步加强理论研究和法制宣传的阵地建设。进一步提高《政府法制建设》的质量。继续办好安徽日报“政府法制论坛”专栏和政府法制网站。做好法规规章汇编和发行工作。编辑出版《安徽省法规规章汇编》，做好《中华人民共和国新法规汇编》的发行工作。积极加强与起草部门的联系，做好新颁布法规、规章释义的编写和发行工作。今年还将召开两年一度的政府法制宣传工作会议，专门对法制宣传工作提出具体要求。

第四，要进一步加强政府法制队伍建设。政府法制工作人员要结合自身岗位工作，围绕政府法制建设、行政权行使与监督、行政管理体制改革与法制保障等方面，加强学习和研究。政府法制机构要为工作人员提高素质创造良好的条件和环境，并通过适当的方式予以鼓励和鞭策。要继续与相关单位联合举办新颁布的法律、法规和规章的专题培训班，拓宽培训的渠道，特别是通过与党校、行政学院、高等院校的联系，举办高层次的依法行政培训班，推动依法行政向更高层次发展。要加大政府法制干部的业务培训力度。今年尤其要着力开展《纲要》的培训工作，有计划、有步骤地组织行政执法人员和政府法制工作人员参加《纲要》的学习培训。

三、抓好工作落实的几点要求

今年是省政府法制机构升格、全省政府法制工作全面发展的第十年。十年来，我省政府法制工作在开拓奋进、积极创新中不断取得新的成绩，积累了宝贵的经验，进行了有益的探索，为今后的发展奠定了坚实的基础，也是今后谋划和推进工作必须坚持的重要原则和工作方法。今年政府法制工作的各项任务已经明确，关键是要狠抓落实。抓好落实，必须善于把握工作规律，运用成功经验，坚持正确的方法。为此，在推进今年的工作中，要注意把握好以下几点：

第一，围绕中心，服务大局。这既是政府法制机构的法定职责，也是法制工作的优良传统。做好政府法制工作，不能就事论事，必须自觉地把政府法制工作放到政府工作的大局中来认识、来谋划、来部署，并善于站在大局角度来推动工作，只有这样才能明确方向、找准位置、履行职责、发挥作用。当前我省处在经济社会加速发展的新阶段,发展的优势日益凸显,全省上下加快发展的愿望更加迫切,奋力崛起的氛围正在形成。但同时，随着市场化程度提高，多元化的利益主体、不同社会群体之间，矛盾也在不断凸现。能不能抓住新机遇、解决新问题、实现新发展，政府的依法行政能力建设很关键。为此，要按照省委“抢抓机遇、乘势而上、奋力崛起”的要求，紧紧围绕全面建设小康社会的目标，紧紧围绕实施“861”行动计划，积极主动地开展工作，更加自觉地为全省工作大局服务，为建设信用安徽、生态安徽、平安安徽、构建和谐社会提供坚强的法制保障。特别是在国企改革、招商引资、项目建设等采取的一系列重大措施，可能会引发一些涉法问题，如产权变化、债务债权处理、职工劳动关系转变等，法制机构应该主动伸长触角，从政府全局出发，从调查研究入手，想领导之所想，谋领导之所思，站在更高的层面上，主动提出涉法问题处理的建议，以保证改革发展的顺利推进。

第二，突出重点，整体推进。抓重点带一般，善于“弹钢琴”，这是我们必须坚持的科学工作方法。今年政府法制工作任务重、头绪多，这就要求我们必须统筹兼顾、科学合理地安排，分清轻重缓急，突出重点抓大事，集中力量抓落实。今年政府法制工作六个方面的任务，就是我们要把握的重点。这些重点工作，涉及政府法制工作各个方面，每个方面也有一个侧重点的问题。就全局工作来说，贯彻落实《纲要》是今年政府法制工作的重要任务。制度建设，重点要改进方法，提高质量，充分体现以人为本的思想和落实科学发展观；行政复议，重点是加强队伍建设，坚持依法办案，提高化解社会矛盾和行政争议的能力；相对集中行政处罚权工作，重点要解决实施中存在的矛盾和提高城管执法水平的问题；法制监督，重点要做好准备，迎接国务院对行政许可法实施情况的检查、省人大常委会对行政许可法、行政处罚法、行政复议法的执法检查。另外，根据省政府领导的要求，省政府研究室与省办将研究制定《纲要》检查评估的标准，以增强针对性和可操作性。今年年底的《纲要》实施情况的检查，可能要求更严、检查更细，也希望各地各部门认真按要求狠抓落实，提前做好各项准备；法制宣传和培训，重点是要加大对《纲要》的宣传和培训力度。重点工作一经确定，就要集中力量，全力以赴，确保完成。上下级之间、部门之间要加强协调配合，形成工作合力。打好团体赛，搞好单项赛。我在这里特别要强调的是上下之间要形成合力。在这次评先中，我们事先制定了《全省政府法制工作标准》，提出了一个基本的要求。通过评比，总的看，各地、各部门间横向比，发展不平衡；内部纵向比，有的呈阶段性、波动的发展态势；有的近年来做了许多开拓创新的工作，发展的势头很好，但一些基础性的工作却完成得不够理想，如法制宣传、理论研究等方面，丢了分，位次上不来。希望大家树立“一盘棋”的思想，整合资源，共同努力，争先进位，不断提升法制系统整体实力。

第三，与时俱进，开拓创新。创新是政府法制工作体现时代性、把握规律性、富于创造性的根本途径。现在政府法制工作的目标、任务、内容、对象、方式、环境都发生了很大变化。建设法治政府新目标的提出，人民群众参与法制建设的积极性空前高涨，大量社会矛盾和行政争议需要依法妥善处理，经济社会发展中的深层次矛盾和问题，需要从体制、机制上予以解决。如果我们不能根据变化着的实际，创新政府法制工作机制，我们的工作就可能落伍，就会丧失发展的大好机遇。抓好今年工作的落实，必须坚持解放思想、实事求是，与时俱进、改革创新。比如，如何进一步完善公众参与立法的机制，保护、引导公众参与立法的积极性和创造性，从而提高制度建设的质量；如何创新行政复议制度，提高化解行政争议、维护社会的能力；公民、法人和其他组织对规范性文件提出异议的，如何建立健全监督的启动和处理机制，更加有效地解决法律规范的冲突问题；在改革行政执法体制方面，如何进一步落实相对集中行政处罚权、行政许可权制度，等等。所有这些问题，都需要我们通过改革创新的办法，创造性地予以落实，才能推动我们的事业不断发展前进，再上新台阶。

法制保障范文篇6

(一)我国循环经济相关法律的概况

目前，我国还没有真正意义上的循环经济法律，本文将那些或多或少体现了循环经济思想和内涵的法律统称为循环经济相关法律。自1989年我国颁布并实施了环境保护的基本法一一《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)以来，我国已经初步建立了环境保护法体系。已有的环保法律法规借鉴和总结了国内外污染防治、资源综合利用和废弃物回收利用的经验，为企业的污染预防、综合治理和提高资源利用率提供了一些法律保障。虽然现行法律中有些已经包含或体现了某些循环经济思想，有些已经采用了“循环经济”术语，但是现有的环境保护和资源综合利用的法律体系的主体仍以末端治理为主要目的。国内外的经验表明，仅对工业生产过程的末端进行污染控制，不仅无法从根本上解决我国环境污染的问题，而且存在着治理成本不断升高，经济损失不断扩大的趋势。这远落后于循环经济所要求的全面有效管理资源，建立环境效益、社会效益、经济效益相协调相促进的全新理念。

近几年来，随着循环经济研究的不断深化，国家开始重视循环经济的发展，并且提出“健全法制是把发展循环经济落到实处的重要保证”。在这种思想的指导下，地方循环经济立法的进展较快。2004年11月1日我国第一部循环经济法规《贵阳市建设循环经济生态城市条例》施行，为我国今后的循环经济立法提供了经验。此后，云南、广州、安徽、江苏、太原、青岛、深圳等地均先后出台了相关的循环经济法规。目前，全国人大环境与资源委员会已经成立了《循环经济促进法》起草工作领导小组，负责协同国家发改委、科技部和国家环保总局等相关部门，研究制定《循环经济促进法》。这表明，具有战略性和全局性的循环经济基本法的立法工作已经启动。

(二)我国循环经济相关法律的缺陷

《环境保护法》是我国环境保护的基本法，《中华人民共和国节约能源法》(以下简称《节约能源法》)、《中华人民共和国可再生能源法》(以下简称《可再生能源法》)、《中华人民共和国清洁生产促进法》(以下简称《清洁生产促进法》)和《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称《固体废物污染环境防治法》)分别对节约能源、清洁生产和固体废物污染防治进行了专门规定。但由于实施循环经济也包括保护环境、节约资源和能源、清洁生产以及对废物的回收利用等领域，循环经济立法很有可能与上述法律出现重复或者交叉，如何处理循环经济立法与相关立法的关系是我国循环经济法制建设过程中应当直面的问题。与循环经济法的基本范畴相比，我国循环经济相关法律存在以下缺陷。

1.从循环经济的3r原则来看，已有的法律贯彻了循环经济的减量化原则，对资源化原则尤其是再利用原则贯彻不够。循环经济的3r原则即减量化、再利用和资源化作为循环经济法的立法原则在我国已达成共识。在3r原则中，减量化原则是核心，应当优先于再利用和资源化。《节约能源法》、《可再生能源法》主要针对循环经济的生产环节，强调资源和能源的投入减量；《清洁生产促进法》主要针对工业企业的生产环节，强调生产过程中的废弃物减量。《固体废物污染环境防治法》主要强调废弃物产生以后减少对环境的影响，这从一定程度上说是我国末端治理思想的体现。虽然减量化原则在3r原则中居于优先的地位，但资源化和再利用原则亦不可忽视。这是今后我国循环经济法制建设中应当坚持的原则。

2.从发展循环经济的重点环节来看，已有的法律主要规制了资源消耗环节和废弃物产生环节，对资源开采环节、再生资源产生环节和消费环节的规制不够。选择重点环节来推动循环经济将事半功倍。上述五个环节是《国务院关于推进循环经济发展若干问题的意见》中提出了发展循环经济的重点环节，这是我国今后发展循环经济的重要依据，也在一定程度上为我国今后的循环经济立法指明了方向。已有的《节约能源法》和《可再生能源法》规制了资源消耗环节；《清蓓生产促进法》和《固体废物污染环境防治法》主要规制了废弃物产生环节，注重了污染预防和废弃物产生后的无害化处理；在资源开采环节，仅有极少条文涉及。在再生资源产生环节尚缺乏明确而具体的法律规范，只涉及了包装物的回收利用。关于消费环节的条文少，强制力差。如何规制资源开采环节、再生资源环节和消费环节，制定明确、具体、具有可操作性的法律法规，这是我国今后循环经济法制建设的重点。

3.从循环经济的调整产业来看，已有的法律主要着眼于工业领域，对农业和第三产业涉及较少。循环经济发展模式也对产业结构调整提出了新的要求，循环经济法应该尽可能地涵盖各个行业，重点是工业、农业、服务业。已有的法律都着眼于工业领域的污染防治，对于农业和第三产业涉及较少。今后应在修改已有法律和制定新法的过程中对农业和第三产业加以关注。

我国现有的循环经济相关法律虽然已经贯彻了部分原则、规制了部分环节和产业，但仍然与循环经济法律建设的要求相距甚远。从目前的情况来看，我国循环经济的立法思路并不是很清晰；若干相关的法律之间不协调，相互衔接不紧凑，甚至相互制约，这必将给将来循环经济的执法带来困难。这些都表明，我国需要系统地进行循环经济法制建设，即构建一个完善的循环经济法律保障体系。

二、德日循环经济法制的经验借鉴

当前发达国家中，德国和日本是典型的“循环经济型”立法的国家。两国的立法经验告诉我们，要发展循环经济，建立一个完善的法律保障体系至关重要。德国是先在具体领域立法中体现循环经济思想，然后建立系统整体的循环经济法规；而日本是先有总体性的立法，再向具体领域推进。虽然两国循环经济立法的方式、步骤不同，但是两国都是既有发展循环经济的基本法律，又有一系列具体的法律、法规，从而形成了一个系统、全面的法律保障体系。除此之外，德日两国的循环经济法律保障体系还具备以下共性。

