社区行政管理论文十篇-ag尊龙app

社区行政管理论文篇1

关键词:行政管理群众自治衔接互动个案剖析

党的十七大报告指出:实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能。研究政府行政管理与城市社区群众自治衔接互动问题,必须立足于当代中国基层民主发展的具体实践,运用科学的分析方法,把握其特点规律。“当前在城市社区治理的研究中,更多的只看到理论的逻辑而不见生活的逻辑,尚未真正地从城市社区的生活逻辑中理解纠纷解决机制,而且缺乏历史的维度。因此,以社区日常治理为平台,深入考察社区纠纷调解的实然状态及其决定性因素。对不同文化生态社区的个案进行比较,并关注历史的维度。应该成为该项研究的新路径。”本文亦认同这样的研究方法,在吸收前人社区研究经验成果的基础上,按照由面到点、由表及里、由浅入深、由普遍到具体的顺序,介绍了j省n市g区社区发展的概况,具体以福建路社区(文中简称“福区”)为个案研究对象,阐述了社区体制改革情况,最后专门选取了福区内部“车棚事件”做具体分析,层层递进,步步深入,抽丝剥茧,解析我国政府行政管理与社区群众自治衔接互动的基本要件。

一、选择福区为个案的理由与方法

改革开放以来,我国城市社区蓬勃发展,尤其是城市社区群众自治成绩显著,逐渐形成具有代表性的三种社区发展模式,即上海模式、沈阳模式和江汉模式。n市作为全国最早进行社区建设改革探索的城市之一,社区整体建设水平居于前列,并探索出了独具自身特色的建设治理模式。而n市g区的社区建设在全省全国都具有先进性,党和国家领导人先后多次视察该市基层社区,并高度赞扬了“三个把”的经验,即:把矛盾化解在社区、把稳定落实在社区、把和谐构建在社区。g区还率先提出了“税源经济是全区事业的生命线,社区建设是城区工作永恒的主题”,明确把社区建设作为新时期城区工作的突破口和立足点。作为g区管辖的一个社区,自2000年成立以来,福区内部各种组织之间关系一直比较协调,功能运作比较正常,居民参与社区建设的热情和实际能力较高,是典型的城市基层社区。尤其具有特色的是,2007年以来,g区开始了以建立“一支一居一站”为目标的社区体制改革,福区作为试点社区,走在了这一轮改革的前列,福区建设发展中政府行政管理与基层群众自治的衔接互动状况具有一定的典型性。因此,本文通过实地调研、访问座谈和文献研究等方法,分析福区日常事务中的典型事件,探讨福区创新发展的内在运行机理,试图寻找政府行政管理与社区群众自治有效衔接和良性互动之方略,探索推动社会和谐发展的可能路径。

二、福区个案的发展改革情况简介

福建路社区成立于2000年3月29日,隶属于n市g区挹江门街道,占地面积约0.235平方公里,拥有户籍居民1858户,约5140余人,流动人口1800人。福建路社区内有南京工业大学附属中学八中校区、南京医科大学二附院东院、挹江门街道办事处等单位和政府组织。2007年10月,n市g区委、区政府办公室联合转发区民政局关于《g区社区体制改革方案》(鼓委办发[2007]38号),明确提出以创建文明和谐社区为目标,以居民自治为主线,深化社区体制改革,推进党领导下的社区居民自治,解决社区居委会行政化问题,建设“居民自治、服务完善、保障有力、治安良好、环境优美、文明祥和、特色明显”的文明和谐社区。

三、个案研究的具体深入:车棚事件解析

2008年春,福区内4号、5号小区改造,原有自行车棚被拆除,居民住处因缺少车棚而导致车辆多有被盗。2008年3月16日上午8点30分,两处居民代表20人到社区办公室要求街道为他们建车棚,说:如果此事不解决,他们将会集体上访到区政府或市政府。社区党总支于2008年3月16日下午3点召开紧急会议,随后召开社区党员议事会商量对策,3月18日下午召开16名党员组成的社区党员议事会,决定将事情公示,并请居委会主任牵头召开社区议事园会议协商对策。3月19日下午4点,社区居民代表20余人、社区党总支书记、居委会主任、服务站站长和街道城管科科长参与车棚事件的对策评估,形成初步解决设想。社区党总支、社区居委会和服务站站长联合将协商结果及方案上报街道。2008年3月22日下午社区公共服务站高站长陪同街道分管领导陈副主任、城管科刘科长、谭副科长现场办公,具体研究实施步骤。在区建设局和街道办事处的支持下,车棚于2008年8月17日建好。分析整个车棚事件,我们可以清晰地看到这样一条逻辑主线:(1)居民自身利益受到威胁。居民居住小区内没有车棚,导致居民自行车屡次被盗,表明社区公共资源供给不足,本应由政府规划提供的公共资源没有保障到位。(2)居民表达自身的利益诉求。社区居民意识到自身的权益受损后,通过集体参与的方式来向社区表达自身诉求,并“扬言上访”,使得社区稳定与秩序的公益潜在受损。(3)社区组织力量介入。在接到社区居民的利益诉求后,社区党总支、居委会和社区公共服务站共同采取了应对措施,使社区承受的压力得到缓解。(4)社区调节力量遭遇困境。由于车棚的搭建涉及到城市整体规划和政府财政投入等问题,已经超出了社区组织内部处理的范畴,必须引入政府的行政力量,呼唤社区治理的多中心与政府的主导扶持。

四、个案研究的理论提升:衔接互动的基本要素

社区车棚的搭建事关群众利益,也关乎社区的发展稳定大局,是社区建设中具有典型意义的事件,事件的妥善解决揭示了政府行政管理与群众自治衔接互动的基本要素。

(一)二者衔接互动的核心——维护和拓展各自利益。

利益诉求是人们一切公共活动的根本动因,社区群众对自身权益的争取和维护,从而不断推动社区民主政治的发展,促进社区的全面建设与和谐稳定。在社会主义社会,人民群众和政府的利益在本质上一致,政府的宗旨也在于为人民服务。但是全局和局部、长远和眼前的利益有时会产生冲突和摩擦。从群众自身利益角度看,他们逐渐失去对政治运动和虚假形式的兴趣,有时为了自身的局部利益可能会不顾及全局和长远发展;从政府自身的利益来看,由于“威权主义的行政体制习惯于自上而下地建立垂直权力网络,计划经济留下了一个运用巨大权力的庞大官僚组织,他们的切身利益在于使无所不在的干预延续下去”。比如维持辖区稳定,建设一些短期见效的政绩工程,为执政官员赢取良好口碑,获得辖区群众的支持拥护和爱戴等等,这些都是政府组织及其内部人员的利益。

在某些问题上,人民群众利益和政府利益会形成一定的矛盾和冲突,人民群众和政府的权力博弈也由此产生。在社区治域,参与博弈的权力主体相当广泛,包括政府,各社会团体,有组织和无组织的群体,甚至于政治体系中的个体。政府自身是一种建立和维持秩序的超级权力,它拥有的权力来源于人民一致同意的让渡,它以国家的强制力量为后盾,作用的对象主要是整个社会的公共事务;社区的自治权力来源于社区全体居民的一致认同以及一定的社区公共价值和感情倾向,它以利益相关者之间的同意、乡规民约等为基础,不具有强制性。政府权力与社区群众自治权力的关系存在着两重属性。因此,二者有效衔接和良性互动围绕的核心是利益问题,政府与社区群众根本利益一致但具体利益存在差别,作为为人民服务的民主政府,必须以平等协商的姿态,在一定的平台机制上与人民群众展开交流互动,与基层自治组织展开衔接,实现政府行政管理权力与人民群众自治权力关系的和谐顺畅,消除政府管理服务的盲点,更好地维护人民群众根本利益。

(二)二者衔接互动的载体——社区内部组织。

政府管理与群众自治的有效衔接和良性互动,需要一定的承接载体和实践平台,主要包括政府组织、社区内部组织及其构建的平台和机制。参与社区内部治理的主体主要有区街政府组织、社区居委会、社区公共服务站和其他社会组织等等。

政府在社区内部多元权力互动格局中具有统领和决定作用。在社区治域,并不排斥政府权力,相反要以政府权力的存在为依托。政府行政管理与社区群众自治能否实现有效衔接和良性互动,其关键点也在于政府是否能够正确运用手中权力,能否做到合理适当放权,放手促进社区自治自我发展。政府在衔接互动中的关键作用主要体现在以下几个方面:一是规划指导。政府通过在中长期的城市发展规划中列入社区建设项目,明确社区建设的目标。二是管理和服务。主要是按照国家法律的规定,对社区的自治组织、各种公益组织进行分类管理指导。三是组织协调功能。政府主要是协调其所辖区域内的各个社区、管理社区的各个具体政府职能部门之间的关系。四是监督和督促。城市基层政府作为社区工作直接指导部门,有责任对社区组织的运行秩序和工作人员的工作情况进行督导,并适时组织各类教育集训,提高社区工作人员的综合素质。

居委会是社区系统内部建设的核心,是分析社区系统内部治理结构的“钥匙”。居委会充分发挥法律赋予的自治组织作用,采用民主管理、民主决策等方式,充分尊重人民群众和他们的合理要求,使社区事务朝“自我管理”的方向发展。社区公共服务站是政府在社区的下设代表机构,专职处理政府行政指令下的社区日常行政事务,同时对社区居民反映的涉及到政府作为的问题进行解决。

(三)二者衔接互动的基础——社区居民有序公共参与的扩大。

社区居民的公共参与是指居民个体或者以一定组织的形式参与社区公共事务决策与管理过程的行为,它以一定的利益诉求作为驱使动机,以适当的组织行为作为其实现形式,以影响或者改变公共资源的分配为最终目标。在福区车棚事件之中,社区居民能够采用有组织的集体力量来理性表达自身诉求,因为有组织的参与效率总是高于单个人的参与效率。社区车棚的搭建属于社区公共生活,属于社区居民的经济利益和社会利益范畴,同时也是社区公共资源的供给和分配问题。它涉及到政府在社区的规划、社区的综合治理和社区居民整体利益维护等方面上的作为问题,超出了社区居民的私人空间。社区居民正是理性的意识到这一问题,才把自身的利益诉求向社区组织传达,并“扬言”上访。

在整个参与过程中,社区居民能够理性的采用合法平和的方式进行,并且充分意识到社区组织的巨大作用,按照正常程序来参与表达,在体制内采用遵守程序的方式表达诉求,说明社区居民政治参与的法治意识、参与技能都有了很大提高。总而言之,公民利益诉求与政治参与的成熟理性,为这一事件的妥善解决与社区公益的增进打下了良好的基础,社区居民有序合法的公共参与强化了政府行政管理与群众自治衔接互动的基础。

(四)二者衔接互动的保障——党在社区领导的加强和完善。

社区党组织是社区组织的领导核心,它在街道党组织的领导下开展工作。在政府行政管理与群众自治的衔接互动发展中,社区党总支的作用主要体现在:一是坚强有力的政治领导保障。在城市基层社区,居民对党的权威和能力有着强烈的认同。而在社区现行体制下,社区党组织领导社区居委会和社区公共服务站工作,它通过对党的路线方针政策的宣传教育,确保居民自治的政治方向正确。二是严密有效的组织动员保障。社区党组织对社区居民党员进行教育,并利用健全的组织体系和完善的组织生活,把社区党员有效地加以整合动员,发挥党员在各种事务中的先锋模范作用,提高了社区居民的参与意识和能力,增强其与政府沟通合作的愿望和技巧。三是广泛深入的沟通协调保障。党总支领导社区居委会和社区公共服务站工作,对社区内其它社会组织有引导作用,对社区整体事务进行指导,同时协调社区居委会和其它组织的关系,进一步形成社区自治发展的合力。(作者:南京政治学院理论教育一系研究生,研究方向:马克思主义中国化,政治学)

注释:

陈伟东等.转型期城市社区治理研究:已有进路及可能的拓展.学习论坛.2006年第8期,第40页.

姚坚.社区议事园.苏出准印(2004)字jse-0000654号内部资料,第5页.

社区行政管理论文篇2

论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。

区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。

正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。

一、我国区域公共管理的研究现状

理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。

二、区域与区域行政

区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。

区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。

基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？[

三、区域公共管理

要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。

区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。

综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。

参考文献：

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[8]陈庆云,我国公共管理的基本内容及其重点[j]公共行政，2003(1)

社区行政管理论文篇3

摘 要：“多中心治理”理论强调公民和社区组织的参与，凸显社区组织在社区管理和服务中的作用。但目前，社区组织参与社区事务仍存在制约因素。因此，须将社会组织的发展纳入社会建设的总体布局；创新社会管理体制，为社会组织的发展提供良好的运行环境；强化自身建设，提高社会组织的服务水平；深化制度改革，加强社会组织与其他社区管理主体的合作等积极培育社会组织，有效建设第三中心。

关键词：多中心治理；社会组织；社区管理；社区服务

中图分类号：c913 文献标识码：a 文章编号：1004-1605（2012）03-0085-05

社会组织有广义与狭义之分。广义的社会组织是指，一定数量的成员在制度化的组织结构、机制规范的指导下，为了一定的组织目标而形成的共同活动群体，包括政府、军队、企业、政党、学校、宗族等；而狭义的社会组织是指除政府、企业之外为公众提供服务的组织，包括社会团体、基金会、部分中介组织以及民办非企业单位和众多的社区社会组织、农村专业合作组织等。本文所研究的社会组织是狭义上的社会组织。

一、“多中心治理”理论及其对我国社区管理学服务的启示

（一）“多中心”治理理论的具体内涵

20世纪70年代，西方各国开始进行治理变革，围绕公共事务管理中出现的“集体行动困境”、“公共地悲剧”、“搭便车”等治理困境，主要有两种应对之策，即政府的国有化和市场的私有化［1］。前者是指由中央政府决定谁能够使用公共资源，他们何时使用以及怎样使用这些资源，而且由中央政府对他们进行监督，对违规者进行惩罚；后者指通过创立一种私人占有制度代替公共资源共同使用的公共财产制度，由私人或私企对公共资源实行占有、管理及使用［2］。针对市场的逐利特性使得其无法兼顾所有的公共事务，而政府在管理中经常会出现低效和信息交流不畅等问题，奥斯特罗姆夫妇在广泛研究的基础上，证明了政府与市场之外的其他道路的存在（比如在社区中，除了政府和以市场化方式提供的服务以外，社区民众完全可以在自我组织的基础上进行自我管理，从而能在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持续的共同收益）［3］。并进而提出“多中心”的治理理论。“多中心”一词不仅仅是公共物品的生产和公共事务的治理模式,更是一种思维方式和价值观念的体现。

“多中心”意味着公共事务的多个生产者和公共事务的多个管理者。就社区管理、服务领域而言，在宏观的规划与指导以及基础设施的提供中是以政府为核心的，政府在这方面承担着主要的职责；在以市场化方式提供的的社区服务中，主要由市场负责；而其他事务，诸如社区居民的文体娱乐、教育、权益保护、社区矛盾的调解，社区环境的保护，社区内居民间的互帮、互助等，这些主要由各类社会组织负责，其实质是社区居民的一种自我管理，社区居民也是众多社会组织的成员。

“多中心治理”意味着在社会管理中政府、市场与社会的共同参与。它打破了原先只能有一个中心的理论束缚（西方在社会管理领域中流行的公民社会理论与法团主义理论，一则强调以社会为中心，一则强调以国家为中心，都强调社会管理的单中心模式），形成了一个由多中心而构成的管理网络，也打破了原有理论在“分权”、“集权”问题上的争论（公民社会理论与法团主义理论作为两种针锋相对的理论，一则强调“分权”，一则强调“集权”，前者强调社会的事务社会办，后者强调社会的事务国家办）。

“多中心治理”下政府须转变其自身的角色与任务。“多中心理论”反对政府作为单一主体对公共资源的完全支配以及作为单一中心对社会事务进行全盘管理，但也并非一味限制政府在公共管理中作用的发挥，而是强调政府在角色、管理方式等方面的变化。

（二）“多中心”治理理论对我国社区管理与服务的启迪

随着改革不断深入，市场经济的建立和政府职能的转变都使得原先单一化的社区管理模式在面对居民多元化的需求时显得力不从心，纷繁复杂的公共事务使得政府陷入困境，“多中心理论”在促进社区运行，加强公共事务管理等方面对我国的实践有着重要的启迪。

“多中心理论”强调参与主体的多样性。除政府与市场外，第三方的力量至关重要，在国外，市场经济发展已久，公民社会也相当成熟，在社区管理中，社会组织与公民自身得以成为社区管理的主体。在我国，由于社区力量的不足，社会组织发展的不成熟，我们在社区管理中不能照搬“西方模式”，但“多中心理论”强调的共同参与理念值得借鉴。

“多中心理论”强调公民与社会组织的参与。一个社区运行的好坏，从公民与社区的互动频率中得以体现，社区管理水平的高低与社区服务质量的好坏也依赖公民对自身权利的认知和维护以及公民的广泛参与。作为公民服务自身、参与治理的重要载体，社会组织有助于增加社会沟通，有助于民众合理进行利益诉求，亦有助于培养社会公信和自律机制。社会组织在社会管理中与政府、市场的良性互动也更有助于公共情绪的分散和公共压力的排解，从而维护社会的“良序善治”。

“多中心理论”强调众多行为单位的自主独立性与相互协作性。行为单位的自主与协作都是受到规则制约的。“多中心理论”不是要在社会管理领域创造出独立的多个中心，而是强调在社会管理的不同层次，各个中心发挥各自不同的作用；不是要将社会组织的运作完全独立于政府监管之外，相反，社会组织的运作离不开政府的支持和管理。

二、多中心理论视角下社会组织在社区管理与服务中的功能与作用

（一）社会组织在社区管理与服务中的功能分析

多中心治理作为西方公共管理研究领域的一种新的治理模式，它以承认有限政府为前提，提出了政府与市场之外的治理公共事务的新的可能性，并在政府、市场这两个中心之外引入第三个中心，强调由多个权力中心和组织体制来治理公共事务,提供公共服务。社区是在一定地域中一定人口的集合体，但对社区的管理和服务的供给往往从外部进行，而忽视了其内部自我管理、自我服务的能力。这种能力的载体就是各类扎根于社区的社会组织。众所周知，社会组织实现自身功能靠的不是行政手段或经济手段，而是靠广大志愿者和社会成员的自愿参与。具体说来社会组织具有如下功能：

自主治理功能。发展健全的社会组织拥有完善的规章制度、民主的内部管理以及良好的自组织能力，能够借助内部成员间的信任和社会资本来进行合作，就组织目标、人事任免、活动安排等进行商议，因此，如果具有完备的社会支持，很少受到政府与市场的裹挟，就能实现自主治理的功能。

公共服务功能。公共服务是面向全体社会成员的，带有明显的公益性质，而公益性也是众多社会组织的特征之一。社会组织公共服务能力的获得，一是靠自身的资源积累。社会组织靠组织内部成员及其关系资源以及组织所掌握的社会资源为组织成员及社区居民提供公共服务；二是靠自身的地位优势。社会组织不以营利为目的，组织目标的实现也不依靠强制手段，因为贴近群众，比较熟悉群众的需求，它容易取得群众的信任；三是靠广大社会成员的积极参与。社会组织在秉承自我服务理念的同时将有志愿为居民服务的人员聚合在一起，从而调动居民参与到公共服务中来。

资源整合功能。按贝塔朗菲系统论的观点，组成系统的各个部分只有按特定秩序组织起来，才能发挥系统在各个部分孤立状态下所不具有的整体功能。社会组织资源整合的过程就是资源的优化配置的过程，这不仅是对物质资源，也针对人力资源与社会资源。社会组织通过内部的规章制度将成员组织起来，使他们能够协调一致地进行活动，同时，通过各项活动的组织将物质资源、社会资源的功用充分发挥出来。

文化丰富功能。在多种类型的社会组织中，有联谊交友的社交团体，比如老年秧歌队、合唱团、会等，使老年人安度晚年；有青少年教育的各类民办机构，比如，各类业余爱好培训班的开设，促进青少年素质的全面发展；有文化技艺交流、传播的民间协会，比如各类民间手工艺协会，在传承、保留我国传统手工艺的同时，也将我国优秀的传统文化传播开去。

（二）社会组织在社区管理与服务中的作用

推进社区民主建设的重要力量。城市社区的自治与农村居民的自治是我国民主建设的基石。随着社会组织的不断增多，居民参与也日益活跃起来，这些组织受到了基层政府的重视，被有意识地纳入到社区管理与服务中。为了有效协调政府与社会组织、社区居民的关系，在工作实践中，必须以民主为原则，实现社会组织和社区居民共同参与社区事务管理；为取得社会组织、社区居民的信任，居务、事务、财务的公开成为有效的管理手段，这些都在实践中推动社区的民主进程。

促进社区公益事业发展的有效资源。通过社区公益活动的开展，社会组织不仅能对弱势群体起到一定的帮助作用（比如对孤寡独居老人、残疾人群体、下岗失业人员的帮助），也能够发现社区居民其他的公益需求，从而向政府或基金会寻求帮助。另外，通过公益事业的开展，社会组织可以在社区内积聚一定的社会资本并将其转化为未来发展的资源。

提供社区服务的重要帮手。各类社会组织基于自身特点开展形式多样、内容丰富的服务活动，不仅有效扩展了社区服务的内容，也有益于社区民生建设的提升。例如，合唱队、舞蹈队、书画会等各类文体组织较好地填补了居民们业余生活的空白，这些文体组织依据居民们不同的需求，开展形式多样、内容丰富的活动，通过参加活动，居民们不仅锻炼了身体、也给自己带来了许多愉悦。这些都得到了广大居民的肯定。

以市场化方式运作的民办非企单位近年来表现出比较强劲的发展势头，截止2009年，全国已有民办非企单位19.04万个，大量的民办非企单位已将自己的触角延伸到教育、科技、法律、卫生等多个社会领域。其他类型的社会组织，诸如基金会、社会团体、部分中介组织，往往将一定区域的民众当作自己的服务对象，其服务范围并不局限在社区中，但其许多项目的实施仍是以社区为落脚点的，也间接为社区管理与服务发挥了作用，比如，基金会的资金支持，中介组织的智力支持等。

三、社会组织有效参与社区管理与服务的制约因素

评判社会组织是否有效地参与到了社区的管理与服务中，要看其是否与现行的体制相契合，看其在多大程度上承接了政府转移的职能，看其是否有效地弥补了政府遗留的公共服务空白，是否有效满足了社区居民的多样化需求。在当下，社会组织显然还没能实现对社区管理与服务的有效参与，仍然有制约社会组织有效参与社区管理与服务的因素存在。