1.两国的废弃物处理立法均经历了“末端治理—源头治理—循环经济”的阶段。早在1972年，德国就制定实施了《废弃物处理法》，当时的立法目的仅仅是为了“处理”生产消费中所产生的废弃物，属于末端治理：1986年，德国将该法修正为《废弃物限制处理法》，强调要通过节省资源的工艺技术和可循环的包装系统，把避免废物产生作为废物管理的首选目标；1994年的《循环经济与废弃物管理法》，把资源闭路循环的思想从商品包装拓展到社会所有领域，规定要避免产生废弃物，同时对于已产生的废弃物应循环使用和最终资源化的处置。日本的《废弃物处理法》先后经过了七次修订，以适应循环经济的要求。

2.两国的循环经济法律保障体系中均没有专门的规制循环经济消费环节的法案。消费环节是循环经济发展的重要环节。据此，有学者指出，循环经济法律保障体系中应包括《可持续消费法》。但综观德日两国，对于循环经济消费环节的调整主要依赖于特定资源、产品、特定行业、特定产业的循环利用等为补充的单项立法和政府采购法；其对消费者在循环经济中的行为的规制，主要体现为在循环经济基本法中规定基本义务以及在不同行业的循环经济专项立法规定特别义务。德国的《循环经济和废弃物管理法》规定了官民合作原则，公民应参与解决环境问题。日本《促进循环型社会形成基本法》规定，国民有义务尽可能长时间使用产品、使用再生品和回收循环资源，有义务遵守有关建设循环型社会的法规；当产品成为循环资源时有义务协助企业收集。

3.两国的循环经济法律保障体系均经历了一个自上而下的发展过程。自上而下是指两国从综合的固体废弃物处理立法开始，然后扩展演变，制定特定行业、特定资源的废弃物处理法。德国的《废弃物处理法》最早于1972年制定，然后逐步制定了《包装废弃物法》、《限制废车条例》、《城市垃圾环境友好处置法》、《关于防止电子产品废物产生和再利用法(草案)》。日本的《废弃物处理法》最早于1970年制定，然后逐步制定了《容器包装物的分类收集与循环法》、《特种家用电器循环法》、《建设工程资材再资源化法》、《食品循环资源再生利用促进法》、《汽车循环利用法》。

4.两国的循环经济法律保障体系中均规定了生产者延伸责任制度。该制度要求生产者在产品离开生产过程后，对消费等其他环节所产生的固体废弃物承担回收、再利用及处置等责任。1991年德国首次按照“资源一产品一资源”的循环经济理念，制定《包装废弃物法》，规定生产商和零售商首先应避免包装的产生，其次要对其回收和利用。后又相继制定了《限制废车条例》和《关于防止电子产品废物产生和再利用法(草案)》分别规定了汽车、电子产品的生产者的延伸责任。日本2001年起制定实施《家电回收法》规定家电生产企业、销售商有回收和循环利用废弃家电以及负担部分费用的义务。

三，我国循环经济法律保障体系的构建

我国所构建的循环经济法律保障体系应该贯彻循环经济的3r原则，规制发展循环经济的重点环节，关注三大产业的综合发展，以保护和节约资源，促进各行业废物的回收利用，促进循环型社会的形成和可持续发展。

(一)我国循环经济法律保障体系的构建框架

循环经济法律保障体系具有客观性，它是由现实社会生活中客观存在并需要法律予以调整的循环经济社会关系所决定的。根据我们对循环经济基本理论和循环经济立法相关理论的理解，以及对循环经济相关立法的缺陷分析，借鉴发达国家循环经济法律保障体系的立法经验，本文将我国的循环经济法律保障体系分为三个层次。第一层次是《循环经济促进法》，这是整个循环经济法律保障体系的基础；第二层次是五部综合法，即《节约能源法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》、《资源循环利用促进法》、《固体废物污染环境防治法》，这是我国循环经济法律保障体系的主干，调整循环经济的各个环节；第三层次包括绿色采购法，特定资源、特定产品、特定行业、特定产业的循环利用等为补充的单项立法以及各项循环经济标准。这是调整特定资源、特定产品、特定行业、特定产业的循环经济活动，内容可能涉及循环经济的不同环节。在上述循环经济法律保障体系中，前一层次立法是上位法，后一层次立法是下位法，下位法要与上位法的精神、原则和内容相一致，并在具体立法内容、制度设计中予以体现和贯彻。

(二)我国循环经济法律保障体系的构建策略

我国循环经济法律保障体系的构建是一个循序渐进的过程。在我国循环经济法律保障体系的构建过程中，不同层次有不同立法要求。

第一层次，加快制定循环经济基本法。《循环经济促进法》起草工作正在进行，该法应从循环经济的目标、基本原则、基本制度和违法责任等做出原则性和指导性的规定。尤其应明确政府、企业和居民的权利和义务，以指导已有法律法规的修改完善和后续综合法律、单行法律法规的颁布实施，为我国循环经济法律保障体系的完善奠定基础。

第二层次，修改已有法律，制定缺失法律。在第二层次中，《节约能源法》和《可再生能源法》、《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》四部法律是已有法律，需要在《循环经济促进法》出台后，适时地对他们进行修改，着力贯彻循环经济的3r原则，还要解决这些既有法律内容的回归与复位，避免内容的冲突与重叠，增强可操作性，解决实施效果不力等问题。如修改《节约能源法》，规范能源开采环节，统筹规划矿产资源开发，推广先进适用的开采技术、工艺和设备，大力推进尾矿、废石综合利用，大力提高资源综合回收利用率。规范资源消耗环节，加强对冶金、电力、煤炭、石化、化工、建材、农业等重点行业能源、原材料、水等资源消耗管理，努力降低消耗，提高资源利用率。李艳芳认为《循环经济促进法》颁布后，《固体废物污染环境防治法》作为专门防治固体废物污染的立法，没有必要再对超出固体废物管理的内容加以规定，其倡导的绿色采购、防止过度包装等内容可以删除。另外，还要增加对农业和第三产业的循环经济法律调控等。

在第二层次中，还需要制定一部《资源有效利用促进法》。我国的资源综合利用开展了十多年，国家制定了一系列鼓励开展综合利用的方针、政策，但是在资源循环利用方面的综合立法确是空白。

第三层次，逐步制定专项法。在循环经济的再生资源产生环节，根据需要制定有关各种行业的废物循环利用的专项法。循环经济的发展需要技术的支撑，废物的高效循环利用依赖于成熟的技术。我国现有的科技水平还不能完全达到利用所有废物的标准，因此应该成熟一个，制定一个，以满足现实的需要。目前我国应把重点放在电子电器、报废汽车、废旧轮胎、包装物、建筑材料等排放量大、污染较重、技术成熟的废物的回收利用立法上。有学者认为，我国家电的循环利用技术支撑足以达到循环经济的要求，我国迫切需要法律、法规将对废旧家电的回收利用活动作出规范。废旧电子电器的循环经济法规的立法正在进行中。在这些专项法中，应贯彻生产者延伸责任原则，要求厂家承担产品报废后，回收利用的责任。在这些专项法中要大力倡导有利于节约资源和保护环境的消费方式，规定消费者在消费环节的义务和责任，鼓励消费者使用能效标识产品、节能节水认证产品和环境标志产品、绿色标志食品和有机标志食品，减少过度包装和一次性用品的使用。同时，可以消费者对于产品的回收利用负担一定的费用，以减少生产者的成本。在这些专项法中还应规定政府的相应义务，如实行环境标志制度，采取必要的经济激励措施等。今后，应着力研究生产者延伸责任的技术可行性和经济合理性，尽快使之得以实施，同时还要规定生产者不承担延伸责任时的法律责任，主要是行政责任，以保障法律的实施。

法制保障范文篇7

社会主义和谐社会的“基本要求”是：民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。为推动这一基本要求的建立和实现，我们立足县情，认真解决人大工作与发展的“三个关系”，促进和谐社会内外环境的建设。

一是正确处理构建社会主义和谐社会与全面建设小康社会的关系。小康社会是阶段性目标，和谐社会是长远的目标，二者相辅相成。在和谐社会这一重要理论提出之前，人大及其常委会围绕县委中心工作，认真履行宪法和法律赋予的职权，积极推进小康社会的进程。县十三届人大的五年来，共召开6次代表大会，40次常委会，36次主任会议，先后听取和审议了“一府两院”共20多个方面的73个专项工作报告，作出了相应的决议、决定，提出了审议意见，有效地推动了我县改革、发展和稳定，促进了农业增产、农民增收和社会事业的健康发展。年，全县国民生活总值、财政收入和农民人均纯收入仅分别为96065万元、4016万元和2696元，到年，上述三项指标就分别达到4090万元、6736万元和3297元。

二是正确处理构建社会主义和谐社会与坚持科学发展观的关系。和谐社会不是静止的社会，构建和谐社会既要用和谐促发展，也要用发展促和谐。近年来，县人大及其常委会围绕科学发展观，认真开展工作监督，促进经济和社会事业的协调发展。为促进我县工业企业的改革和发展，常委会认真听取和审议了县工业情况汇报，就进一步加大改革力度，切实做好企业人员下岗分流、减员增效、减债增收和招商引资等工作，向政府提出了意见和建议，促进了我县工业企业改制基本完成，工业经济健康发展。到年，全县工业对税收的贡献率就达到了50.85%。常委会十分注重农业和农村工作，每年年初都安排听取和审议了农业、农村工作情况汇报，并针对近年来我县农业存在的突出问题，要求政府切实注重农业的基础地位，采取有效措施，加大农业产业结构调整力度。在县、乡两级的共同努力下，我县反季节蔬菜、畜牧生产、茶叶品种改良和深加工已初见成效。由于受各种因素的影响，近年来，我县卫生资源配置不合理，医疗水平和服务质量不高，村级卫生机构管理存在一定程度的失控等突出问题，常委会专题安排听取卫生工作汇报，要求政府进一步加强对卫生工作的领导，深化卫生体制改革，优化卫生资源配置，增加卫生经费投入，强化医疗质量管理与监督，加强职业道德教育，稳定卫生队伍，进一步完善县、乡、村三级医疗卫生服务体系，促进了我县卫生事业的发展。社会保障工作事关我县发展和稳定大局，常委会连续三年听取和审议了社会保障工作情况汇报，对一些参保单位社保意识淡薄、社保资金不能及时缴纳、部分乡镇存在挤占挪用社保资金等问题，要求政府认真贯彻落实党的社会保障政策，努力做好“两个确保”、“三条保障线”工作，扩大养老、失业、医疗保险和城镇居民最低生活保障的社会覆盖面。年，在经济困难的情况下，通过努力，完成了当年市下达的基本养老保险金360万元、失业保险金35万元的征收任务，按时足额发放退休人员工资。民政部门对全县的低保对象218户、650人发放了最低生活保障金21万元，比上年同期增长了4倍。年全县低保对象增加到280户、775人，发放最低生活保障金40万元，社会保障工作取得新的进展，“两个确保”和“三条保障线”工作继续得到落实，促进了社会安定稳定。常委会还高度重视城市规划和城区建设，多次组织有关人员深入现场开展视察，督促政府完成了一中段拓改工程，修建了河滨公园，基础设施建设得到进一步改善，东洋溪整治工作也取得了初步成效。为加强对我县重大项目的监督，常委会多方征求意见，制定出台了《县人大常委会关于开展重大项目监督的暂行规定》，要求政府在实施6大类12个方面的重大项目之前，应当报本级人大常委会备案，常委会根据实际情况适时开展重大项目监督工作。《规定》出台后，政府即于年月向常委会报备了车盘梯级水电站、铜冶金生产企业、矽钢片钢锭企业等3个签约项目合同书。这一规定的出台，前移了对政府实施重大项目的把关口，促进了决策的科学化和民主化。