（一）对社会组织的地位、作用认识不足

按照发达国家的发展经验来看，社会发展到一定程度，社区管理以及社区服务的提供更多的是依靠社会组织来进行。一些地方与部门对社会组织能够发挥的作用存在不少认识上的不足与偏差，有些认为社会组织的能力有限，无法有效参与社区管理，有些认为社会组织掌控的资源有限，无法为社区居民提供服务等。

（二）社会组织的管理体制不顺

我国目前对社会组织实行双重的管理体制，即登记管理部门和业务主管部门分别行使对社会组织的管理职能。不过许多社会组织因为在资金数量、会员总数等方面达不到登记的条件而游离于政府监管之外；一些社会组织因各种原因很难找到业务主管单位，导致登记注册困难，不得不选择在工商部门登记或不登记。现行管理制度实质上是对社会组织进行“管控”而不是服务，成为社会组织发展的制约因素之一。

（三）政府对社会组织的扶持力度不够

政府的扶持乏力主要表现在以下几个方面：第一，个别领导对于发展社会组织的观念意识淡薄，认为纷繁复杂的社区事务不需要社会组织的参与，政府也可以应付自如；第二，活动经费欠缺。社会组织一般都不会向成员收取会费，其活动经费主要靠政府、企业与个人的资助，但这种投入十分不固定，政府的投入也会经常变换方向，这使许多社会组织经济拮据，无法有效开展活动，社会组织的活力与凝聚力大打折扣；第三，社会组织的发展缺乏政府相关优惠政策的扶持，主要是缺少政府在税收、收费（管理费、证件费等）、办公场所的使用等方面的支持。

（四）社会组织自身能力的限制致使其参与社区管理和服务的能力不足

一方面大量的社会组织仍处于孕育发展阶段，对政府的依赖性较强，这从中央和许多地方政府出台的法规中可见一斑；另一方面，许多社会组织的内部管理也乏善可陈，制度规范不健全，民主治理不落实，财务管理不透明等等。自身能力的欠缺使得许多社会组织在面对居民的多元需求时，无法有效调动社会资源。

（五）社会组织对现行社区管理体制的嵌入程度不深

我国现行的社区管理模式主要为行政主导型的街居管理模式，这种管理模式强调政府管理，在社区则以街道办事处与居委会为管理核心，并辅以社区企事业单位与各类社会组织的共同参与配合。可以说，此种管理模式既照顾了现实国情，又为未来发展预留了空间。在现阶段，社会组织的一些职能与街道办事处和居委会存在交叉，而街道办事处和居委会为社会组织转移的部分职能却无合适的社会组织进行有效承接，即社会组织还没有完全融入到现行社区管理体制中，社会组织对现行社区管理体制的嵌入程度有待深化。

四、积极培育社会组织，参与社区管理与服务

当前，我国已进入社会管理创新时期。改革开放以来的经济体制改革使我国的社会结构发生了深刻的变化，利益格局进行着深刻的调整，人们的思想观念发生了巨大的变化，这使我们面临许多复杂的社会管理问题。如何借鉴“多中心治理理论”，在社会管理中充分发挥社会组织的优势与作用，使其有效参与社区管理与服务，是今后一段时间政府、社区重点关注的内容。

（一）提高认识水平，将社会组织的发展纳入社会建设的总体布局

推进以民生为本的社会建设，是未来发展中党和政府要着力解决的一个重大课题，而发挥好社会组织的作用对社会建设意义重大。党和政府应充分认识社会组织在社会、经济领域里的重要作用，积极培育发展社会组织，将社会组织发展纳入经济社会发展计划和政府绩效考核体系，切实帮助社会组织解决发展中的问题，努力在经济、教育、科学、卫生、文化等事业中突出社会组织的内容，为社会组织的发展提供良好的环境，真正发挥社会组织对经济社会发展的促进作用。

（二）创新社会管理体制，为社会组织的发展提供良好的运行环境

一是要改变现行对社会组织的双重管理体制。登记管理部门和业务指导部门对社会组织的双重管理，使得众多社会组织因找不到合适的业务部门而被迫成为游离于法律体系之外的非法组织，也使得许多社会组织的正常工作受到业务部门的干扰。应充分尊重社会组织的自我管理权力，逐步淡化业务主管部门对社会组织工作的具体指导，或者在一些社会组织中直接取消业务主管部门的存在；二是要加强对社会组织的分类指导与管理。社会组织作为政府组织、市场组织外其他组织的合称，其种类是多样的，其性质差别也较大，因此，应依据社会组织的不同类型而进行不同的管理和指导；三是要加强社会组织的备案制度。因许多社会组织不符合现行法律法规的条件，无法到相关部门进行登记而造成大量社会组织处于非法的状态，为此，应加强社会组织的备案制度，对暂不符合条件的予以备案，以使其纳入到政府的日常管理中。

（三）加大政府扶持力度，为社会组织的壮大提供政策扶持

社会组织的运作离不开资金的支持，正常工作的开展也离不开资金的保障，因此，社会组织的培育须保证资金的充足。政府可对社会组织采取税收方面的优惠、进行财政上的补贴或设立专项资金对社会组织进行扶持。例如，嘉兴市规定社会组织可享受包括营业税、企业所得税、房产税、城镇土地使用税、契税等方面的税收优惠；天津市滨海新区借助社会组织孵化机构对社会组织提供小额补贴；深圳罗湖区区委、区政府特别安排5000万元专项资金以支持社会组织的发展。社会组织要参与到社区服务、社区建设、社区福利中，同样离不开政府的政策支持，需要政府在人才、场地、公共设施等方面的支持。

（四）强化自身建设，提高社会组织的服务水平

在强化自身建设方面，除了完善组织制度，坚持组织目标，提升组织形象之外，人才队伍的建设以及与群众的密切联系也至关重要。人才是社会组织能够持续发展的关键，社会组织应设法吸引具有较高沟通能力、组织协调能力、学习能力、服务意识、奉献意识的人员到社会组织中任职；同时，应设法提高专职社工的待遇，使专职社工职位更具吸引力、竞争力。致力于为社区服务的社会组织在日常的工作中，必须始终以社区为依托，与居民保持密切联系，这样才能及时发现民众的需求，才能真正“弥补”政府和市场遗留下的职能空间。

（五）深化制度改革，加强社会组织与其他社区管理主体的合作

新时期，应正视社会组织的功能并将其嵌入到现行社区管理体制中，以发挥社会组织的作用。具体来说，可以在街道、居委会或社区其他地方设立社会组织中心，通过与街道、居委会的分工将一部分社会职能转移出来，由社会组织完成。同时，社会组织应与街道、居委会保持密切联系，共同解决社区事务。

在各地的探索中，购买服务的形式较为恰当地将许多职能转移到社会组织中，政府通过这种形式将原先由自身提供的公共服务交由有资质的社会组织来完成，并在评估后给予一定的费用。具体而言，就是围绕政府购买服务，将社区居民、社会组织、政府等连结成一个整体，以社区居民的需求为依据设定购买服务的内容，以社会组织为政府购买服务的主要对象，使之成为政府财政支出的常项，成为政府日常工作的重要组成部分。在服务的具体购买过程中，应秉承竞争的原则，让社会组织在竞争中优胜劣汰，一步步发展壮大；秉承事后付费的原则，即对完成的服务进行评估，按完成的质量来支付费用；应充分发挥民众在此过程中的监督作用，让社会组织的服务能够真正做到让民众满意。

参考文献：

［1］张克中.公共治理之道：埃莉诺•奥斯特罗姆理论述评［j］.政治学研究，2009（6）：83-93.

社区行政管理论文篇4

关键词：治理理论；实践；综述

中图分类号：c94-0 文献标志码：a 文章编号：1002-2589（2013）25-0126-04

自20世纪70年代末开始，西方发达国家的政府管理出现了从统治到治理的广泛变革，强调市场、企业、ngo和各类公民组织在治理过程中合作作用的治理理论逐渐得到世界的广泛认可。与此同时，国内学术界也逐渐意识到，传统的政府与社会高度合一的社会治理模式在社会快速变革条件下表现出的适应性不良等问题，公共治理领域的研究呈现出蓬勃发展的势头。充分借鉴治理理论及应用实践经验，对于提高我国政府社会管理的能力和水平，推进社会管理创新具有重要的借鉴意义。

一、国内外治理理论及研究

（一）西方治理理论

20世纪后期，西方福利国家出现了严重的政府管理危机，由于政府“超级保姆”的角色，导致了政府职能扩张、机构臃肿、效率低下等种种弊病，导致公民强烈不满。全球化的深入也使、环境保护、市场垄断等国际问题逐步发酵，种种不可治理性以及新地方主义的兴起，强烈地冲击了传统的社会科学。与此同时，人们也开始认识到作为新兴力量的非政府组织和公民群体，对于弥补市场机制弊端和政府功能失效的重要作用。在此背景下，治理理论作为一种既重视发挥政府功能，又重视社会组织相互合作、共同管理的方式和理念，于20世纪90年代正式登上历史舞台。①自此，治理理论逐步成为西方学术界探讨的理论热点[1]。

西方治理理论为我们描绘了一幅崭新的政治画卷。从上述关于治理的观点中不难看出，这些理论家们都反映了治理的一些共同特征，即：管理主体从传统一元管理主体向多元治理主体转变；政府职能从职能全能走向治理职能有限；政府与市场，尤其与社会组织和公民的关系从单方强制走向自愿平等的协调合作关系；政府更加突出其透明性、责任性、回应性及有效性的特征等。近年来，随着人们对治理理论认识的不断加深，研究范围也从全球治理、国家治理、社会治理到社区治理，从治理主体、治理结构、治理机制到治理评价体系等多方面深入。目前，西方治理理论研究主要表现为两个趋势。一是重新向现代性回归。明显特征是国家的元治理地位在实践中得到确立，也就是说政府作为制度的保障者、公共责任的最终负责者必须居于主要位置，同时新公共管理的私人部门公共服务的方式也得到了反思。二是项目层次上的治理在西方得到高度重视，研究者通过项目来比较等级制、市场和网络的治理绩效，从而找出决定各种治理绩效的那些因素。这种理论意图使得治理理论正逐步成为突破经典理论、开拓新实践领域的旗帜。

（二）国内有关治理理论的研究

国内最早介绍“治理”或者“治道”的文章，源于1995年发表于“公共论丛”第一辑《市场逻辑与国家观念》上署名知贤的论文：《governance：现代“治道”新概念》[6]。2000年，随着俞可平主编的《治理与善治》论文集的出版，该理论逐渐成为国内学术界的热点。

可以看到，我国学者已经形成了比较一致的理论见解，即治理有别于统治，它打破了市场与经济、公共领域与私人领域、政治国家与公民社会的传统两分法思维模式，把有效的管理看作两者的合作互动过程，力图建立起全新的公共事务管理新范式。同时，我们在看到治理理论的优点时，也需要注意到中国有着异于西方的国情，从中国的实际问题出发，才能实现有别于西方所谓“国家重构”的现代国家和政治制度的建构。

二、治理理论的国内外应用实践

（一）国外实践

20世纪末，治理理论最先被西方国家广泛运用于政治发展和行政改革的实践领域，并出现了大范围的地方治理创新运动。国外社会治理的应用涉及行政管理领域、经济领域、教育领域等多个领域，其中治理理论在社区管理中的运用与实践经验较突出，值得借鉴。

1.美国——典型的公民自治型的社区治理模式

美国的社区治理一直被认为是一种公民自治的典型形态，社区并不是作为政府的一个基层管理单元（行政区划）而存在。联邦各州乃至各个市、镇，都有其独特的社区治理方式，但在社区发展和管理上，基本都采取了“政府负责规划指导和资金扶持，社区组织负责具体实施”的运作方式。他们将具体事务交给社区组织和民间团体，政府只负责宏观调控。社区居民的广泛和积极参与为社区治理注入了民主的活力，公共服务企业的运作促进了社区治理的市场化，公共服务组织的加入引起了社区治理的组织化，社区权力的分散最终构成了社区治理的多元化特征。

2.日本——“行政 自治”的合作式治理模式

在日本，民众主要通过大量结社方式（通常表现第三部门或自治组织）参与社会治理，并主要在政府和企业力不从心的治理领域提供帮助，或在其中发挥桥梁和中介作用。1998年，日本制定《特定npo法案》并辅之以一系列管理制度，开启了日本民间组织注册管理制度发展的新时期，让民间组织具备了法律上的合法地位。同时，日本的税法修正案为公民社团的税收优惠政策奠定了法律基础。从社区治理看，日本社区治理方面的最大特色在于形成了“行政—自治”混合模式，政府对社区发展的干预较为宽松。在城市基层社区层面，最基本的自治组织是町内会，1991年日本国会在修改《地方自治法》时，将町内会作为“地缘群体”写进了该法的附则中，正式确立了町内会的民间地位，表明了政府向民间让渡管理空间、下放权力的意向。日本的社区治理在本质上体现出国家主导和社会自治相互交织的两重性，使得公民对社区自治拥有更多的自。

3.新加坡——行政主导式的社区治理模式

新加坡社区治理的显著特征是政府和执政党的党政强介入，具有浓厚的行政色彩。新加坡自上而下有一套完整的社区管理组织系统，包括国家层面的社区发展、青年和体育部以及人民协会，地区层面的社区发展理事会，社区层面的公民咨询委员会、居民联络所以及居民委员会或邻里委员会等，各级组织形成直接或间接的上下隶属关系。有关社区建设发展的事务，由政府部门规划、组织、实施和协调，社区建设和治理的经费也主要来自政府的财政拨款。虽然新加坡城市社区治理中集权色彩较浓，但在执政党和政府的倡导和推动下，新加坡的民间组织乃至企业等其他社会组织及社会义务工作者等都积极参与社区治理，共同构成新加坡的社区治理体系。

（二）国内实践

从国内来看，仅有为数不多的城市开展了大规模的治理创新实践，部分省市的实践仍然集中在一些生产、生活领域或重大项目上。其中，以杭州城市公共事务治理和深圳盐田区社区治理为代表的实践成效较为明显。

1.杭州“社会复合主体”治理创新

杭州在面临工业化、城市化和信息化社会的转型过程中，提出“社会复合主体”崭新发展思路，将提升城市生活品质，并进而推动政府自身的改革和创新作为城市发展目标。在“社会复合主体”系统中，政府主导力、企业主体力、社会运作和市场配置资源能力“三力合一”，政府在宏观控制和战略决策层面发挥主导作用，而企业、社会组织则着力于微观资源配置和生产。鉴于其在城市公共事务治理方面的革新，“杭州模式”不同程度地被一些城市效仿与借鉴。但由于该模式还处在探索阶段，如何结合中国城市实际，完善复合治理机制，还有待进一步探索和研究。

2.深圳市盐田区的“社区治理体制改革

深圳市盐田区的“社区治理体制改革”始于1999年，其最大的特点是妥善地处理了行政权与自治权的关系。一方面创建了标志政社分离的“一会两站”的社区治理新模式，即社区居委会、社区工作站和社区服务站组成的社区组织体系，另一方面直接选举了回归基层群众性自治组织的社区居民委员会，使社区建设逐渐由政府主导变为社会主导，达到并推动社区居委会自治。这样，基层政府部门摆脱了部分管理事务，增强自身的执政能力和行政能力；社区居委会回归了基层群众自治组织的法律地位，强化了自治功能，淡化了政府管理色彩。在明确了各自的角色和职责的基础上，政府部门、居民和居民组织、社区服务机构都积极地参与到社区治理之中，新的社区治理体制和机制也相应建立起来。

三、未来的研究方向

基于以上对治理理论及相关应用实践的研究，本文认为，在以后的研究中，我们可以从以下几个方面继续研究：

一是加强对治理理论的系统性研究，进一步探索适合中国发展特色的治理模式。目前，西方对治理理论的研究已有20多年，也在很多国家、很多领域进行了相关的实践并积累了丰富的经验。而我国是近几年才充分引进治理理论的研究，国内研究也主要集中在理论的引进、内涵的解读等方面，没有深入地将该理论与中国的国情、实践完美结合。因此，在下一步的研究中，应进一步将中国发展情况与西方治理理论产生的时代背景、经济社会发展背景、国家背景等做充分比较，探索一条适合中国国情发展的治理道路，而不是照抄与照搬。

二是强化社会治理、城市治理等在治理理论中的分支研究。治理理论产生后，产生了很多分支研究，比如国际治理、社会治理、城市治理、社区治理等等，目前国内关于治理理论的研究主要集中在治理理论本身的研究。针对目前我国在工业化、城市化过程中面对的日益复杂的社会管理状况、城市管理状况等，在下一步的研究中，可相应在社会治理、城市治理、社区治理等具体的领域范畴进行相关研究。

三是加强对相关实践的跟踪研究，从中不断总结经验。实践是检验真理之母，没有实践，理论便只是理论。目前，西方国家在治理探索方面出现了一些新的趋势，也在针对国情不断地做优化和调整，理论不是一层不变的，实践也不是一成不变的。针对他们产生的一些新情况、新趋势，我们应该更加密切关注，并加以跟踪研究，避免走他们所走过的失败的老路，去其糟粕、取其精华。同时，国内对治理的实践参差不齐，基本上是小规模、小领域、小项目等范围内的实践，个人认为，目前应继续保持跟踪观察研究，在政府层面也不急于做大范围的实践探索，待理论体系更加完善、实践经验更多的前提下，再进行大范围探索实践亦不晚。

参考文献：

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[5][美]埃莉诺.奥斯特罗姆.公共事务的治理之道：集体行动制度的演进[m].上海：三联书店，2000.

[6]智贤.现代治道新概念[m]//刘军宁.市场逻辑与国家观念，北京：生活·读书·新知三联书店，1995.

[7]俞可平.治理与善治[m].北京：社会科学文献出版社，2000.

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[10]徐勇.治理转型与竞争——合作主义[j].政治学（人大复印报刊资料），2001，（7）.

[11]楼苏萍.治理理论分析路径的差异与比较[j].中国行政管理，2005，（4）.

[12]孔繁斌.治理与善治制度移植：中国选择的逻辑[j].马克思主义与现实，2003，（3）.

[13]何增科.治理、善治与中国政治发展[j].中共福建省委党校学报，2002，（3）.

社区行政管理论文篇5

关键词：治理  治理理论  中国特色

进入2l世纪以后，中国学术界引发了一阵“治理”热潮，关于国家治理、公司治理、大学治理、社区治理、乡村治理等的研究方兴未艾，创建有中国特色的治理理论日益成为中国学者关注的热点问题。我们应立足于中华民族传统文化和总结中国三十年改革开放的成功治理经验，并且对西方先进的治理理论兼收并蓄，才能最终实现中国治理科学的创新发展。

一、中国传统文化中的治理理念

中国古代文化“百家争鸣”，今天热议的“治理”话题，其体现的治理理念在当时的多家学派中都形成了各自的理论体系。我们可从中提炼出中国从古及今文化传承中所包含的众多治理思想，它们分别从不同的角度体现了有中国特色的治理理论的精华理念。

(一)道家无为而治，取法自然

道家无为则无不治。把为当作无为，把无为当作为，取法自然，其体现的是一种依法治理、遵循规律的治理理念。创建有中国特色的治理理论，必须充分吸收道家学派依法治理、遵循客观规律、重视人与自然以及人与社会的和谐等治理理念。

(二)儒家仁义中庸，崇尚德性

儒家把人性与管理相结合，形成了以人为本的管理模式即德治主义，它的目标不仅仅在于经济利益的实现，更重要的是追求人格的完善和人伦的和谐。儒家这～主张体现的是以德治国的理念。在今天大力倡导依法治国的中国，我们在重法的同时也要兼顾重德，以法促德，以德促法，相辅相成，才是治理良策。这也是有中国特色的治理理论中必须涉及和不可忽略的一部份。

(三)法家立法严刑，施术用势

法家的法治论主张。在立法方面要做到事皆有法；在执法方面必须做到任法、从法；在法的保障方面，赏刑分明，刑为主赏为辅。商鞅提出了推行法治的三要素——法、信、权0法家立法严刑，施术用势的主张，尤其是以法为本，法律至上的治国方针，值得我们学习并吸收其中合理的成分。当今中国，若要更好更有效地推进法治化进程，需要借鉴法家的这些主张。无论如何，崇尚法律的绝对权威是我们必须始终不渝地坚持的。

(四)其它学派的主张

兵家奇正变幻，贵在权变；农家因地制宜，不违农时：墨家兼爱交利，善立表率：名家巧设名辩，擅长剖析：纵横家连横合纵，唯利是从。。我们只要深入推敲．就能感受到这些学派各具特色的治理思想和理念。只要是合理的，我们都应该积极吸纳进来，让其成为有特色的治理理论的闪光点。

二、改革开放三十年间治理的成功经验

在治理精神的指导下，我国很多方面的政治和行政都在实践着治理的理念。以政府治道变革为例，我国改革开放三十多年的实践最明显的标志就是政府与社会关系的变化。从政府治道变革的实践中，我们能总结出很多宝贵的成功经验。

(一)发展观念转变

对于中国政府来说，这些年最大的变化是发展观念上的变化，体现在从“一部分入先富起来”的政策走向“和谐发展”的政策。“和谐社会”在治理意义上的核心内容是以人为本，协调发展。以人为本是治理理念的核心精神，协调发展是善治的重要精神。平衡发展，统筹兼顾，实现经济社会全面协调可持续发展，对于中国的治理来说尤其显得重要。

(二)政府职能转变

治理理念对中国政府来说意味着政府自身的改革，主要任务是推进政府职能转变和管理创新。近些年中国政府转变职能主要表现在四个方面：一是政企分开，不断落实企业自主权；二是深化行政审批制度改革，创新管理制度和方式；三是全面履行政府职能，在市场竞争领域政府退出，在市场监管、公共服务和社会管理领域强化政府职能；四是完善社会管理制度，提高社会管理水平方面。

(三)目标理念转变

治理理念引导下的中国政府自身变革，还意味着政府的目标理念发生变化，由建立传统权威型政府转变为建立法治政府、责任政府、服务政府、效能政府、阳光政府。法治政府是善治的核心理念，责任政府是善治的重要内涵，服务政府、效能政府、阳光政府是善治的重要理念。

三、创建有中国特色的治理理论的路径选择——多角度视角

(一)主体多元化

1．政府。作为元治理的政府，不再是过去的全能型政府，而是一个现代型政府，即有机地梳理各个治理主体间的权责配置及相互关系，而政府在这一过程中发挥核心纽带作用。政府作为有中国特色的治理模式中最重要的主体，它自身的改革完善非常重要。就中国现实情况来看，必须切实转变政府职能，改革政府组织，建立强而精的政府，其对社会管理的重点放在宏观调控、完善社会保障体系、提供公共服务等方面。