三是正确处理社会和谐和社会稳定的关系。工作中，县人大及其常委会侧重在维护社会公平，化解社会矛盾，保障社会稳定，发展社会事业等方面进行坚持不懈的努力，通过加强法律监督，促进依法行政和公正司法，维护主流民意和社会的安定、稳定。推行执法责任制和错案责任追究制(简称“两制”)，是法律监督的一种新形式。近年来，我县人大常委会主要从以下几个方面来抓好这项工作。一是召开公、检、法、司“四长”联席会议，形成纪要，对其六个方面的主要工作采取“事前联系，事中沟通，事后监督”的做法，定期交流，使之更严格、准确地依法履行职责；二是对全县开展行政执法责任制检查，查出27个方面问题共78条，责成政府执法部门限期整改，清理规范性文件228件，其中废止175件，保留继续有效文件53件；三是召开执法责任制检查通报会和行政执法现场观摩会，进一步确定执法主体，明确执法责任，完善执法程序，规范执法行为；四是制订和出台落实“两制”工作方案，保证“两制”工作在领导力量、组织机构、工作步骤和岗位责任上实现四到位；五是起草、审议并通过了《县人大常委会关于县人民法院、人民检察院、公安局报备有关案件的决定》，详细规定了“三机关”对6个方面26类案件必须向常委会报备。同时，常委会坚持每年至少2次对三机关的办案情况开展案件督查或调研，听取和审议三机关的半年工作情况汇报，一经发现问题，立即跟踪督办。年，常委会到公安机关调研中发现，被害人许某于年5月因房屋纠纷与吴某发生争执，被殴打成重伤后经抢救无效死亡，犯罪嫌疑人吴某畏罪潜逃。4月，犯罪嫌疑人被捕后，却找不到当时的立案卷宗。常委会决定开展个案监督。虽于当年月检察机关向县法院提起公诉，但一审判决时以轻伤罪认定，仅判处吴某有期徒刑两年。常委会据情要求检察机关提出抗诉，二审采纳了抗诉意见，以故意伤害致死罪判处吴某有期徒刑10年，使这一起沉冤10多年的案件得以昭雪，从而打击了犯罪，维护了正义。几年来，通过案件报备、督查、调研和听取汇报等形式，常委会加强了与公、检、法三机关的沟通联系，及时掌握工作动态和热点问题，促进依法办案、公正司法，确保了法律法规的有效实施。十三届以来，常委会监督公、检、法机关个案40多起，重点督办司法机关干警违法案件7件7人；对一些久拖不决、社会反响强烈的案件，适时开展个案监督，落实责任，跟踪督办，促进这些案件尽快办结。

二、加强民主法制建设，积极推进法治社会进程

和谐社会的本质是实行法治，为加快法治社会的进程，近年来，县人大常委会重点抓了以下四个方面的工作：

1、深入基层接访。牵头组织公、检、法、司“四长”深入乡镇开展接访活动，并为乡镇班子成员及部分人大代表上法制课。同时分发法律书籍和诉讼须知、宪法修正案等宣传材料，引导群众依法信访，使部分问题在基层得到解决，消除了一些矛盾纠纷。

2、对人民群众群众关心的“打击”等热点难点问题，召开常委会议进行研究，作出《关于坚决禁止和打击“”的决定》，有效遏制了“”活动的蔓延。

3、牵头组织开展了《消防法》、《消防条例》检查，深入到宾馆、液化气经营场所等消防重点部门，采取察看现场、检查消防设施、提意见和建议等形式，针对我县消防工作存在的问题和不足提出了意见，建议政府予以解决。

4、深入各乡镇开展依法治乡镇工作调研，通过听、问、查、看，客观地指出存在问题，并提出依法治乡镇建议，推进了基层民主法制建设。

三、认真实施依法治县方略，推动全面建设法治政府

1、开展行政执法检查，促进依法办事。县人大常委会与县政府联合组织政府办法制科、监察局机关效能办等部门，对全县58个行政执法单位和9个乡镇开展行政执法检查，发现问题及时提出纠正。

2、审计普法、依法治县和社会治安综合治理工作。专题召开常委会听取县政府关于依法治县、社会治安综合治理情况汇报，县普法办实施普法规划的汇报。

3、组织政府成员单位领导开展任前法律知识考试，督促领导干部学法、用法，提高法律水平。

4、开展《宪法》知识系列宣传活动。

四、维护法律尊严，促进司法公正

1、开展调查研究，增强监督实效。我们把公、检、法、司机关的执法工作作为常委会监督的重要内容，每次常委会审议议题前都组织专门的调研组，深入实地调查，掌握第一手材料，准确地向常委会会议提供有情况、有分析、有建议的调研报告。还不定期组织常委会组成人员、县人大代表，旁听法院对刑事案件、民事案件的开庭审理，直接了解公、检、法机关的办案情况。通过旁听，代表们了解了司法机关的侦查办案、审查起诉、庭审判决等方面工作，并与公诉人员、审判人员、律师探讨如何确保公正判决等法律程序问题。

2、以“四长”联席会议为依托，开展司法监督。为拓展监督渠道，提高司法监督实效，县人大常委会不定期召开公、检、法、司“四长”联席会议，专题研究县人大常委会对司法机关的监督和联系沟通，目的是通过必要的形式和手段，促进司法公正。几年来，按照“四长”联席会议精神，我们专题开展了治安案件的督办工作和对人大批转的信访事项的办理工作的检查，组织开展了对公、检、法机关办案工作的检查。检查中，我们首先听取被查单位的汇报，然后再查看有关案卷材料，探讨个案问题，最后向被查单位反馈检查意见。通过检查，针对存在问题提出相应的整改建议，促进了依法办案和司法公正。

3、实行案件报备，促进司法公正。我们总结了几年来开展法律监督工作的实践经验，分析了人民群众来信来访的热点问题，同时借鉴兄弟县市的做法，认真对照有关法律规定，作出了《县人大常委会关于县人民法院、人民检察院、公安局报备有关案件的决定》，规定公、检、法三机关报备案件的类型、内容、形式和具体要求。该《决定》施行以来，我们共接到报备案件141件，对其中的8起实施了有效监督，有力促进了司法公正。

法制保障范文篇8

在中共中央、国务院和中央军委召开庆祝神舟六号载人航天飞行圆满成功大会上，同志提出：“要用事业凝聚人才，用实践成就人才，用机制激励人才，用法制保障人才，努力把优秀人才集聚到党和国家的各项事业中来，形成推动我们事业发展的强大人才队伍。”同志的讲话为我们今后做好人才工作，实施人才强市战略指明了方向。

用事业凝聚人才。事业是理想信念的载体，是人生价值的体现。良禽择高枝而栖，人才奔事业而来。吸引人才在于事业，留住人才更要靠事业。因此，要给人才搭舞台、竖梯子，为人才创造良好的环境，让每一个人有施展抱负的工作基础和平台，让英雄有用武之地。俗话说：“栽下梧桐树，引得凤凰来。”这颗梧桐树就是事业。我们吸引人才、凝聚人才，就是要叫响“事业第一”的口号，用美好的事业吸引人。就是暂时处于困难时期，也要让人才看到美好的前景。要用崇高的理想信念、用求贤若渴的真情、用良好的风气、用优惠的政策凝聚人才，激励他们抵住诱惑，远离浮躁，志存高远，建功立业。

有了人才，就要大胆地使用，不拘一格地使用，人才者，用之则俞出，置之则俞匮。使用出人才。有了人才，就要用好人才。有了人才不用，与没有人才毫无区别。得到人才后，只有及时使用才能让人才“才尽其用”。置之不用，人才的“能量”难以释放，才华白白闲置浪费，造成人才越来越匮乏。

用实践造就人才。实践出真知，实践出人才。一个人的成才与事业成功并不完全取决于文凭和学历，关键在于持续不断的学习与锲而不舍的实践和奋斗。在实践中接收锻炼，经受考验，增长才干，这是人才成长最广阔的道路。因此，要让人才在实践中得到锻炼，在实践中成就大业。要注重人才的基层锻炼，因为只有经过实践的锻炼、基层的磨练，才能培养出优秀的人才。正像同志所说：“有什么办法使这种仅有书本知识的人变为名副其实的知识分子呢？唯一的办法就是使他们参加到实际工作中去，变为实际工作者……。”马克思指出：“在科学上没有平坦的大道，只有不畏劳苦沿着陡峭山路攀登的人，才有希望到达光辉的顶点。”艰难困苦，对磨练人的毅力、意志有特殊的作用。只有那些不怕困难、不躲避困难、主动迎接困难挑战的人，才能成为真正的人才。因此要大力提倡、鼓励人才到基层、到艰苦的地方、到经济建设最需要的地方去经受锻炼和考验，在逆境中奋进，在逆境中成才。还要让人才在多个岗位得到锻炼，让他们提高素质，使自己的“所短”变为“所长”，尽快由专才变为通才，由素质单一走向素质复合型，担负更为繁重的工作任务。

用机制激励人才。人才发挥作用需要宽松的环境。作为用人主体、领导要有度量，这个度量就是人才展示才能的空间。用人用的是人的能力，看的是人的业绩，不以一暇而掩大德掩大才。特别是有些优秀人才，才高个性也强，不能因为个性张扬“脾气不好”就冷落他们。领导有了宽厚的用人度量，就容易带动形成良好的用人环境。当然，用人要有度量，不是对人才的缺点视而不见，领导应该在用人所长的同时，帮助人才克服缺点，提高素质和个人修养，真心实意地培养人才，爱护人才，在使用中让人才快速成长。

用好人才是人才工作的一个关键环节。要想用好人才，依靠领导知人善用的个人行为还远远不够。何况，领导用人水平参差不齐，在质量上不一定靠的住，在数量上也无法满足各项事业的发展。所以要想用好人才就需要建立一套完整的用人机制，只有用人机制才能让人才脱颖而出。

机制建设是人才工作的中心环节。我们必须树立科学的人才观，积极探索人才工作的新思路，建立和完善人才工作的新机制，真正做到用机制激励人才。一是完善人才培养机制。以社会需求为导向，深化教育改革，拓宽教育培训渠道，加强终身教育；注重实践锻炼，让人才更多地在实践中提高能力；加大对人才培训的投入，推进人才资本优先积累。二是完善人才使用机制。根据人才类型和用人主体的多样性，对人才使用的机制也应注重群众认可，企业经营管理人才的使用应注重市场和出资人认可，专业技术人才的使用注重社会和业内认可。要注重对人才的激励，用精神、物质鼓励人才，使人才充分享有实现自身价值的自豪感、贡献社会的成就感、得到社会承认的荣誉感。三是完善人才流动机制。一方面，要充分发挥市场在人才资源配置中的基础性作用，消除束缚人才流动的体制性障碍；另一方面，要进一步转变政府职能，加强宏观调控和政策引导，促进人才合理、有序流动，促进人才在不同地区、产业、部门的合理分布，使各类人才在最能实现其价值并使其价值增值的地方和岗位发挥作用，作出贡献。

法制保障范文篇9

关键词:家庭养老;家庭养老功能;赡养扶养权益;家庭养老支持;家庭伦理

一、问题的提出

战略研究预测认为，21世纪我国将经历快速、急速、深度和重度老龄化四个阶段［1］。老龄化被认为是社会现代化的重要标志，也是人口再生产模式从“传统型”向“现代型”转变的必然结果［2］。老龄化的人口结构转向已对社会保障制度形成压力且潜藏着公共安全隐患，在当前全球政治局势动荡不安、经济衰退以及社会资源紧张的形势下，其负面作用更为放大。当前，国家受财政能力的限制，无法为老年人提供高福利供养，基本养老金替代率逐步下降、公益性养老服务供给发展不均衡且有效性供给不足、带有救济性质的福利性保障仍处于较低层次是现实的国情。因此，家庭作为不可缺失且值得珍视的养老资源，其养老功能的发挥状况关乎老年人晚年生活质量，涉及代际和谐与社会稳定并关联到社会养老保障体系改革缓冲空间的大小。曾多次提到家庭建设的重要性，并在中共中央政治局就我国人口老龄化形势和对策举行的集体学习中强调，要“教育引导人们自觉承担家庭责任、树立良好家风，巩固家庭养老基础地位”［3］。而国家治理的现代化意味着维护并增进家庭养老功能主要以法治方式展开，构建完备的家庭养老法律保障体系对我国积极应对老龄化具有重大的意义。对于家庭养老法律保障这一主题，国内研究较多集中于老年人精神赡养权益保障方面，其原因主要在于“常回家看看”入法曾一度引起社会热议，学者们由此探讨精神赡养规范体系构造、精神赡养司法纠纷以及道德法律化等问题。另外，诸如对家庭暴力、遗弃罪、亲属法等方面的研究也不同程度地涉及老年人家庭权益。总体而言，相关讨论一般只从某一侧面展开，极少嵌入老龄化视角，尚缺对法律整体进行系统性分析。本文拟在上述研究的基础上，从应对家庭养老危机的角度出发，着力解决以下几个问题:第一，当家庭在现代化过程中逐渐暴露出其在养老承载能力上的脆弱时，法律呈现何种变化来应对这一现象?第二，现行法律在维护家庭养老功能上有何特点，存在哪些不足?第三，如何在现行法律框架体系内进一步促进老年人家庭养老权益的保障?通过对上述三个问题的讨论，本文试图揭示法律对家庭养老所持有的立场，提出老龄化背景下优化法律机制以增进家庭养老功能的具体策略。

二、家庭养老危机与法律回应

家庭养老在传统农耕社会具有较为坚实的经济结构基础，并通过儒家思想的理论阐释以及朝代统治者所缔造的礼法秩序形成颇具特色的家庭孝养文化。但近代以来，传统孝道一度被视为民族国家的障碍和与个体人格相对立的奴隶道德而受到知识界的猛烈批判［4］。中华人民共和国成立后沿着治道转型的方向继续前行以完成培育独立人格观念的未竟之业，社会主义改造运动中家庭产权被剥夺，家庭出身被符号化、阶级化，宗族祭祀活动被禁止，家长权威被批判，宗法社会的经济基础和社会结构被彻底撼动。随着宗族制度存续土壤的瓦解，旧时代曾赋予老年人知识、智慧以及宗族精神象征之光环被剥除。自改革开放进入市场经济时代，家庭规模的小型化和成员居住的离散化影响着照料功能的发挥，经济理性、拜金主义和极端形式的个人中心主义开始侵入家庭，再加上知识、技能、信息和咨询快速更新，老年人的经验优势在缩减，其地位在家庭和社会中普遍下降，特别是独生子女家庭养老能力薄弱①，家庭养老司法纠纷增多②，老人孤独死、被虐待或自杀的情况频现③。家庭养老危机开始暴露。对农村养老问题展开的研究还揭露出一个现象:从养老时间、责任、质量和公共舆论等方面看，农村家庭养老已不再是传统“养儿防老”所期待和应有的内涵④。家庭关系处于外控力弱化、内聚力松散和抗风险能力减低的状态。当家庭愈来愈展现出其在养老能力上的脆弱时，国家层面呈现出日益清晰的应对思路:一方面，寻找家庭养老的功能替代机制，主要通过发展社会养老保险和社会养老服务体系，从家庭外部为老年人提供相应的养老支持;另一方面，从意识形态上继续宣扬家庭养老的传统美德。随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，权威治理向法律治理转型，法律规范成为制度层面维护家庭养老功能的重要载体形式，特别是在改革开放之后，家庭养老问题回到立法视野，逐渐形成一套带有中国特色的家庭养老保障法律体系。(一)家庭养老保障的立法发展和现状。1．确定“家庭主义”的法定责任立场《中华人民共和国宪法》制定伊始便列有家庭受国家保护之条款，1982年宪法修改将“成年子女有赡养扶助父母的义务”纳入“公民基本权利义务”章节并保留至今。按整体性的宪法解释，对家庭的保护意味着家庭本身具有法律主体地位，体现出宪法捍卫家庭的价值取向，而代际间的赡养扶助权利义务关系则是形成维系家庭制度的关系之一［5］。从宪法文本表述可知，国家和社会为年老公民提供物质帮助始终是一种渐进责任，需要根据社会经济发展水平的状况来确定。反之，成年子女赡养扶助父母的义务则带有不附条件的绝对性。据此，养老责任分配上的“家庭主义”⑤立场在宪法中得以凸显。家庭在养老责任中的首要地位也在老年人权益保障立法中得以体现。老年人权益保障制度致力于改善民生问题与优化社会治理，贯彻国家社会发展战略要求，以法律、政策与道德合力原则，关注老年人在生理、生存、经济等方面的现实能力差异，通过社会公共利益配置的均衡化和公平化以达至实质平等和社会公正的目标。在《老年人权益保障法》中，“家庭赡养与扶养”以专章形式位列总则之后各章之前，经过2012年的修改，“老年人养老主要依靠家庭”的表述变更为“老年人养老以居家为基础”，但是并没有实质性改变责任框架设定中家庭的重要角色。2．逐渐强化家庭成员的养老责任一是延展家庭赡养扶助关系类型并巩固相应义务。除了子女对父母承担赡养义务、夫妻之间互负扶养义务之外，有负担能力的(外)孙子女对子女已死亡或无力赡养的(外)祖父母要承担赡养义务，由兄、姐扶养长大的有负担能力的弟、妹，对缺乏劳动能力又缺乏生活来源的兄、姐也有扶养义务。同时，子女对父母的赡养义务不因父母婚姻关系的变化而终止，赡养人的赡养义务不因老年人的婚姻关系变化而消除。按照《民法典》总则的新设规定，成年子女不但要赡养、扶助父母，而且还要保护父母。对父母承担监护责任的子女，即便被撤除监护资格，也依然要承担扶养费和赡养费的给付义务。二是具体化家庭成员养老责任的内容。一方面，不断增设与赡养和扶养有关的义务性要求。以《老年人权益保障法》2012年修改为例，“家庭赡养与扶养”章节增加到十五项，立法进一步细化赡养、扶养责任的履行形式，要求赡养人及时治疗、护理患病老人，照料生活不能自理的老人，要求分居家庭成员应当经常看望或问候老年人，要求老年人遗嘱处分财产依法为老年配偶保留必要的份额，等等。另一方面，在《婚姻法》和《老年人权益保障法》的修改和《反家庭暴力法》的颁布中增设家庭成员的禁止性义务要求，以刑事制裁和民事制裁为后盾，保护弱势老年人在家庭中人身和财产权益。比如，禁止子女或其他亲属干涉老年人财产权的行使，禁止子女或其他亲属以窃取、骗取、强行索取等方式侵犯老年人财产权，禁止遗弃、虐待老年人，禁止对老年人实施家庭暴力等。除上述内容之外，法律也从程序规范角度提高了对老年人的权利司法救济水平，最具代表性的便是新近颁行的《民法典》。《民法典》突破时效限制，明确赡养费、扶养费的支付请求权不适用诉讼时效的规定，为老年人追索费用提供了极大的便利。3．授权社会主体介入家庭事务家庭生活内嵌于社会生活之中，家庭成员与各类社会主体的互动决定了后者具有干预家庭事务的常规能力和影响力。综合现行相关法律，诸如医疗机构、居民委员会、村民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员、依法设立的老年人组织等各类组织已获得不同程度介入家庭事务的授权。当老年人家庭养老权益受损，这些组织可以通过行使相应的权力来发挥国家权力机关无法替代的优势，并通过柔性介入家庭领域，以道德宣传、家风教育和行为批评等生活化的方式，督促家庭成员履行赡养扶养义务并维护家庭和谐。具体而言，对社会主体的赋权包括帮助权、制止权、报告权、监督权等。比如，在家庭内部发生针对老年人的施暴行为时，社会组织接到反映投诉后可对受害方予以帮助并处理相应的家庭矛盾，及时劝阻正在发生的家庭暴力行为，监督家庭成员不再实施家庭暴力，调解家庭纠纷，批判教育当事人①;对赡养扶养义务人予以监督，督促义务人履行相应的义务等②。4．以社会权面向保障家庭养老权益长期以来，老年人的家庭养老权益常常被视为一项个体私权利，主要以家庭成员为主张对象，但是家庭成员养老责任的履行往往受制于经济供养能力、陪伴时间与空间距离等外部条件。正是基于上述因素的考量，《老年人权益保障法》2012年的修改增设了“国家建立健全家庭养老支持政策”的规定，体现出立法者对老年人家庭养老权益的重新认识。例如，加入“用人单位应当保障赡养人探亲休假权利”条款，参与立法修订的专家对该新设条款的说明是，此规定可以为老年人与赡养义务人提供向用人单位主张权利的法定依据［6］。可见老年人家庭权益已不纯粹是一项私法权利，它还具备社会权的性质。其规范效力要求政府承担积极的政策性责任，同时也对其他社会主体提出直接或间接的义务要求。在党的十八大后，于不同场合多次提出，“要不断完善老年人家庭赡养和扶养政策、制定家庭养老支持政策”，各类国务院规划纲要文件中也频频出现“支持家庭养老”的话语表述，大大推动了各类支持措施的出台。比如，在就近居住方面，2017年《国务院办公厅关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》对完善老年人户籍管理作出要求，规定80周岁及以上老年人可自愿随子女迁移户口;在税收优惠上，2019年施行的《个人所得税专项附加扣除暂行办法》将赡养老人作为附加扣除项，规定赡养年满60岁的父母以及子女均已去世的年满60岁的祖父母和外祖父母，按每月2000元的标准定额扣除;在时间补偿上，针对独生子女家庭养老人能力不足的问题，地方政府开始探索旨在帮助平衡独生子女工作与家庭照料之间关系的“独生子女护理假”，目前已有福建、广西、海南、湖北、黑龙江等十多个省份以及部分较大城市通过修订地方性法规，赋予独生子女甚至非独生子女在老年父母患病期间带薪休假陪护的权利，要求用人单位同时保障休假期间的保障工资福利待遇不变。可见，国家对家庭养老的干预态度和方式已发生鲜明的变化，逐渐走出侧重依赖“惩罚义务人”的模式。(二)家庭养老立法保障的特点。第一，老年人接受赡养扶养的法律正当性既不基于身份尊卑之别，也不基于扶养与赡养关系的对等性。一方面，法律包含着对平等价值的承诺，当代家事法律的制定初衷在于革新传统社会的等级观念，家庭成员与老年人具有平等的公民身份，其人格尊严、人格自由、人格独立以及人身财产权利都同等地受到法律的保护。另一方面，从具体的赡养扶养关系类型上看，立法也并不遵照对等逻辑来创设义务。因为在现实生活中，家庭成员间的羁绊和联结贯穿于生命历程中，相互间的关爱和互惠难以量化计算，付出与回报的对等性完全无法成立。老年人之所以获得法律赋权，是因其身心不可逆转地趋于脆弱，需要通过立法改善弱势老年群体的不利处境，最终达至捍卫老年人生存发展权的社会公正目标。第二，立法不采用“孝”之术语。尽管在“弘扬中华民族敬老美德”“弘扬家庭美德”“家庭成员应当敬老爱幼”等原则性表述中表现出对传统孝道的承继，但由于立法对社会关系的调整始终是从外在行为切入，实际上只能侧重于“养”之举动的规范化，至于行为背后的心理动机是否保有“敬”的意识则难以过问。对客观行为的关注体现了现代法律与道德之间的区别，同时也意味着法律视域下的家庭伦理有别于传统儒家孝道伦理。后者对孝心和孝行的践行要求与特定的世界观、生命观和自我理解紧密联系:世界是一个生生不息、大化流行的整体性生命实体，人与万物同受天地覆载之恩泽孕育而生，并共处于相互联系的生命网络中，天地万物是人的生命得以存在和延续的助益条件。由于个体生命根源于父母先祖，以“赞天地化育之恩”的生命观来看，孝养父母和家庭长者是一种自我生命价值和人生意义得以理解和安顿的方式［7］。显然，“报本返始”的传统伦理意蕴既不可能也无法在法律文本中被传递，法律对家庭养老责任要求始终从个体出发、并以家庭互助为落脚点。第三，立法对老年家庭养老权益维护从粗放模式日益走向精细化，这背后以现实问题为驱动。比如1982年《中华人民共和国宪法》将成年子女赡养扶助父母纳入基本义务章节，该规定源于家庭赡养纠纷的报道被立法者知悉［8］，“常回家看看”入法的主要目标在于解决空巢老人的精神慰藉问题［9］。因此，无论是家庭成员还是其他社会主体，法定养老责任边界必然随着社会情势的变化而不断调整，展现出立法在自身逻辑框架内对社会生活的价值引领和塑造作用。