2．市场。坚持市场的治理主体地位，是发展中国特色社会主义市场经济的内在要求，也是创建有中国特色的治理理论的必要前提。有中国特色的治理理论必然要求坚持市场导向，重构政府与市场的关系。政府应是以市场为前提的功能补偿性行政或助动式行政，政府是对市场功能缺陷的替补，是市场调节和社会自治的剩余物。

3．公民社会。治理理论下公共治理模式的过程是寻求新型国家——社会关系的过程，而公民组织的发展和公民积极参与公共事务是治理得以运转的物质基础。充分发挥公民社会在社会管理中的重要作用，这是向善治目标转变的必经途径。公民社会在中国现今只能作为一个相对次重要的治理主体，因其自身力量的弱小。我国要改变历来“强政府、弱社会”的传统，就必须培育和发展公民社会。建立政府与社会的相互依赖、相互协作的互动关系。

4．执政党。中国从传统政府管理模式向治理模式转变的过程，是一个博弈的过程，包括公民社会与政府之间的博弈以及政府内部和公民社会内部各自的积极力量与消极力量之间的博弈。在中国，只有中国共产党才能为这两种博弈创造条件，推动双方最终使博弈达到双赢的结局，从而实现向治理模式的转变。因此需要转变我们党的角色和职能，这不但是行政管理模式转变的关键。而且也是现代化过程中彻底解决党政关系问题的关键。

(二)领域宽广化

治理理念渗透到各个领域，形成各自领域内的治理理论，并指导着各自领域内的实践活动。有中国特色的治理理论，其内涵非常丰富，也相应地包括了有中国特色的社区治理理论，有中国特色的乡村治理理论，有中国特色的大学治理理论，有中国特色的公司治理理论，有中国特色的全球治理理论，等等。

社区行政管理论文篇6

关键词：社区治理；社区治理结构；社区治理机制；社区治理制度

中图分类号：f293 文献标识码：a 文章编号：1000-176x(2009)06-0021-05

一、治理的内涵其特征

“治理”(governance)一词源于拉丁文和古希腊语，原意是指控制、引导和操纵［1］。长期以来它与“统治”(government)一词交叉使用，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。自20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予governance以新的含义，这不仅使其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且使其涵义也与government相去甚远。它不再只局限于政治学领域，而被广泛运用于社会经济领域［2］。

罗茨认为：治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”，他详细列举了六种关于治理的不同定义：（1）作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益；（2）作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制；（3）作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；（4）作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系；（5）作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；（6）作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。罗茨∶“新的治理”，《政治研究》1996年，第154期

格里•斯托克（gerry stoker）认为：（1）治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，政府不再是国家惟一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心；（2）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。格里•斯托克∶“作为理论的治理∶五个论点”，《国际社会科学》(中文版)，1999年，第2期

全球治理委员会1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

纵观各种观点，可以得出治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众需要的过程。它是一种公共管理活动和公共管理过程。治理打破了社会科学中长期存在的、笛卡尔的两分法传统研究范式，即政治国家与公民社会、市场与计划、公共部门与私人部门、民族国家与国际社会、社会与自然的对立。它把有效的管理看做是两者整合或合作的过程；它力图建立一套管理国内和国际公共事务、处理人与人的关系和人与自然关系的新规制和新机制；它强调管理就是合作；它认为政府不是合法权力的惟一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源。

尽管目前学术界对治理的定义多种多样，但它们的基本特征是相同的。治理具有如下特征：（1）政府并不是国家惟一的权力中心，各种机构（包括社会的、私人的）只要得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的社会权力中心。（2）在为社会和经济问题寻求凯时k66会员登录的解决方案的过程中，存在界限和责任方面的模糊性。在现代社会中，国家正在把自身的责任转移给公民社会，然而在转移过程中，模糊了公私机构之间的界限和责任，不再坚持国家职能的专属性和排他性，从而强调了国家与社会组织间的相互依赖关系。（3）治理强调管理对象的参与。它希望在管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织性和自主性。治理是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。（4）在政府完成社会职能的手段和方法方面，政府除了采用原来的手段之外，还可采用新的管理方法和技术，以提高效率，更好地对公共事务进行控制和引导。

从治理的内涵和特征来看，治理的本质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。治理的范围已经超出了其原有的范围。它不再仅是国家的治理而是社会体系的治理。它所依靠的不再是政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度不再是单一的和自上而下的，而是多元的、相互的。因而，在城市社区建设中同样可以应用治理理论并对其进行研究。城市社区治理的核心应该是治理主体的多元化及多元化主体之间的相互合作。多元化的治理主体打破了只有政府才能提供公共服务的神话，使政府、企业和非政府及非营利组织三方共同担当起城市社区建设的重任。

依据治理理论，本着政府组织和非营利组织与居民自治组织相结合，变纵向强制型的社区管理为新型横向交叉式的契约型社区管理的原则，使政府、企业、非政府、非营利组织和居民共同参与社区管理与社区建设。为加强社会管理意识，在借鉴国内外城市社区治理结构与治理模式的基础上，本文从城市社区治理结构、治理机制、治理制度和治理方法与手段等方面对我国城市社区治理问题进行研究。

二、城市社区治理结构

依据治理理论对我国城市社区治理结构的构建为：社区联合委员会――社区的最高权力与决策机构。社区自治委员会――社区的管理机构。社区非营利组织――社区的运作机构。社区监督委员会――社区的监督机构。他们之间为相互独立、相互制衡的关系。

1.社区联合委员会

社区联合委员会是社区的非常设机构，它是社区的最高权力机构与最高决策机构，它由党、政府、社区内企事业单位、非政府、非营利组织和社区居民等各方代表所组成。社区联合委员会是在社区内通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督基础上建立的。它克服了目前我国城市社区建设中治理主体单一的弊端，使社区治理主体多元化。

社区联合委员会的主要职责是：对本社区的发展进行规划，对本社区的发展方向、资金来源等重大问题进行科学决策；依照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的要求，通过本社区居民代表大会，民主选举产生社区自治委员会及社区监督委员会；对居民反应强烈的社区自治委员会及社区监督委员会的主要负责人有罢免权。社区联合委员会的构成人数必须是奇数，其决策程序要体现科学与民主原则。

2.社区自治委员会

社区自治委员会是社区的常设机构，它也是社区的治理机构。其主要职责是：负责本社区的日常行政事务的管理；组织本社区的发展与建设；执行党和政府的各项方针、政策；对社区联合委员会做出的重大决策负责执行与落实；对社区内的非政府、非营利组织运行过程中出现的问题进行协调与沟通。社区自治委员会的组织特征是党领导下的社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性的自治组织。

3.社区非营利组织

社区非营利组织是社区的运作机构。其主要职责是为本社区的居民服务。其主要宗旨是增进社区的福利。它具有治理主体的民间性、治理基础的群众性、治理方式的契约性、治理层次的中介性、治理内容的服务性等特征。

建立社区非营利组织的主要目的是使社区居委会从繁重的事务中解脱出来，使管理者与执行者有效分开，从而有利于提高社区的管理效率与运营效率。

4.社区监督委员会

社区监督委员会是社区治理的监督机构。它一方面对社区自治委员会及社区非营利组织的活动进行监督，另一方面要向社区委员会并通过社区联合委员会向政府及时反映群众的呼声。社区监督委员会由社区居民经过民主选举而产生，其主要职责是监督与反馈，并对社区联合委员会负责。

三、城市社区治理机制

城市社区治理机制是指为实现社区发展目标而采取的组织协调方式与方法。我国传统的城市社区治理机制一般表现为自上而下的垂直治理机制，其典型特征是：权力过于集中在行政决策机构，基层组织结构单一，社区内、外条块分割，缺乏利益相关性。这种社区治理机制的主要弊端是管理层次多，管理幅度小，管理效率低下；组织沟通速度慢，政策反映效果差，限制社区基层组织的积极性，增加社区运行成本，遏制社区功能的发挥，降低了社区运行效率。

运用治理理论，使政府、非营利组织和居民自治组织相互作用、相互渗透、相互配合、相互制约。对我国城市社区治理机制的构建为：政府监控、社区自治组织协调、社区非营利组织运作。即政府负责规划与监控；社区非营利组织负责执行与落实；社区自治组织负责协调与管理。使政府、非营利组织、社区居民三者之间形成监控、协调与控制的关系。这种治理机制是政府、非营利组织、社区居民有机结合，纵横交错，垂直监控与横向契约相结合的一种新型城市社区治理机制。

四、城市社区治理关系的整合

城市社区治理关系是指城市社区治理体系中，各构成要素之间的相互作用、相互联系及其相互关系。合理的城市社区治理关系不仅是社区治理体系完善的标志，也是城市社区治理体系协调发展的关键。为了使城市社区治理结构与社区治理机制协调有序地发展，并形成政府、非政府非营利组织、社区居民共建社区，最大限度地利用社会资源，提高社区整合度，以克服传统社区条块分割，过于强调行政化领导等弊端，城市社区治理关系的整合主要表现为：

1.政府与社区自治组织关系的整合

中国城市社区发展离不开党和政府的领导，城市社区居民的自治只能是在党和政府领导下的有限自治。这一点即使是在西方国家也是如此。1960年联合国出版的《社区发展与经济发展》一书中指出：“社区发展是一个过程，即由人民自己的努力与政府当局的配合，一同去改善社区的经济、社会文化等环境。这一过程包括：由人民参与，自己创造，以改进其生活水准；由政府以技术协助或其他服务，助其促进更有效的自觉、自发和自治。”2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。”由此可见，无论是联合国最初提出社区发展的初衷，还是我国关于社区建设的意见，都可以得出这样的结论，中国城市社区发展与建设必然离不开政府。中国及美国、加拿大、英国、日本等国家社区建设实践也充分证明，只有政府高度重视，政府与社区之间关系协调，社区的建设才能快速发展、良性循环。

政府与社区自治组织关系的整合主要体现在两者关系的理顺上。政府和社区自治组织要各尽其责、协调发展。政府在社区建设中有义不容辞的职责，但这并不等于说政府要直接从事社区建设的事务性工作，更不等于说政府要凌驾于社区之上。长期以来我国国家机关的工作人员身兼数职，他们既是国家政治、经济与社会发展的规划者、又是执行者、协调者、监督者。在整个国家事务的管理过程中，管理者与执行者始终不分。从管理角度来看，其最大弊端是效率低下，效果不佳。如果从市场角度来分析，它有背于公平竞争原则。运动员、裁判员、监督员于一身，其结果是当事人无竞争意识、无压力可言。没有竞争便不知成本为何物，没有压力便不知效率是什么。没有成本和效率的理念，便没有政府生产力的理念。要改变这种状态，必须使管理者与执行者有效分开。这是理顺我国城市社区治理关系的关键。管理者与执行者有效分开的表现是，政府只制定社区发展的总体规划，出台相应的政策，并拨出专项资金用于社区发展和建设。对于社区服务、社区文化、社区环境、社区经济、社区社会保障等社会性事务，政府可以通过政策或项目竟标，以委托人的身份委托给社区；社区以人的身份履行社区建设的事务性职能，从事社区发展与建设中的社会事务性活动，使政府官员从执行者变成真正的管理者。作为社区自治组织的社区联合委员会负责社区发展规划的具体落实与实施，它是社区发展与建设的执行者。这样可以大大提高政府生产力与政府生产率，及真正实现社区居民的自治。