三、家庭养老法律保障制度的现实检视

家庭养老需要依赖家庭成员，需要家庭成员为老年人提供经济支持、服务照料和精神慰藉，这是它与自我养老的不同所在。在家庭成员为老年人缴纳养老保险费用或为老年人购买养老服务的情况下，社会养老资源的获取离不开家庭成员的经济支持，此时，社会化养老仍然以家庭养老为基础。法律层面，对家庭养老这一传统养老模式的确认意味着通过赡养扶养等责任设定，要求家庭成员予以相应的作为，通过对财产侵占、遗弃、虐待和暴力或其他有损于老人物质、精神利益行为的惩罚，禁止家庭成员肆意作为。与此同时，授权社会主体有限介入家庭事务以保护弱势老年人，提供有助于家庭成员履行赡养扶养义务的外部条件，是法律调整社会关系以提高家庭养老保障力度的重要方式。我国法律虽试图从上述几个方面巩固家庭养老功能，但依然存在以下突出的问题。(一)家庭成员责任的法定形式和内容不完备。按照现行法规定，明确承担老年人法定扶养赡养义务并向其提供养老支持的家庭成员为老年人的配偶、成年子女以及特定情况下的(外)孙子女或弟妹，老年人可以通过民事法律并结合《老年人权益保障法》的相关规定向这些同辈或晚辈亲属主张自身权益。此外，与老年人共同生活的其他近亲属也属于家庭成员的范围，但他们对老年人不负有直接的赡养扶养责任，除非自愿承担。所有家庭成员均受敬老和公序良俗等原则的约束。与此同时，法律禁止任何家庭成员对老年人施加虐待、遗弃或暴力等行为。与禁止性义务相较，法律对赡养扶养义务的要求则相对笼统，内容上也比较粗略，未形成完备性的体系保障。第一，法定赡养扶养义务的范围相对狭窄，主要体现在赡养人配偶没有被纳入法定赡养义务范围。按《老年人权益保障法》的规定，赡养人配偶承担的是协助义务，《民法典》也只是在继承规则中规定丧偶儿媳与女婿对公婆和岳父母尽了主要赡养义务后可成为第一顺位继承人，所以，老年人无法向赡养人的配偶直接主张权益。这背后的原因主要在于《婚姻法》创设伊始就致力于现代婚姻家庭关系的塑造，以颠覆旧式传统婚姻家庭制度，对姻亲关系不做过多调整。而随着个人主义在家庭中的逐渐渗透，婚姻领域的司法解释也在不断迎合婚姻关系的契约化倾向并淡化身份伦理属性，最后导致民事法律整体倾向于对赡养扶养范围予以限缩。虽然从表象上看，赡养人配偶责任仅停留在协助层面，夫或妻一方的赡养责任可以得到减轻，但此种减轻并不是同等程度的，当要求夫妻“自负其责”地承担赡养义务时，家庭互助被削弱，经济弱势方的压力往往会更大，特别是对独生子女家庭而言，在老年人的自养能力不足而子女赡养能力又相对薄弱的情况下家庭养老极易陷入不利处境。所以，将赡养人配偶排除在赡养责任之外，实质上既不利于维系和睦的姻亲关系，也减少了老年人的供养来源。第二，法律没有对赡养扶养的先后性表明立场。现行法律的含糊表述带来了一系列的问题。首先，当多位赡养扶养义务人均向同一老年人负有法定义务时，无法确定哪些家庭成员应先履行。比如，老年人的配偶基于夫妻关系需要扶养对方，老年人的成年子女基于亲子关系需要赡养老年人，此时扶养责任与赡养责任是并行关系还是先行关系?其次，当同一位家庭成员处于多方义务之下而经济负担能力有限，义务履行是否有先后顺序也不明确。如既需养老也需抚幼的成年子女无法同时担当两项责任，此时该如何依法抉择?再次，当率先承担了经济供养义务的赡养人向其他义务人追偿时———这种情况较多出现在多子女家庭中，无法判断各赡养承担的经济供养责任究竟是按份责任还是连带责任。作为裁判依据之法定原则的缺失，无疑给人民法院在处理这类赡养纠纷案件时造成相当的困惑和障碍［10］。民法学者早已意识到法律规范的不周延之处，曾一度提议设定数位赡养扶养义务人的履行顺位，为负担能力不足的赡养扶养义务人确定优先履行顺序，并借此将更多的家庭成员纳入扶养范围①。然而，从立法现状来看，笼统规定的策略并没有改变，当前法律既没有作原则指引，也没有进行具体的列举。第三，对老年人精神需求的关注不够。精神慰藉是老年人晚年生活不可缺少的部分，对维系老年人的身心健康有重要的意义。赡养或扶养实质上不仅包括物质层面，还包括精神层面，后者具有相对的独立性，它不以义务人是否有经济负担能力为前提，主要通过义务人的行动陪伴和言语关怀来实现。当生存性的保障得到解决后，法律必须与时俱进地对老年人的精神需求予以同步关照。当前民事法律更侧重于通过赡养扶养费请求权的保护，精神慰藉方面的要求则主要体现在《老年人权益保障法》中。《老年人权益保障法》虽有“赡养人应当履行对老年人……精神上慰藉的义务”“家庭成员应当关心老年人的精神需求，不得忽视、冷落老年人”“与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或者问候老年人”之规定，但没有匹配相应的责任条款。家庭成员和赡养人也不完全竞合，“经常”的规范措辞属于不确定概念［11］，法律条文表述模糊。对司法裁判文书展开的实证研究表明，在出现家庭养老纠纷案件时，精神赡养很少在判决中直接出现，法院还是以支持物质赡养需要为主［12］。尽管也有要求义务人问候或看望老年人的司法裁判，但部分案件的执行效果常常不尽如人意。如何促进老年人精神权益的保障，是法律在未来需要完善的方向。家庭养老现状之所以如此，或是由于过往以来家庭养老的传统观念仍具有力量，多数家庭通过成员间的内部协商基本上可以解决老年人的养老问题，尽管具体的责任承担未必严格按照立法规则行事，比如农村地区女儿与儿子负担的养老责任往往轻重有别，亲子关系恶化的老年人常常默许了子女精神赡养的缺位，即便不完全符合法律的价值导向，但大致上能够保持有序。这种有序并非仅仅体现为社会中大规模的家庭弃老现象尚未出现，还包括同类型家庭在养老责任的分配上所持有的道德判断还能保持某种程度上的一致性。又或是因对国人而言，家庭属于亲密关系的领地，在亲近的关系中很难提及权利，它们更多是通过伦理、美德、亲情来维系［13］，此时，家庭内部的自治就会对外部规则形成排斥，家事领域立法是否清晰具体往往变得不甚紧要。再加上可借由司法的能动性裁决作为解决情境化养老纠纷的后盾，所以一直以来，立法延续着一种笼统、粗放式规定的策略。虽然立法也保持了相对的弹性，但规范体系的完备程度被打折扣，既不利于价值共识的凝聚，也给家庭养老纠纷的化解带来难度。(二)家庭养老权益的社会性保障力度有待加强。在责任人欠缺负担条件、能力和主观意愿时，家庭养老的义务性立法约束乃至相关的制裁措施都难以获得真正的效果。对遗弃罪案件展开的实证考察显示，弃老案中绝大多数被遗弃的老人都是无经济来源的、无独立生活能力的，而行为人绝大多数是经济状况不佳的子女。在由经济贫困、文化落后和被害人特质等要素构建的犯罪场中，遗弃行为的发生具有相当高的盖然性［14］。通过加强社会性保障、减少家庭成员履行养老义务的成本，创设助益于责任人履行义务的外部环境，是巩固家庭养老功能的另外一种思路。受制于政府制策理念、科层体制和社会治理模式等因素，我国家庭养老支持的制度实践还处于初级阶段。第一，顶层设计前瞻性不足，对家庭养老的支持力度相对不高，缺乏对他国经验的借鉴。由于依赖于习惯和法律的强制性约束，并寄望于社会养老保障发挥作用，国家长期以来忽略营造家庭养老外部支持环境的重要性，导致相关议题相对处于较为边缘的地位。政策研究认为，我国现行家庭养老支持政策法规的短视性和临时应急性特征明显，缺乏稳定的预防性制度安排，以及对老年人发展性与权利性需求的精准定位与回应［15］。立法决策在老龄化的压力下被动应付，不断错失一些同步调整的机遇。比如，在房地产市场活跃时期，国家层面并未认识到结合住房政策鼓励代际同居的必要性。财政部和国务院2008年和2010年下调小面积住房的首付比例和贷款利率，却没有针对多代同居的大面积住房予以购房优惠，这无意中加速了家庭居住的小型化，使家庭养老功能进一步被削弱［16］。又如，第一代独生子女父母早已迈入老龄阶段，独生子女老年父母面临的最大问题是患病期间的人力照料危机以及子女无法兼顾工作和家庭而导致的精神慰藉缺失，但直至近几年“独生子女护理假”才开始纳入地方法规。可见，在老龄化的过程中，国家最初并没有将如何增强家庭内部的养老能力和意愿这一问题予以足够重视。寻找家庭养老功能的替代与增进家庭养老功能之间并不是非此即彼的关系，率先迈入老龄社会的西方国家也意识到家庭必须是多元福利供给体系中的重要单元。强化家庭功能和家庭责任从20世纪80年代以来就成为西方社会福利制度改革的总体趋向［17］。目前，超过66%以上欧盟成员国会为家庭成员提供津贴，以弥补照护所带来的就业和收入损失，超过80%以上欧盟成员国为亲属的照料提供法定休假安排［18］。西方国家对家庭照顾者的支持，不仅限于经济上的税收免除和折扣，还包括就业支持、替代照顾支持、医疗护理类支持、照料知识技能指导、心理情感支持、社交支持等［19］［20］。即便是共处家庭主义传统下的其他东亚国家，也都较早展开一些激励家庭成员承担养老责任的策略。日本在20世纪70年代后期的税制改革中已将赡养老人作为个税扣除项［21］;1972开始推行的“高龄者同居住宅”项目建设，为三代居家庭提供优先入住的机会。新加坡1996年出台《赡养父母法》［22］，从20世纪末就已经开始引导成年子女与老年父母同居或就近居，目前鼓励代际同居的组屋政策包括购房申请优先、购房折扣、房贷政策优惠、购房补贴等［23］，另外还会为与丧偶老人同住的公民提供房产继承时的遗产税减免待遇。代际同居优先购房权也出现在韩国2006年《住房认购制度改革方案》中，2007年7月《孝行奖励资助法》在韩国国会通过［24］，此外，韩国国民年金法还为赡养60岁以上父母或残疾父母的公民追加年金，失业保险法为因照顾父母的退职人员给予奖金，延长为此失业人员的养老金领取时间，韩国的国民生活基本保障法以及国民健康保险、医疗保险法以家庭为征缴和支付单位，为成员设定连带责任［25］。相对而言，我国的家庭养老支持保障方式不但相对单一，而且力度也较薄弱。第二，政策对象在逐级贯彻过程中被模糊化。虽然老年人权益保障法要求“国家建立健全家庭养老政策支持”，国务院规划文件也明文表述“逐步建立支持家庭养老的政策体系”，但是通过对各级政府政策文本的分析发现，为家庭养老提供支持的政策均内含在各种养老服务政策或综合性的政策文件中，家庭养老支持政策主要是作为附属性的政策存在。不但如此，地方还极易将支持家庭养老理解为支持居家养老，进而采用将发展居家养老服务业作为增进家庭养老能力的路径，将大量的社会资源投入社区居家养老服务中而忽视了家庭养老能力建设。实际上，居家养老只是老年人养老地点的选择，无关乎家庭成员是否为其提供经济供养或生活照料，独立自养的老年人也完全可以居家养老。居家养老服务旨在帮助老年人从家庭外部获取照料服务，但并不能直接改善家庭照料缺失的现状，也未必能激励家庭提升对老年人的经济供给水平。从最广泛的意义而言，任何以老年人个体为政策对象的社会养老保障都是对家庭压力的缓解，都是对家庭的一种间接支持，但家庭养老支持所侧重的是家庭养老功能的整体维护，以保障老年人家庭权益为落脚点。一旦政策对象不明确，其效果也会随之模糊。此外，依赖新规来解决问题反而忽视了具体的实施机制，导致家庭养老支持往往停留在名义规范层面。以被媒体关注和热议的地方“独生子女护理假”为例，虽具有提高独生子女家庭养老能力的良好初衷，也得到广大独生子女群体的普遍欢迎，却普遍缺乏配套措施来监督或激励用人单位行为，也没有探索出一套休假成本的分摊机制。一些率先颁布护理假法规的地区的落实效果并不理想①，而后续仍有不少省份被动应急式盲目效仿照搬他地政策，既没有总结先前政策经验和实施效果，也没有恰当评估本地情况，如此一来，为家庭养老提供支持的理念难以真正得到贯彻，更多停留在文本宣示层面而已。