2.政府与社区非营利组织关系的整合

美国著名的公共经济学家埃莉诺•奥斯特洛姆提出了著名的多中心秩序和多中心理论。多中心理论指出：对于公共服务可以由一个提供者对应多个生产者，也可以由一个生产者对应多个提供者。多中心秩序理论提出：允许多个生产者和多个提供者为需要服务的公民集体在不同层次上提供服务。依据埃莉诺•奥斯特洛姆的多中心秩序和多中心理论，可以得出这样的结论：公共物品的供给与公共物品的生产是可以分离的。分离的结果必然要产生一种委托关系。随着国家政治、经济和社会的不断发展，国家事务不断增多，一国政府可以将部分国家事务委托给他人代为管理。因而政府可以将社区公共服务与公共物品的提供以招标的形式委托给其它组织具体实施完成［3］。

企业是以赢利为目的的，企业的最终目标是使自身的利润最大化。如果让企业来提供公共物品，则会有损于社会效益。而非营利组织具有正规性、独立性、非营利性、志愿性、公益性和非政治性等特征，符合公共物品和公共服务的要求，具备提供公共物品与公共服务的条件。所以，政府完全有理由委托社区非营利组织发展社区。但其关键是政府如何激励社区非营利组织的经营者去维护公共设施、提供公共服务。政府要为社区非营利组织的发展提供良好的外部环境，提供优惠政策并形成有效的制度安排与设计。除此之外，政府在将社会事务委托给社区及社区非营利组织的过程中，还应承担部分财政责任。联合国社区发展规划，美国、加拿大、英国、日本等国家社区发展的经验都表明，政府在将社会事务转交给非营利组织承担的过程中，政府有不可推卸的财政责任。此外，政府还可以通过制定一系列的税收优惠及退税制度等来扶植社区非营利组织开展社区服务。

3.社区自治组织与社区非营利组织关系的整合

社区发展建设的具体执行者不应是社区自治组织成员，也不应是社区居委会干部。依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，居民委员会由主任、副主任和委员共5―9人组成。居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在100―700户的范围内设立。笔者在对沈阳、大连等城市社区的调查中发现，重新改组后的社区居民委员会人员构成一般为5人左右，社区居委会管辖范围最大的为5 000户左右，最小的也要大于1 000户，平均在2 000户左右。这些城市社区居委会干部承担着政府、企事业单位剥离出来的大量行政事务及社会事务，仅凭几个社区居委会干部能撑起社区建设这片天吗？目前，社区居委会干部所承担的责任与他们自身的权力、利益及不相称。社区居委会干部的身份不明确，他们既不是国家行政机关的工作人员，也不是事业单位的办事员，更不是企业的法人代表。问起他们的身份，他们自己及街道办事处的领导也说不清楚他们到底算什么。有些街道办事处想给其管辖范围内的居委会干部办理医疗保险和社会保险都办不成，其原因是身份不明。

由此可见，要想使城市社区有效地运作起来，真正实现自我管理、自我教育、自我服务、自我发展，必须要大力发展社区非营利组织。只有通过社区非营利组织的各种专业化服务才能使社区运作起来，才能实现社区建设的宗旨――社区服务。社区非营利组织通过自身专业化的服务，既可以降低成本，又可以提高服务质量，满足社区居民的各种需要，尤其是残疾人、老人、儿童、贫困人口等特殊群体的需要，进而增进社区福利、提高社区居民生活质量，实现社区服务的社会化。而社区自治组织是社区非营利组织发展过程中的协调员，协调社区发展中出现的各种问题与矛盾，以增进社区福利，实现社区联合委员会提出的社区发展的各项具体目标。

五、城市社区治理制度

制度是制约和规范人们行为的一系列规则的总和。制度可以限制人的机会主义行为，可以促进社会经济发展和人类的交往。社会的进步也在于是否有正确的制度。人类的相互交往，包括经济生活中的相互交往，都依赖于某种信任，而信任是以一种秩序为基础。要维护这种秩序，就要依靠各种禁止不可预见行为和机会主义行为的规则，这种规则我们称之为“制度”。制度能约束或限制人的某些行为，制度也能激励人的某些行为；制度能减少协调人们行为的成本；制度是引导人际交往和社会发展的“软件”。由此可见，加强制度建设对城市社区发展具有十分重要的意义。

依据治理理论、我国城市社区管理权限及其管理目标，在我国城市社区发展中要逐步建立和健全以下制度：

1.社区民主选举制度

城市社区发展与建设中一定要坚持民主选举制度。民主选举制度要求社区联合委员会要依照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的要求，组织本社区居民，通过社区居民代表大会民主选举社区自治委员会及社区监督委员会的成员。各级政府，特别是街道办事处无权撤换、罢免和随意调动经社区居民代表大会依法选举产生的社区自治委员会及社区监督委员会成员。

2.民主、科学的决策制度

管理的本质是决策，正确的决策是社区建设的关键。凡是涉及到社区发展规划、社区发展方向、资金来源等重大问题时必须经过社区联合委员会讨论，进行民主、科学的决策；对社区居民反应强烈的社区自治委员会及社区监督委员会的主要负责人，要经过社区联合委员会讨论后才有权罢免；社区监督委员会及社区居民对于服务不佳的社区非营利组织，可以提出建议，经社区联合委员会讨论后做出相应处理。

社区管理决策的程序、方法、评估、咨询等要形成严格的制度，社区管理决策的输入要素不能只来自于上级的政策文件，更多的应来自于社区自治委员会、社区非营利组织、社区监督委员会以及社区居民的需求与呼声。

3.社区管理协调制度

协调是社区管理的主要活动。尽管有的社区治理结构已经架构，但却无法有效运转，甚至是低效运转。这说明，组织协调方面有问题。

社区自治委员会是联系社区居民、社区非营利组织与党和政府的桥梁和纽带，其主要职责是协调党和政府与社区居民、社区非营利组织之间的关系，使党和政府的路线、方针、政策通过社区非营利组织的各种服务落实到社区广大居民身上。尽管我们已经构建了社区治理结构与社区治理机制，但是要想使城市社区有效地运转起来，社区自治委员会还应建立经常性的管理协调制度，定期召开协调会议，从而保证社区组织协调的有效实现。

4.社区管理岗位责任制度

岗位责任制度是管理者用来监督、考核与奖惩雇员的一种经常性制度，它旨在明确管理者与被管理者的职责、权利及义务，提高管理效率。在社区治理结构中，要针对每一层次的管理者建立岗位责任制度，以便于上一层级的管理者对下一层级的管理者进行监督与考核。

5.社区治理、考核、监督制度

要想使社区治理制度有效地发挥作用，管理者必须对被管理者进行有效的监督与考核，规范人的行为。上一层级的管理者要对下一层级的管理者进行严格的监督与考核；每一层级的管理者要对本层级的被管理者进行严格的监督与考核；社区监督委员会要从第三者的角度对整个社区治理进行监督，将社区治理、考核、监督制度化。

六、城市社区治理方法与手段

合理的社区治理结构、有效的社区治理机制和科学的社区治理制度，要配备现代化的治理方法与手段。我国城市社区的治理方法与手段要充分体现新公共管理的理念，使政府由公共物品与公共服务的直接提供者变为出资人；由管理者变为监控者。用委托关系取代行政隶属关系；用契约方式取代行政命令方式；用财政、税收、信贷等经济手段取代下达行政命令与行政指标的行政手段［4］。

1.变政府拨款为政府购买

我国城市社区建设中最为困难的问题是资金短缺。为解决这一问题，各级政府对本地区的社区发展进行了大量的投入，其中既有资金方面的投入，也有场地与设施方面的投入，投入的方式主要是财政拨款。其结果是解决了一时，解决不了一世。要想从根本上解决我国城市社区发展中资金短缺问题，必须要由政府拨款转变为政府购买，从制度上将政府对社区社会事务购买的经费在各级财政预算中单独列项，并设置科目。只有这样才能从根本上解决制约我国城市社区发展的瓶颈问题。

政府可以通过转移支付等方式，建立非营利组织发展基金，逐步建立对社区非营利组织资助制度，并将其纳入政府经常性的财政预算。最终实现“政府购买社会劳务”，支付“社会资本”的局面。资助力度要依据社区联合委员会制定的社区发展规划与国家社会发展目标的关系及其重要程度，以及政府对社区非营利组织执行结果的监督情况而定。

2.变传统的纵向强制型行政方法为新型横向交叉式的契约方法

传统的城市社区治理方法多为政府对社区行政命令、下达行政指标式的纵向强制型治理方法，其效果很不理想。新型的城市社区治理应将传统的纵向强制型行政方法向横向交叉式的契约方法转变，即政府以出资人的身份和托管的方式将社会事务交由社区管理，并通过契约关系使政府与社区之间形成一种委托关系。政府通过政策或项目竟标，以委托人的身份委托社区管理社会事务；社区以人的身份履行社区建设的事务性职能，从事社区发展与建设中的社会事务性活动，协调两者之间的关系。使政府由直接治理变为间接调控，由管理者变为监控者。

3.变政府投入为“零租金”租用的方法

在我国城市社区建设与发展中，社区居委会面临的难题主要是一无资金，二无场地，三无设备。针对这种情况，传统的解决方法是政府投入，即政府对社区居委会的资金、场地及设施进行大量的投入。结果造成政府与社区居委会之间产权关系不明晰。要想理顺政府与社区之间的产权关系，推动城市社区的发展，必须改变政府投入的办法。可以通过租用的方式来解决政府与社区居委会之间的产权关系问题。可以让社区从政府那里租用公共财产（例如，场地、设施等），但租金为零，从而理顺产权关系，解决社区居委会目前面临的难题。

参考文献：

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社区行政管理论文篇7

论文摘要：随着“新”公共管理理论的发展与政府在职能上日趋“掌舵”而非“划桨”，社区公共管理，作为公共管理体系的一个重要组成部分，开始受到学者的认同与重视。文章在分析社区公共管理基本内涵的基础上，对其中存在着的行政管理与社会管理互动机制进行探索与分析，揭示社区公共管理互动机制的运行原理。

近年来，社区公共管理作为公共管理体系中的一个重要组成部分，开始受到学者们的关注。但是，迄今我们对社区公共管理的研究还停留在起步阶段，仍然缺乏深入、系统的研究。对社区公共管理互动机制进行深入探讨，在理论上，一方面是对公共管理研究领域的拓展和延伸，另一方面是对公共管理体系与研究方法的丰富与发展;而在实践上，对中国社区公共管理体制的建设有着重要的指导意义。本文将在分析社区公共管理基本内涵的基础上，对其中存在着的政府管理与社会管理互动机制进行探索与分析，力求揭示社区公共管理互:动机制的运行原理。

公共管理就是对公共事务和公共事业的组织与管理，其根本目的是确保公共利益的增进和分配。王乐夫将公共管理的概念界定为:对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。fi同时，他还将公共管理的核心内容—公共事务区分为国家公共事务、政府公共事务、社会公共事务。王惠岩则根据不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在着明显差异，而认为在理论上公共事务可分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。f2作者认为二者对公共事务的划分并不存在本质差别，只是区分的角度不同，前者以管理主体对象进行区分，后者则以管理客体进行区分。社区公共管理是指社区组织凭借社区公共权力对社区公共事务和公益事业进行组织与管理的活动。在以上对公共管理的概念界定及区分方法的基础上，我们可以从以下几个方面去分析、把握社区公共管理—作为公共管理体系中一个重要组成部分的基本含义。