四、家庭养老保障的法律增强路径

(一)优化家庭养老责任立法规范体系。我国老龄化程度不断加深是一个与现代化相伴随的过程。个体意识的崛起在当代中国成为一个难以逆转的趋势，虽然这种个体化有别于西方国家的进路［26］。个人与家庭之间的关系在发生变化，个人为延续家庭而存在的传统已逐渐被颠覆，成年家庭成员之间的身份关系不再具有人身依附性。体现平等价值的现代法律在调整家庭领域的关系时，需要同时实现促进家庭弱势方权益保障与避免伦理压制的双重目标。因此，针对老年人的赡养扶养问题，现行法律有待进一步调整，在提高老年人的权益保障力度和明晰家庭成员责任之间加以平衡。第一，可考虑将赡养人配偶有条件地纳入赡养义务范围。其原因在于儿媳赡养公婆的传统在民间仍有延续，特别是广大农村地区，而对“80后”城市青年的观念调查显示，认同自己对配偶父母负有精神赡养责任的比例依然很高［27］，因此立法将赡养人配偶纳入义务范围既可改善传统姻亲关系义务的不对等性，同时也不会与现实完全脱节。实行夫妻共同财产制的家庭中，任何一方履行的物质赡养义务都是以共同财产作为基础的，在少子化的家庭结构之下，扩大互助范围更有利于帮助老年人获得更多来自家庭内部的养老支持。限定条件下，未来立法可将共同居住作为赡养人配偶履行义务的前提，当赡养人死亡后，配偶的义务可告停止。第二，表明立法对家庭成员承担赡养扶养责任顺序问题所持有的立场以及责任分担的原则。基于社会生活事实，家庭生活中亲疏有别是客观存在的现象，这种亲疏或基于血缘或基于情感，从而导致老年人从不同家庭成员处得到的养老支持力度必然有大有小，因此，赡养扶养责任分配排序并不有损于家庭的整体价值，而是契合社会现实的制度安排。在不同的立法策略下，这种确认存在着可供选择的不同方式。世界范围内的立法例，大致有概括主义和列举主义两种类型。前一种只作原则性的要求，即将赡养扶养责任的安排交由家庭当事人协议，尊重家庭内部的选择，当协议无法达成时再通过司法渠道进行裁决。比如，《日本民法典》第878条规定:“负扶养义务者有数人时，关于应实行扶养者的顺序，如当事人之间协议不成或不能协议时由家庭法院确定。受扶养权利者有数人，而扶养义务人的资力不足以扶养全体时，关于应受扶养者的顺位，亦同。”列举主义则对赡养扶养义务人的顺序进行排列，次序上各国家和地区有明显的差异。比如，《德国民法典》将贫困者的配偶扶养义务列于赡养义务之前，除非配偶因此损害自己的生计①，而中国台湾地区则将配偶与子女的扶养义务列为不分先后的统一顺序，当某一家庭成员经济能力不足扶养所有权利人时，配偶和父母是同一顺序受扶养者②。概括式和列举式规定体现着不同的立法理念———前者赋予家庭较大的决策自由，提倡通过家庭内部的协商机制解决扶养问题，立法秉承有限干涉的立场，划定了调整家庭扶养关系的界限。按照这类方式，法律为家庭保留了较大的自治空间。后者则更具体地介入家庭关系中，不但为家庭赡养扶养纠纷的司法审理提供更清晰的规则依据，而且也使家庭中的老年人获得明确的预期，各家庭成员可据此更加理性地安排、规划个体的家庭责任和社会责任。从国情来看，我国是人口基数庞大而疆域辽阔的超大规模国家，伴随改革开放，社会的异质化程度和偏好都大幅度的提高。当前，依赖人畜力的农业农村手工业、使用无机能源的城市和城镇工业、后工业时代的信息产业均共存于同一时空下［28］，家庭生活呈现出悬殊性和差异性的分野。复杂多样的中国家庭必然存在协调家庭成员养老责任的不同方式，但与此同时，随着老龄化程度的加深和社会的剧烈变革，越来越多家庭也将面临着养老责任的分担是否合理的内部争议。所以，可借鉴参考他国立法，结合概括和列举两种方式，原则上尊重家庭内部形成的自治协议规则，再规定家庭内部在未能达成协议时应按何种顺序确定履行责任及顺序。同时，在同一顺位中以经济能力为限确定经济供养份额，赋予优先履行义务的家庭成员以相应的费用求偿权。当然，求偿权的行使需要限制条件，比如，在被赡养老年人生活既非困难也非丧失劳动能力、先履行赡养责任方提供的经济支持超出其基本生活所需而带有赠与性质、明确表示放弃求偿的情况下，求偿权不能成立。第三，精神慰藉需求方面，《老年人权益保障法》虽已作出维护老年人精神利益的立法尝试，在行为引导上具有积极的意义，但当下的条款显然无法形成较强的约束力。精神需求不具有可量化性，而且带有较强的主观感受色彩，家庭成员与老年人的互动也没有一个标准的方式能够确保达到良好的慰藉效果，由此注定了难以通过强制义务人看望、问候来满足老年人的精神慰藉需求。即便法律日后在精神慰藉方面提高标准，或者具化精神慰藉的形式，也未见得会改善上述局面。若通过严苛的人身制裁措施威慑家庭成员，则有可能助长家庭内部的伦理压制。为老年人提供相应的补偿也许是一个比较折中的方案，可考虑依据侵权责任原理赋予老年人精神损害求偿权，添加类如“老年人有提出精神损害赔偿的权利”之规定，将主张范围限定在法定赡养人中，弥补老年人精神慰藉方面的缺失。(二)积极开展家庭养老支持的政策法规实践。家庭养老权益社会性保障的实质在于通过家庭之外的主体消化相应的赡养扶养成本，以减轻义务人的负担。我国广袤的国土面积和区域发展的不平衡决定了丰富的内部异质性，国家治理架构决定了地方是开展法规政策试验的重要场域。财政分权的体制下，地方政府实际上承担着社会保障类政策制定和运作的主要责任，并拥有很大的信息优势与行动空间选择社会事务治理方式和福利供给方式。积极应对老龄化业已成为一项国家战略，应当鼓励地方政府充分借鉴域外经验，结合地方财政能力推行各类有助于增加家庭养老功能的支持政策，同时通过指导、监督、考核、评价等方式进行高位推动，提升地方法规政策探索的积极主动性。与此同时，地方政府以家庭视角下的养老意愿与需求偏好调研为前提，根据不同类型家庭的需求程度确定福利优先序列，再通过差异化的政策法规有针对性地支持各类家庭，可以提高家庭养老支持政策的精准度和公平性。比如，对家庭养老人力资源充足而经济供养能力较弱的家庭出台家庭照护补贴政策;对于拥有失能、失智或残疾老人的低收入家庭，除了为亲属照料者普及护理知识、技能之外，提供心理与情感的支持同样必要，将心理咨询、个案辅导和关怀陪伴等服务纳入政府购买项目，帮助亲属照料者释放因长期照顾带来的负面情绪，以增进其照顾能力;确定各类家庭需求的“最大公约数”，比如考虑为毕业回原籍工作的大学生提供人才引进的优先途径，将代际共居和就近居住的理念进一步贯穿于地方住房和购房的相关政策中，对孝行予以表扬奖励以形成区域内示范效应等;同时还应避免滥用家庭养老福利与钻营制度漏洞的舞弊行为，抑制投机主义。法律史的研究指出，传统社会褒奖孝行典范的诱导和刺激不当，曾引发诸多充满矫饰和偏执的伪孝现象，对道德产生了深远的危害［29］。所以，需及时对家庭养老支持政策法规的施行成效进行评估，防止政策套利而产生负面效应。在对地方经验进行充分考察后，通过全国性的立法修订以法律或行政法规方式确定统一的规范内容，实现家庭养老支持的适度普惠。当然，国家层面的家庭养老支持必须与经济、税收、住房、医疗和公共服务等福利政策相协调，与其他有关家庭功能提升的政策衔接，灵活调动并高效利用已有社会资源，达至从家庭外部支持家庭成员积极履行赡养扶养责任的主要目标。

五、结语

在家庭养老问题上，曾有理论认为父母对子女的责任是由他们选择成为父母这一行为所附加的，子女并没有对等的选择自由，所以并非对父母有所亏欠［30］。此类“义务源于同意”观点预设了被赋予生命是一件价值中立之事，按照其逻辑推演，子女只有获得父母超出抚养义务要求的付出并同意接受后，才可能担负相应的赡养义务。正是这种契约式思维的全面渗透，导致人文精神的衰落与狭隘功利主义的盛行，并引发一系列的现代性问题。缺乏家庭养老基础，老年人的晚年生活将暴露在社会的高风险下，在当今变革剧烈的时代，社会保障系统并不能给老年人提供安稳的承诺。一些学者在反思现代福利制度的诸多弊端之后直言，政府运作的养老金项目有着与庞氏骗局别无二致的资本结构，该系统必然随着老龄化岌岌可危甚至全面崩溃。福利国家的权力机制取代、挤出并摧毁了民间互助组织，弱化了社会、原子化个体并降低了个人的责任［31］。家庭是一个人际关系概念，它是社会的基本构成单元，也是最基本的伦理实体［32］。以家庭为典范的给予与接受之网构成了人生的基本之善，是人类生活繁荣兴旺的一个根本条件［33］。因此，对家庭养老功能的维护体现了对“善”之理念的坚守，当代中国法律在捍卫平等价值的同时应当回归家庭的伦理面向，推动家庭在现代化建设过程中实现新时代孝养文化的理想模式再生，走出一条具有中国特色的老龄化应对之路。

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法制保障范文篇10

[摘要]：本文以我国近年发生的十几起因批评当权者而获罪的案例为背景，论证了言论多元的基本哲理、我国现有法律体系在保障人民表达权方面的不完善的方面，提出了若干审理关涉公共事务言论案件的法律准则。作者认为，动辄“因言获罪”不是民主与法治社会的正常现象，如何从法律上抑制“因言获罪”事件频发，是一个值得我们继续深入探讨的话题。

2007年召开的党的十七大上，总书记的政治报告完整提出了“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”的要求；2008年6月20日，他在视察人民日报的讲话时，再次申述了这四项人民的权利。提出保障人民的这些权利，是以我国社会生活中存在的问题为背景的。近些年来，“因言获罪”事件时有发生。十七大之前的2006年，发生安徽“五河短信案”、重庆“彭水诗案”、山东“高唐网案”；十七大召开的当年，发生山西“稷山文案”、山东“红钻帝国案”、江苏“无锡蓝藻案”、海南“儋州歌案”、陕西“志丹短信案”、河南“孟州书案”；2008年，又发生辽宁“西丰诽谤案”、安徽“灵璧侮辱案”、四川“通江诗案”；2009年，河南“灵宝帖案”、重庆“反涨价t恤案”、四川“遂宁帖案”、内蒙“鄂尔多斯帖案”等等。以上尚是受到传媒关注的，没有受到关注的同类事件更多。

如此众多的案例，同质异构，呈现出一个共同的问题，即人民的自由表达权如何得到法律法规和法治化理念的保障。本文主要探讨对言论的宽容及相应的法律调整准则。

要想使舆论一律是不可能，也是不应该的

在哲理上，言论不可能一律，因而至少应当容忍表达的多元，这是历史上众多学者的共同看法；而认定自己的观点、行为“绝对之是”，通常被视为主观意志上的“唯我论”现象。英国哲学家以赛亚•伯林（isaiahberlin）曾用“独断式的确定感”（dogmaticcertainty）一语加以概括。[1]以约翰•密尔（johnstuartmill）为代表的古典自由主义，在知识论上持“非独断”和“不确定”的观点。在认识论上，哈耶克（friedrichaugustvonhayek）提出“不可避免的无知”（inevitableignorance），他指出：“有关主张宽容的经典论点，无疑是以承认我们所主张的这种无知为基础的。”[2]显然，要求言论一律，在认识论上也是一种乌托邦式的幻想，因为没有人全知全能。

我国处于重大的社会转型时期，视野的开放，利益的分化，自然言论趋向多元，意见不一。这是寻常现象，而不是例外。同时，囿于个人学识修养、生存处境，尤其是核心利益，其间出现言论不当，或者发生差错，亦是一种常态。就算“正义”在自己手中，也没有必要大动干戈。胡适分析说：“‘善未易明，理未易察’。懂得这八个字深意，就不轻易动‘正义的火气’，就不会轻易不容忍别人与我不同的意见了。”[3]