(一)管理主体是拥有公共权力和公共权威的社区组织

一般来讲，社区组织包括政府基层政权组织、社区自治组织以及社区中介组织。政府基层政权组织在社区公共管理中发挥着方向性的主导作用，主要包括城市社区的街道办事处及其他职能部门。社区自治组织，伴随着社区成员民主参与意识的增强而出现，是对社区内部公共事务实行“自我管理、自我组织、自我服务”的组织，如社区居民代表大会、社区居民委员会、业主委员会等。社区中介组织主要指以社区居民为成员、以社区地域为活动范围、以满足社区居民的不同需求为目的、由居民自主成立或参加、介于社区主体组织和居民个体之间的组织，如志愿者组织和社区服务组织。

(二)管理客体是社区中的公共事务与公益事业

并不是所有的社区事务都是社区公共管理的对象，只有其中的公共事务与公益事业才属于社区公共管理的范围。具体而言，包括国家层面的公共事务与社区内部自生的公共事务。

(三)管理目的是维护社区成员的公共利益，促进社区发展

任何公共管理的目的都是为了增进公众的公共利益，并确保公共产品与公共服务的分配，社区公共管理也不例外。社区公共管理的目的，在于维护社区的公共利益，更好地组织与社区成员密切相关的公共产品与服务的生产，以达到社区发展的最终目的。

(四)管理基础是社区组织凭借的社区公共权力

社区公共权力是社区公共管理得以存在的基础和前提，大致有三种:(1)组织授权的公共权力，如政府组织、社区自治组织、社区党组织等，是社区公共权力最重要的来源。(2)社区成员授权的公共权力，它是社区公共权力的源头。社区成员通过选举等民主形式产生业主委员会，使其拥有公共权力对社区公共事务进行组织与管理，就是其中的一种表现形式。(3)以经济为基础的公共权力，它体现在社区内的企业通过提供资金等形式影响社区公共事务的各个方面。

(一)政府公共管理与社会公共管理的基本特征比较

本文所讨论的政府公共管理，是特指政府作为“纯粹的”公共部门根据法律规定对全社会公共事务所实施的管理，并不包括政府的内部事务管理。社会公共管理是指社会性的公共组织对一定领域内的社会公共事务所进行的管理。与政府公共管理相比较，其特征突出体现在以下方面:

第一，公共管理内容的服务性。政府公共管理所提供的公共产品和公共服务多具有不可分割性、非排他性，诸如国防、财政、环境保护、基础研究等;而社会公共管理则大多活跃在政府公共管理触及不到的领域，提供的公共产品和公共服务不一定具有非排他性，更多的是一些区域性、分散性的公共产品和公共服务。与政府公共管理相比较而言，社会公共管理更贴近公民的生活需求，更能体现“以人为本”的精神。

第二，公共管理的非政治权威性。政府公共管理不可避免地包含有政治权威的作用，波茨曼认为政府公共管理的实质就是对政治权威的管理l47。社会公共管理很大程度上也依赖于权威的行使，但它是基于利益共同体和自由联合体而产生的权威，一般不具有强制性，更没有国家的强制力为后盾。

第三，公共管理主体的多样性。政府公共管理的主体很明确，即国家的代表—政府。而社会公共管理的主体更趋于多样化，各组织形式灵活多样，彼此独立，这是由社区发展的多元动力机制所决定的。

(二)社区公共管理的互动机制

改革开放之前，我国实行的是计划经济体制，政府是公共事务组织与管理的唯一组织，政社关系属于“强政府，弱社会”。那时候人们居住在社区，各种利益关系却在单位。可以说，还不存在社区公共管理问题。真正意义上的现代社区是伴随着政府职能由管理转向服务而产生的。政企分开、政社分开、政事分开使得社区开始承担越来越多的社会职能。社区自治权力的确认和认可，构成了社区公共管理的权力来源。社区中介组织的成长为社区公共管理打下了良好的组织基础。社区公共管理存在着政府公共管理与社会公共管理的互动机制。二者之间相互影响与协作、相互制约与监督，共同维持社区的稳定与运转，共同促进社区的协调发展。

1.社区公共管理中的政府公共管理

任何一个社区都要受到国家法律法规和政府相关政策的约束。社区是社会的一个基本单位，因此许多国家层面的公共管理事务都要落实到社区。如维持社会治安，保护弱小群体的利益，计划生育等，通常在社区中执行和实施。这一部分的社区公共管理事务我们可以视之为政府公共管理的组成部分，因为政府或其派出机构是这部分职能的执行主体。当然，在政府管理更多地引人市场竟争、降低管理成本、追求高效率的时代，政府也可以选择将这部分职能外包给适合的社区组织甚至个人来承担。

2.社区公共管理中的社会公共管理

任何一个社区公共管理事务中还涉及到社区内部的公共事务，如满足社区公众的需求，发展社区经济，维护社区公共设施等。这部分公共事务是社区公共管理的最重要组成部分，体现着社区公共管理的实质与核心。或者我们可以称之为社区自治，即社区公共事务“自我管理，自我教育，自我服务”。相比较于政府公共管理活动，它更侧重于服务而非单纯管理，更贴近社区居民的日常需要，而且一般不以国家的强制力为后盾。因此，在理论上，属于王乐夫所说的社会公共管理的范畴，或者说属于王惠岩所说的对社会性公共事务的组织与管理。

3.政府公共管理与社会公共管理的互动

以社区组织(目前多指社区自治组织)为管理主体的社会公共管理，是社区公共管理的核心与实质，也代表着未来社区的发展方向。然而，中国市场经济体制尚未完善，政治体制改革亦尚未完成，政府在社区公共管理中仍然扮演着十分重要的角色。政府公共管理与社会公共管理在社区公共管理活动中不是两个互不干涉的独立部分，而是一个互动整体。只有通过二者的良性互动，使政府与社区组织既相互协作，又相互监督，才能更好地发挥社区的公共服务、利益代表、管理成员等公共管理职能，促进社区发展目标的实现。

在社区公共事务的组织与管理活动中，政府公共管理的管理主体是政府，社会公共管理的管理主体是社区组织。社区公共管理中政府与社会公共管理的互动机制，正是通过政府与社区组织之间既相互协作又相互制衡的互动关系体现出来的。

(一)政府与社区组织的相互协作

从政府与社区组织的相互合作关系看，当双方面对共同的社区及社区公共管理事务时，是相互配合、相互协作的，一方面，政府把部分社会公共管理权力委托或让渡给社区组织，特别是在“市场不为、政府又不能”的领域内大力扶持这些组织，从而依赖它们在社区内更有效地推行政府的行政决策，实现政府的行政管理和服务的目的;另一方面，社区组织也要借助于政府的授权或委托，获得实质性的管理权限或政策与财政支持，才能充分发挥其管理职能，赢得社区组织的可持续发展。它们之间更多的是强调“互惠”与“协作”，共同成为社区公共管理的主体。这样，才能形成一种政府与社区组织同时从不同的角度共同为增进社区公共利益而努力的局面，使社区居民成为最大的受益主体。

(二)政府与社区组织的相互监督

政府与社区组织还存在着相互监督、相互制衡的关系。一方面，政府依法对社区组织进行监督、指导和控制;另一方面，社区组织则作为社区成员的代表对政府及其公共管理行为进行监督和制约。

1.政府对社区组织的制衡

首先，任何组织都会受到“自治”与对组织的“控制”这对矛盾的困扰。对社区组织而言，保持独立性、自治性是它有效开展活动的必要条件。然而独立和自治有时也会成为产生危害的隐患。比如说社区组织可能会利用手中的公共权力，助长狭隘的团体主义或个人主义。若仅仅靠社区组织内部的章程与规则来防止其滥用权力，是远远不够的。其次，社区组织所代表和维护的是一个群体的共同利益，而不是整个社会的公共利益。那么，社区组织维护的群体利益与整个社会的公共利益发生冲突就在所难免，如社区组织不顾社会公共利益的违章搭建现象的存在等。因此，为了防止社区组织公共权力被滥用，狭隘的社区意识或个人意识的滋长，以及出于维护全社会公共利益的需要，政府对社区组织的监督必不可少。当然，政府对社区的监督必须把握好一个“度”的问题，要以不损害社区组织的自治性为原则，既要保证政府对社区组织的有效监督，又要保障社区组织得到充分的自由。

2.社区组织对政府的制衡

社区行政管理论文篇8

关键词:东北移民;行政管理体制;变迁

清代集历代王朝统治经验之大成，在社会控制、民族关系、边疆开拓与治理方面都达到了前所未有的盛况。东北地区作为满族的发祥地，其行政管理体制具有显著特点，适应了特定时期社会经济及人口发展的状况。清代旗民双轨并行制度是在移民不断涌入的前提下逐步建立的，具有一定的特殊性。而清末州县行省制的确立，又体现了行政体制的发展性与适应性。近年来，随着现代化的发展需要，强调对行政管理制度的改革与创新，对清代东北地区行政管理研究取得了一批具有代表性的成果。

1国内研究现状

1．1建国前的研究状况

建国以前，由于资料等诸多条件不足，对于东北移民及行政管理制度的研究还处于萌芽阶段，但也不乏相关成果的出现，主要侧重于东北移民问题的研究。值得一提的有:中国学者萧一山《清代东北之屯垦与移民》依据大量数据资料对奉天、吉林、黑龙江之垦务与移民做了详细分析。除此之外，王成敬在《东北移民问题》一文中运用了大量的数据分析东北移民的原因、移民的路径及移民的经济状况，具有直观性和很强的说服力，为进一步研究清代移民与行政管理体制的变迁打下了基础和开拓了空间。这一时期对于东北行政制度研究只是在相关著作中略有提及，研究内容不够深入具体，具有“通史”的特点，主要论著有:罗志渊的《中国地方行政制度》［1］、程幸超的《中国地方行政制度史略》等。