在中国的文化语境中，宽容一向被视为一个度量问题。如《庄子.天下》曾云：“常宽容于物，不削于人”，此处“削”是指苛刻。宽容诚然与度量有关，但不仅只是度量问题，而是一种价值理念。《大不列颠百科全书》认为：宽容是指“容许别人有行动和判断的自由，对不同于自己或传统观点的见解的耐心公正的容忍。”美国哲学家科恩（carlcohen）在《什么是宽容》中强调：“宽容行为是指在多样性情境中，行动者认为有力量去干涉而不去干涉敌对的他者及其行为的一种有意识、有准则的克制。”[4]显然，克制是“宽容”概念的决定性因素。在政治哲学语境中，宽容的内核即是权力的自我节制。

马克思强调：“发表意见的自由是一切自由中最神圣的，因为它是一切的基础。”[5]这是由于言论自由是民主政治的基础和条件、发现与传播真理的途径；它还与人的个性发展密切相关，是保障人性健康发展的内在需求。美国学者托马斯•埃默森(thomasi.emerson)将言论自由的价值概括为四个方面:(1)促成个人的自我实现；(2)作为获致真理的一种手段；(3)作为保证社会成员参与社会包括政治决策过程的一种方式；(4)维持社会稳定和变化之间的平衡。[6]

言论自由在世界上多数国家的宪法或“权利宪章”（billofrights）中，已被明确规定为公民的一项基本权利。据荷兰学者统计：截止1976年的142部成文宪法，124部规定“发表意见的自由”（87.3%）；56部规定“观点和思想自由”（39.4%）；16部规定“出版自由”（11.3%）。[7]不过，即使言论自由已被写入庄严法典，若在实际层面如果缺乏有效保障，依然只是悬空的权利。因此，宽容非常重要，“只有当一个社会中存在普遍的宽容文化，权利才能在全社会中有充分的保障。”[8]

宽容知易行难。1940年,荷兰裔美国作家房龙在其名著《宽容》再版时曾感叹:“从最广博的意义讲,宽容这个词从来就是一个奢侈品,购买它的人只会是智力非常发达的人。”[9]基于宽容对保障言论自由的重要性，面对我国近年出现如此多的地方性“因言获罪”事件，我国应当进行“宽容”教育，内化为普遍价值理念，给予不同意见（即使意见不当）存在的空间。相较于普通人，这对掌握权力者更为重要。究其本质，“宽容是行使权力时的一种禁欲主义的结果”[10]；若谨慎使用公权力，上述十几起传媒关注的案例，泰半不会发生。

1955年写道：“要想使‘舆论一律’是不可能的，也是不应该的。”[11]他说得很好，但是在说这个道理的时候，却不能容忍文化人胡风在日记里发点牢骚，将他打成反革命，判刑14年。看来，懂得某个道理和实行这个道理之间，尚有距离，这其中可能主要是“善未易明，理未易察”。而现在发生的系列县级领导干部迫害批评者的事件，则更多的属于个人心胸狭小和权力意识膨胀，意见多样的道理其实并非不懂。

我国法律体系尚未对表达自由进行有效保障

宽容并非无准则地认同一切，而应有明确的边界和清晰的底线，在保障人民表达权的社会中，仍然有诬陷、诽谤、侮辱、侵犯隐私等罪名。宽容的限度，与历史和社会的变迁有关，涉及到公/私领域的划分。在表达自由问题上，若关涉公共事务，对其的限度是法律；若仅关涉私人领域，对其的限度可能不仅是法律——免于侵犯他人合法权利，或许还会因时、因地、因人、因事而异。

本文所列最近的因言获罪案例，皆关涉公共事务，对表达言论的宽容限度是法律。表面上看，所有迫害批评者的行为似乎均“依法”处理——有依据《治安管理处罚法》处以行政拘留的；有依据《刑法》中的“诽谤”、“侮辱”和“散布虚假恐怖信息”罪名予以惩处的，其实在很大程度都未真正以法律为限，导致出现了公权力对不同观点随意乃至无限上纲上线的行为。这既直接与国内不容乐观的县域政治生态环境有关[12]；更是在于当前法律体系未能对言论自由权进行完善、有效的保障。

我国《宪法》第35条明确保护公民的言论自由权。宪法的规定清晰而明确，但缺乏相应配套的下位法，不能在司法实践中得以适用。特别是最高人民法院的两条司法解释[13]，更明确规定刑事案件中不可适用宪法作为判案根据。况且目前，我国既无宪法法院，又无常规的违宪审查机制与组织。所以，宪法规定的言论自由权，在现实司法活动中往往难以落实。而《宪法》第38条关于“人格权”的规定，则有对应的下位法，这对言论自由权形成了边界限制。因而，在言论自由问题上，存在一种强调责任甚于保障权利的不平衡局面。

我国现行《刑法》第246条规定：“以暴力或者其他方法公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。前款罪，告诉的才处理，但是严重危害社会秩序和国家利益的除外。”显然，诽谤罪是以“自诉”为主。该条未对“侮辱”或“诽谤”作出明确解释；亦未对“严重危害社会秩序和国家利益”这一但书条款进行具体界定。这种不确定性使人难以预测自己行为的后果；也使该条款易沦为公权力滥用刑事处罚压制言论自由的工具。本文所列近年的案例，基本未走“自诉”程序，而是当地介入的“公诉”案件。《刑法》规定“侮辱罪”、“诽谤罪”，却无“侵犯言论自由罪”，使得在涉嫌言论侵权时，言论者无相关法律资源可供援引。同时，亦未规定涉嫌侮辱、诽谤的免责条款。因而，事实上形成一种言论自由被悬置、言论责任却被充分强调的不平衡格局。

除了法律保障的不平衡的问题外，考量言论自由案例中的权利与义务，还应区别对待由不同法律主体引发的法律关系。公民之间，是平等法律主体间的关系，法律应该在公正立场上进行衡量，适用民法的归责准则。公民与公权力，是公民与强势权力机构之间的关系，纠纷双方不是平等主体之间的民事法律关系，而是监督与被监督的宪法关系。现行《宪法》第41条明确赋予公民对国家机关及其工作人员的批评建议权。本文所列因言获罪的案例有一共同特征：涉嫌诽谤的受害者均为政府官员。限制官员的名誉权是世界的通行做法。因为“作为政治家而言，其可接受的批评的界线要比作为私人的界线广泛。一个政治家注定要将其言行举止有意识地置于记者和公众的密切监督之下。他必须显示出极大程度的宽容，对政治问题进行公开讨论的利益胜过了保护名誉的要求。”[14]但是，我国民法中仍将普通公民和政府官员视为同等主体，现行《民法通则》第101条规定：“公民、法人享有名誉权，公民的人格尊严受法律保护，禁止用侮辱、诽谤等方式公民、法人的名誉。”

2006年实施的《治安管理处罚法》同样包含与言论有关的禁止性规定，如其第25条和第42条。与前述《刑法》第246条的模糊之处相似，该法第25条亦未对“扰乱公共秩序”一语进行具体解释。在“无锡蓝藻案”和济南“红钻帝国案”中，执法机关即以“扰乱公共秩序”为由拘留了当事人，却未对他们的行为如何扰乱公共秩序、造成怎样严重后果进行说明。

相对于法律本身存在的不足，执法中的问题更为严重。不按法定程序办事，是本文所列涉嫌“诽谤”、“侮辱”案件的通例。重庆“彭水诗案”中，县长在获悉短信内容后，随即要求公安部门介入调查，当事人当天即被拘留。第二天上午，该县公检法系统以及一些非政法部门的领导“集体研究”后，决定以涉嫌诽谤罪立案调查。当天，一名县领导还提出了“出手要狠，效果要好，五天内办结”的具体指示。当天晚上再度就此召开会议，县长认为“公安局办案不力，效果不明显，要求加派人手办案，另外还让检察院提前介入”。会后，挨批评的公安局长加派10余名干警参与办理此案。由于之前的会议已有“定论”，检察院迅速下了逮捕令。[15]在江苏“无锡蓝藻案”中，有关部门置《宪法》及《刑法》中规定的公民通信自由和通信秘密权利于不顾，截取公民手机短信，然后再以此为证将人治罪。“鄂尔多斯帖案”中，该县级市法院对当事人的定罪是“诽谤他人和政府”，创造了“诽谤政府”的罪名。

由上情形说明，处理有关言论传播的冲突事件时，公权力亟需树立法治意识。“因言获罪”案例频发，与当前我国法律体系对言论自由权的规范不尽完善很有关联，所以还需从法理上认真探讨相关调整准则。

从近年十几起案例看，依据《刑法》第246条“但是严重危害社会秩序和国家利益的除外”的“但书”提出公诉“诽谤”案，绝大多数都成了引起质疑的问题案件。有学者针对2009年的多起网上帖案，提出废除“但书”条款，以及诽谤罪归民事处理的意见。因为“现在看一些官员的逻辑，凡是批评官员，就是“严重危害社会秩序和国家利益”，需要动用国家暴力机器，给这些‘不老实’的网民一个教训。”“这些案件的法律根源，均源于刑法第246条中的‘但书’被任意解释了。刑法是全国人大通过的国家基本法律，面对有法条在执行过程中被如此曲解和滥用，建议全国人大常委会行使‘立法解释权’来作出回应。”“长远之计还是要考虑能否废除刑法第246条中的“但书”，将“诽谤罪”彻底还原为“自诉案件”。”[16]

审理意见表达案件的四条准则

鉴于我国在保障公民自由表达方面存在的问题，我们有必要借鉴法治国家的司法实践、传媒运作特征，并根据我国国情，在处理与言论传播有关的冲突事件时，考虑遵循以下准则。

1.“实际恶意”准则

“实际恶意”（actualmalice）准则为美国1964年“《纽约时报》诉沙利文案”确立。大法官布伦南（williambrennan）将最后的判决概括为“实际恶意”（actualmalice）准则，即公共官员若就有关他们如何工作以及是否胜任工作的诽谤性陈述提起诉讼时，必须证明“实际恶意”——即要证明“被告明知某陈述有错”或证明“被告漠视事实真相”。此后，“实际恶意”准则推及公众人物，他们被认为和公共官员一样“不能免于被批评、被抱怨”，因此若要在诽谤案中胜诉，也必须证明“实际恶意”。

在新闻传播过程中，限于采访时所能利用的资源以及时效性的要求，要求传媒的每则报道均正确无误并不现实。就普通公民个人言论而言，囿于自身所占有的信息，更不太可能与事实精确对应。要求所有言论均须属实，势必会导致媒体或公民进行如履薄冰式的“自我审查”（self-censorship），在意见表达上噤若寒蝉，那么有关公共事务的自由讨论将会受到抑制，从而最终损害公共利益。

参照这一准则，澳大利亚和印度对诽谤法进行变革。如在1995年的一宗案例中，印度最高法院判定：“若涉讼言论涉及公共官员在履行职务过程中的行为，原告必须证明言论是虚假的以及言论者在发表言论时对其真实性轻率地置之不顾，才能获得损害赔偿。言论者证明自己进行了合理地核实，就可以免责。”[17]

我国司法实践中可以适用“实际恶意”准则，它与现行法体系中的有关规定并不相悖。《宪法》第41条规定：只要不是“捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”，公民有对“任何国家机关和国家工作人员”提出批评和建议的权利。《刑法》第243条规定：“不是有意诬陷，而是错告，或者检举失实的”，不适用该条款的规定。这些条款说明：被告人当时若确信自己的言论真实，即使事后证明当初认知有误，不能归于故意捏造或者歪曲等主观恶意。

2.公众人物准则

公众人物（publicfigure）准则亦源自“《纽约时报》诉沙利文案”。大法官布伦南在判决书中指出：“公共官员因其公务行为受到批评——这种批评正是宪政制度为了限制政府权力而保护言论与表达自由的反映——该批评是否该遭到因反对而提起的诽谤诉讼，本案第一次要求我们确定彼此的边界。……如果对政府公务行为的批评无法获得一个相对于政府官员而言公平对等的豁免权，那么相对于其所服务的公众，公仆们就获得了超过他们所服务公众的优先权。”他还认为：“关于公共问题的辩论应当是无拘无束、健康和完全公开的，而且包括可以对政府和公共官员进行猛烈、辛辣、令人不快的尖锐批评。”此后经过一系列判例，美国最高法院对“公众人物”概念作出了大致的内涵和外延界定，对公民批评或评论“公众人物”的言论予以宽容。

“公众人物”准则亦曾被运用于中国的司法实践。在2002年“范志毅诉文新报业集团名誉侵权案”中，“公众人物”这一概念不仅成为法官们据以作出判决的主要理论来源，还出现于判决书中——“即使原告认为争议的报道点名道姓称其涉嫌有损其名誉，但作为公众人物的原告，对媒体在行使正当舆论监督的过程中，可能造成的轻微损害应当予以容忍与理解。”法律学者认为：虽然本案的偶然性明显，但是在法律精神上具有明显的突破性进展，使得“公共人物”这个概念首次登录中国的判决书；如果能被最高法院接纳为有普遍约束力的判例，这起案件将会成为中国新闻司法史上的里程碑。[18]此外，我国法学界人士还曾试图将“公众人物”概念写入《民法典》（草案），以期弱化公众人物的名誉权保护。其第157条规定：“为社会公共利益进行新闻宣传和舆论监督为目的，公开披露公众人物的隐私，不构成新闻侵权。”不过最后提交给全国人大常委会审议时删除了这一条款。

在本文所列案例中，被“诽谤”的皆是政府官员。欧美通常对“公众人物”的名誉权采取弱于普通公民的“有限”保护。即使偏重于个人名誉保护的大陆法系国家，如法、德、日等国，亦开始在司法实践中弱化政府官员的名誉权。近二三十年来，法国在司法实践中发展出“善意”（goodfaith）抗辩事由；德国在司法实践中发展出“正当公益”（legitimatepublicinterest）的抗辩事由。这些抗辩事由赋予职务行为的批评者比往日宽泛得多的自由权利。日本则将“和公共利害有关的事实”作为名誉侵权的免责要件之一。关系到公共利害的事实包括三个方面，其中第一项就是有关政府及公职人员的报道。

公众人物与普通公民在名誉权方面受保护的差异，本质上体现了保护公共议论与允许信息有限错误之间的均衡关系。作为公众人物，需要容忍对自己的批评乃至尖锐的攻击；尤其当公民和媒体的言论是对政府官员职业操守或能力进行质疑或批评，即对其是否称职进行考量时，更应如此。目前我国法律对普通公民和公众人物等量齐观的规定，既不利于保障公民的言论自由，亦影响了对公共利益的维护。

3.“明显而即刻的危险”准则

“明显而即刻的危险”（clearandpresentdanger）准则肇始于美国1919年“申克诉合众国案”。申克（charlesschenck）是社会党总书记，他于一战期间散发1.5万份反战传单，宣传这是一场“血腥的、无情的”战争，是“按照华尔街少数人的利益”，要求“年轻人抵制入伍从军”。申克和该党其他成员被捕，并被判决违反1917年通过的《反间谍法》。社会党人声称他们被剥夺了由宪法《第一修正案》所赋予的言论自由权利。此案一路上诉，最终社会党人败诉。首法官霍姆斯（o.w.holmes）在判决书中写道：“我们承认，被告传单所说的一切，若在平时的许多场合，都属宪法所保障的权利。但一切行为的性质应由行为时的环境来确定。对言论自由作最严格的保护，也不会容忍一个人在戏院中妄呼起火，引起恐慌。禁令所禁止的一切可造成暴力后果的言论也不受保护。一切有关言论的案件，其问题在于所发表的言论在当时所处的环境及其性质下，是否能造成明显而即刻的危险，产生实际祸害。如果有这种危险，国会就有权阻止。这是一个是否迫近（proximity）和程度(degree)的问题。当国家处于战争状态下，许多和平时可容许的言论，因其妨碍战事而变得不能容许了，法院也不认为它们是宪法所保障的权利。”

1927年“惠特尼诉加州福尼亚案”中，大法官布兰代斯（louisbrandeis）进一步完善“明确而即刻的危险”准则。他在一份“并行意见”指出：“要证明压制言论自由的合理性，必须有合理的理由担心，如果言论自由付诸实践，严重的罪恶将会发生。必须有合理的理由认定，我们要阻止的罪恶是严重的……我们必须牢记鼓吹与煽动，预备与企图、集会与共谋间的巨大区别。为了支持‘明显而即刻的危险’的判定，必须证明迫在眉睫的违法行为很可能发生，或者正在被鼓吹，或者过去的行为使我们有理由相信，这样的鼓吹会转变为企图。”他还总结：“如果有时间通过讨论揭露谬误和错误，有时间通过教育避免罪恶，那么可以采用的救济措施是更多的言论，而不是迫使其沉默。”

由以上关于“明确而即刻的危险”准则的论述[19]，可作以下几点理解：其一，对言论自由的保护有背景、场合、时间之别；其二，对言论自由以保护为准则，以限制为例外。

我国在司法实践中可以借鉴“明确而即刻的危险”准则。在涉及到言论传播的讼案中，言论是否承担责任应视言论的性质和当时的环境而定。仅仅认为言论具有“恶劣倾向”（badtendency）还不够，还应证明该言论确有导致实际祸患发生的“明显而即刻的危险”。此即：只有当言论传播所产生的后果，严重危及国家和社会的根本利益，并且这种危害迫在眉睫，方可对言论自由进行限制。根据这一准则，本文所列案例中所谓的“有害”言论，恐怕都不会对现实构成即刻而严重的威胁，应该容忍，最多指出不当，不能因言令其获罪。

4.罪刑法定准则

罪刑法定（alegallyprescribedpunishmentforaspecifiedcrime）准则的核心内容，可概括为“法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚”。该准则的精神实质是为了限制国家司法权力,保护公民个人的权利和自由。罪刑法定的思想渊源可追溯至1215年英国《自由大宪章》（magnacharter）。十七、八世纪启蒙运动中，洛克、孟德斯鸠等思想家提出这个理念。随后，由意大利刑法学家贝卡里亚（cesareb.beccaria）和德国刑法学家费尔巴哈（anselmvonfeuerbach）等人加以发展与完善。

我国1979年《刑法》不仅未能明文规定罪刑法定准则，而且其第79条还规定了从本质上与之相抵触的类推制度。1997年新修定的《刑法》第3条规定：“法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑；法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。”[20]这宣告了罪刑法定准则在我国刑法中的法典化，标志我国刑法的价值取向由偏向保护社会利益向保护社会利益和人权保障的双重转变。也有论者指出：如果不想使该准则成为一句法律口号或者一条法律标语，还必须从司法体制、理念、技术方面着手，努力使其在司法活动中得以贯彻落实，即罪刑法定司法化。[21]

有律师对2007年“纸馅包子事件”进行法理分析，发现：无论是以《刑法》中的“编造、故意传播虚假恐怖信息罪”，还是“以危险方法危害公共安全罪”抑或“诽谤罪”的罪名来定性，“都值得商榷”；进而指出：“法无明文规定不为罪，打击某种犯罪行为只有定性准确，才能面对社会公众的考评。……如果罪名不合适，不如转换解决问题的思路，以行政处罚或治安处罚来处理。还有法律学者提出：当前《刑法》对言论的处罚已经“够广泛、够严厉了”，当务之急是在司法过程中“少用”、“慎用”刑法。“刑法若有模糊之处，应当善意解释法律，应当以‘有利于被告人’的准则来解释法律，这样才符合罪刑法定和无罪推定准则的精神实质。”[22]

我国司法实践中推行罪刑法定准则，需要确立一系列的理念。其一，以人权保障为价值取向。言论自由是公民的一项基本权利，需要重视对言论自由权的保障。其二，以形式理性的理念为先导。我国“志善而违于法者免，志恶而合于法者诛”的法律传统至今还有较大影响，当前在司法实践中，行为虽不具备“刑事违法性”却以具有“严重社会危害性”入罪的现象，一定程度上仍存在。这与罪刑法定准则的基本精神相背离。其三，具有刑法抑谦的理念。这一理念所具有的限制机能恰是罪刑法定准则的精神内核之所在。在司法实践中，当对刑法条文的理解产生疑问或面临多种选择时，应当进行“善意解释”——以“有利于被告人”的原则解释法律。总之，当言论涉嫌诽谤时，应充分考虑此种言论表达是否符合诽谤罪的要件，避免外在的任何干预，依法办案。

罗尔斯的“宪政危机”准则

这里我们特别谈谈美国学者罗尔斯（johnrawls）所提出的“宪政危机”（constitutionalcrisis）准则。这一准则主要针对政治言论自由。他从“社会正义”的视角切入，指出：应将人视为自由平等的道德人，此道德人具有两项道德能力（moralpowers）——追求正义感的能力（capacityforasenseofjustice）和追求、修正理性人生计划的能力（capacityforaconceptionofgood）；言论自由，特别是“政治言论自由”，乃是公民发挥其正义感（senseofjustice），针对社会基本结构及其社会政策有所针砭的言路。“政治言论自由”不仅作为诸基本自由权的成员之一而被赋予优先性；即使在与其它自由权相互抵牾之际，鉴于其重要性也应获得更周全、合理的保障。

因此，他对以“明显而即刻的危险”准则作为判断“政治言论自由”的依据，提出诸多批评，主张应以“宪政危机”是否存在作为判断此类言论的标准。“除非人们能够合乎理性地从目前的境况的特殊性质出发，来论证确实存在一种宪法危机，在这一危机中，民主制度已无法有效地发挥作用，且它处理紧急情况的程序已无法运作。”[23]按照这一准则，唯当既有的政治体制无法有效地运作，或者无法采取必要的手段来保全国家时，限制政治言论自由才具有正当性。

罗尔斯的“宪政危机”准则过于理想主义，连他本人亦自称其理论乃为一“现实的乌托邦”。但我们可以借鉴他的思路，以推进我国民主政治建设。例如，不妨对言论采取“最小限制准则”——公权力基于公共利益对言论自由进行限制时，必须是不得已而为之，即不存在其他可替代的措施；同时还应以最小侵害当事人的权益为限度。

一般而言，限制财产权较限制人身权侵害小，限制物质权益较限制精神权益侵害小，负担性措施较禁止性措施侵害小。因此，当言论涉嫌侵权时，在司法实践中应当慎用刑法治罪，乃至最终能够“诽谤去刑法化”。

鉴于言论自由在现代民主社会的价值，诽谤去罪化已成为国际趋势。美国现行法律的规定和法院审判中，多已删除了诽谤的刑事责任，不再认为其是犯罪；而是处以民事侵权责任，由诽谤的受害人向法院提起民事侵权之诉，请求损害赔偿。2005年6月，在北京举行的“中欧人权对话研讨会•表达自由”会议上，欧洲“19条组织”法律干事西蒙斯（danielsimons）提供了一份来自12个国家的18位法律工作者通过的文件《诽谤的定义——言论自由与保护名誉的准则》。其中第4条提出“废除刑事诽谤的问题，因为保护个人名誉主要或只是作为个人的事情，严厉的刑惩，尤其是监禁刑的威胁，给言论自由增加了严重的压力，使人不寒而栗。”[24]

借鉴他国的做法，可以从中寻求解决问题的明智思路和恰当的做法，破解当前言论自由保护方面的法律困境。动辄“因言获罪”不是民主与法治社会的正常现象，慎防“因言获罪”才符合我国建设民主法治社会的潮流。对言论应尽可能宽容，尤其是涉及公权力机构及其官员的言论，这对我国权力机制的健康运转至关重要。如何从法律上抑制“因言获罪”事件频发，是一个值得我们继续深入探讨的话题。（闫伊默、孙江波参与论文初稿写作）

[注释]

[1][英]伯林《两种自由概念》（续）（陈晓林译），载刘军宁等编《市场社会与公共秩序》，北京三联书店，1996年版，第211页。

[2][英]哈耶克：《自由秩序原理》（邓正来译），北京三联书店，1997年版，第28至31页。

[3]详见吴麟：《胡适言论自由思想研究》，华中科技大学博士论文，2008年。

[4]刘曙光《宽容：历史、理论与实践》，《哲学动态》，2007年第7期。

[5]《马克思恩格斯全集》英文版11卷573页。

[6]转引自顾小云《言论自由对个人、国家和社会的价值》，《理论探索》，2006年第6期。

[7][荷]马尔赛文等《成文宪法的比较研究》（陈云生译），华夏出版社，1987年版，第149页。

[8]徐贲《宽容、权利与法制》，香港《二十一世纪》，2003年8月号。

[9][美]房龙《宽容》（迮卫、靳翠微译），北京三联书店，1985年版，“后记”。

[10][法]保罗•利科《宽容的销蚀和不宽容的抵制》（费杰译），《第欧根尼》，1999年第1期。

[11]《选集》第五卷157页。