1．2建国后的研究状况

建国后，特别是20世纪80年代以来，随着一些档案资料的翻译影印及地方志、家谱资料的挖掘运用，对于移民及行政体制变迁研究进入了新的发展高度。一些学者立足于清代移民进而分析行政管理体制的变迁，探讨二者之间的关系。张士尊的《清代盛京移民与二元行政管理体制的变迁》，从盛京移民的角度出发，对清代盛京不同时期二元行政管理体制的形成、调整与改革做了深入分析。同时张士尊在其著书《清代东北移民与社会变迁》［2］中对吉、黑、蒙古地区移民和二元行政管理体制的变化也做了详细的分析。范立君对于清代移民与东北行政管理体制的研究也颇有成效，特别是在研究资料方面，有关满铁的调查统计和论著对于研究东北移民史具有极高的参考价值。其文章《清代流民与东北双重行政管理体制的形成》《清代流民与东北双重行政管理体制的终结》，从清廷对汉族流民的态度及管理角度，详细阐述了东北州县的置废变迁。同时论证了清末以来，由于流民大量涌入东北地区，使旗民双重管理体制的弊端日益显现，最终导致双重管理体制的终结。在其专著《近代关内移民与中国东北社会变迁》［3］中将研究成果进行整合发展，在充分研究清代东北移民的基础上，对东北双重体制解体的原因加以详细论述。任玉雪的《清代东北行政制度研究》［4］以清代东北的社会流动为切入点，讨论社会流动与地方行政制度的相互作用，是研究东北行政制度的一部力作。这一时期，一些研究成果在史料运用方面，也是成就斐然。台湾学者林士铉的《清季东北移民实边政策之研究》运用了大量的第一手资料，对东北移民实边问题进行了多角度的考析，有很高的参考价值。刁书仁的《论清代吉林地区行政管理体制的变迁》［5］一文，立足于实录、档案，从清初雍正朝以前八旗一元化体制、清中叶后流民涌入与旗民双重体制并行、清末旗民双重体制向行省制转变三个阶段，对清代吉林行政机构在不同阶段的特点和变化进行了探讨。在研究方法方面，值得一提的是赵英兰《清代东北人口与社会研究》［6］一书，该书运用了生态环境学、人口学、社会学、民族学等研究方法，深入探讨了清代东北人口的社会形成、变迁和发展的内在逻辑，将清代人口社会研究推向了新的阶段。在研究领域方面，一些学者力求拓宽研究领域，着眼于近代化发展趋势及体制发展特点进行研究。赵爱伦的《东北地区行政机构近代化轨迹》论证了八旗军府制度的终结及州县民治体制的确定，促进了东北地区行政机构的一体化;张龙的《论清代以来东北地区行政沿革及其变化》论述了清代以来东北的行政沿革［7］。对于体制发展特点研究，姜守鹏的《清代东北建制的特点》［8］将东北建制分为三个时期，并对每一时期的建制特点进行了分析。还有一些研究成果着重于清末新政及官制改革的研究，主要有高月的《清末东北新政研究》、姜艳的《清末东三省行政设置与社会变迁》［9］、李泽昊的《徐世昌与东北新政研究》等。

2国外研究现状

2．1日本、前苏联学者研究概况

日本学者对我国东北移民及行政管理体制的研究，也突显一定的成就。其中涉及清初驻防管理体制方面的研究主要有:间宫林藏的《东鞑纪行》，该著作具体记录了黑龙江下游一带的地理、风俗及见闻，客观上反映了吉林将军对该地区的管理［10］。稻叶岩吉的《满洲发达史》一书，重点涉及了清朝封禁政策的演变，为从事东北移民史研究的学者提供了宝贵的线索。前苏联学者麦利霍夫著《满洲人在东北》对清代历史做了论述，其中涉及清初一元管理体制三将军设置的问题。而川久保悌郎的《清末吉林省西部的开发》则论述了清末汉人移民对吉林地区开发，为研究行政管理体制的变迁及清末一元行政管理体制的确立提供了可利用的资料［11］。

2．2西方学者研究概况

西方学者对于东北移民及行政制度研究，较之日本则稍逊一筹。研究内容主要集中于移民过程，缺少深入研究与具体探讨，但也有一定的成果。如1928年美国学者waltery-oung在《东方杂志》第25卷发表的《美报之华人满洲移民运动观》就东北移民情况提出了自己的观点。

3以往研究呈现的特点分析

纵观以往研究，清代移民及行政管理体制的研究成果呈现以下特点:其一:建国前，对于东北移民及行政体制研究的成果相对较少。20世纪80年代以后，国内外研究成果不断涌现，相关专著及期刊论文达近百余篇。其二:在研究内容方面，以往研究注重线索式的挖掘，缺少深度研究。如:清代移民在数量上、规模上对二元管理体制调整的影响及清末东北建省的推动作用，并未做具体研究分析。研究内容偏重于清末行省建制，对于整个清代时期移民对行政管理体制变迁的作用研究成果相对较少，至今也未形成专门的著作。其三:研究范畴方面:以往对于移民及行政管理体制的研究，一方面夹杂于移民史研究著作中，侧重方向为移民。另一方面夹杂于制度史研究领域中，偏重于政治体制探讨。对于二者之间关系的深入研究则少有涉及。

4未来研究展望及拓展方向

4．1研究内容的具体化

随着移民的不断进入关内，相较民属的建立，旗属的职能由清初的统治地位到清末逐渐萎缩。说明随着移民的进入，民属的社会职能逐渐增强，旗属的职能逐渐衰弱，因而人口的变动会引起社会结构的变动，行政管理制度的建立要符合社会与人口发展的形势，具有一定的适应性和发展性。人口是行政治理中的基层因素，这一因素的变化对行政机构的设置起着至关重要的作用，所以对清代移民的数量、规模、安置的研究是进一步分析清代东北地区行政管理制度变迁的新视角。梳理不同时期旗属及民属机构在数量、范围上的变化，能有效论证二者在职能上主导地位的变化及矛盾的显现，为进一步论证行政管理制度的变迁提供有力的证据。

4．2研究时空的整合化

变迁主要是反映不同时期群体特征的变化，对于以往清代移民与行政管理制度变迁的研究成果中，大多数学者主要将时间限定为康雍乾时期或是清末新政时期，并没有一个系统的、全面的从清入关(1644年)确立三将军驻防体制至清朝灭亡(1912年)行省制确立的整体变迁研究。从空间上，随着清朝移民的不断涌入对行政体制所产生的影响，以往研究成果中，主要集中于黑龙江及盛京地区的研究，吉林地区研究相对较少。总而言之，缺乏对整个东北地区及整个清朝的移民及行政管理体制的研究与分析。只有时间空间达到一定的深度、广度，才能更明了地展现出变迁的过程及特点。

4．3研究方法的多样化

在研究方法上，应立足于原始文献等第一手资料，结合东北地方志及档案文献资料，还可以从相关族谱、宗谱中挖掘移民线索或相关旗、民属设立的线索;在研究过程中，加强对史料的挖掘与整合，注意直接史料与间接史料的运用，保证其准确性;重视历史科学与社会科学的交叉整合。清代移民与东北行政管理体制变迁这一研究领域，涉及到历史学、人口学、社会学、政治学等多个领域，单一的研究方法，做不到深入系统的研究，只有建立在社会科学和历史科学相结合的基础上，才可能进行更深入更广阔的研究。综上所述，对于清代移民及东北行政管理体制变迁的研究，在建国前已有学者略微涉及，20世纪80年代研究进入高峰期，取得了丰硕的成果，具有一定的研究空间及研究意义。随着我国现代化进程的发展，区域行政管理体制的改革与创新对于区域政治经济发展十分重要。行政管理体制的改革与发展，不仅要立足本国的国情，还要适应经济社会发展的阶段及历史文化特点。因此，对清代东北地区移民及行政管理体制变迁的研究，对于东北地区特色行政管理体制的发展与创新，有着重要的理论和现实意义。

参考文献:

［1］罗志渊．中国地方行政制度［m］．北平:独立出版社，1943．

［2］张世尊．清代东北移民与社会变迁:1644—1911［m］．长春:吉林人民出版社，2003．

［3］范立君．近代关内移民与中国东北社会变迁(1860—1931)［m］．北京:人民出版社，2007．

［4］任玉雪．清代东北地方行政制度研究［d］．上海:复旦大学，2003．

［5］刁书仁．论清代吉林地区行政体制及其变化［j］．社会科学战线，1994，(3)．

［6］赵英兰．清代东北人口社会研究［m］．北京:社会科学文献出版社，2011．

［7］论清代以来东北地区行政沿革及其变化［j］．牡丹江大学学报，2009，(2)．

［8］姜守鹏．清代东北建制的特点［j］．东北史地，2004，(3)．

［9］姜艳．清末东三省行政设置与社会变迁［d］．长春:东北师范大学，2003．

［10］［日］间宫林藏．东鞑纪行［m］．北京:商务印书馆，1974．

社区行政管理论文篇9

一、选题依据(选题的目的与意义，与选题有关的国内外研究综述，附主要参考文献。)

保护和合理利用土地资源，加强土地资源管理对珠海特区经济的可持续发展具有十分重要的意义。土地资源管理信息系统的建立，是推进土地资源信息化的一项重要举措。本人在参与周口市土地资源管理地理信息系统项目开发小组工作的基础上，对系统设计和实现作了进一步分析和研究。

当前，我国城镇已进入快速建设阶段，城镇建设是社会各界关注的热点，其中一个核心问题就是土地有效开发与集约利用问题。随着城镇化进程的不断加快，我国城镇土地利用面临着严峻的考验。土地是不可再生资源之一，极其宝贵，土地合理利用是经济发展和社会进步的重要基础。我国人口众多，资源相对不足，土地资源尤为紧缺，因此要大力提倡小城镇在建设过程中坚持土地的合理利用。但我国城镇的土地开发建设的现状不容乐观。区域经济快速发展导致了城镇土地开发建设在规模和结构上的迅速变化，产生了许多普遍问题，如土地利用无序、利用粗放、土地利用集约化程度偏低，建设用地与耕地的矛盾日益显著，土地破坏、污染、浪费严重等等，造成半城市化、生态恶化等严峻的问题。这是小城镇土地开发建设中的两难困境，它表现出一种短期利益与长期利益，么地方政府、开发商与当地住民的矛盾。在目前人口、资源、环境问题日益加剧的情况下，土地作为不可再生资源，对它的开发建设进行科学管理具有重要意义。

土地资源信息种类繁多、数量巨大、涉及面广、管理利用相当复杂。需要依靠科技进步，实施信息化发展战略，实现土地资源工作的现代化，在土地资源调查评价、政务管理和社会服务等各个层面广泛利用现代信息技术，以信息化带动土地资源管理方式的根本转变，以信息化带动信息采集技术与分析技术的飞跃，以信息化促进政府工作方式由管理型向管理服务型的转变。建立土地资源管理信息系统顺应资源、环境的全球性持续利用需求。土地资源数据标准化、信息共享、科学监督以及将这些信息快速反映到经济建设中去需要建立统一协调的土地资源管理信息系统，用以管理海量数据，迅速处理文档、图件，提供准确可靠信息，从而将资料的大量积累、更新与经济快速增长联结起来，为综合利用土地资源信息进行宏观决策和管理提供科学依据。

自20世纪90年代以来，随着土地信息产业的建立和地理数字化产品的发展，社会对土地资源管理的认识普通提高，对农村土地的认识逐渐加强，对其需求也大幅度提高。农村土地资源信息管理系统成为包括政府部门在内的必备的重要系统，各国都大力开发自己的农村土地资源信息管理系统，并将先进的技术、方法应用到其中，如空间信息分析的新模型和方法，空间信息应用的新模型和方法:三维、四维数据结构和数据模型，人工智能和专家系统，网络地理信息系统，虚拟现实技术等，来提高土地资源信息管理的技术含量，以更好的为土地管理服务。

西方市场经济发达国家很早就意识到了土地资源的使用价值和稀缺性，对土地资源配置调控的研究较早，目前已经形成了较为系统的研究成果，主要体现在土地地租理论、土地资源市场配置机制、土地用途管制制度等多个方面。

无论是市场经济国家，还是转轨经济国家，无论是资本主义国家，还是社会主义国家，每个国家都有一定数量的国有土地资源。在认识到拥有一定数量的国有土地资源有调控土地市场，维护公共福利，储备能源，调节生态平衡等功能后，一些发达市场经济国家的国有土地资源数量还有扩大的趋势。国有土地资源管理日益受到各国的重视。在多种影响因素共同作用下，虽然世界各国的国有土地资源管理体制多种多样，但国有土地资源管理体制的现状和发展存在共性，是有规律可循的。

土地资源配置调控是一个综合性的过程，其调控结果是各种因素、各种手段综合作用的结果，而且各种因素和手段相互作用、相互影响，最终共同影响调控结果。要达到土地资源的合理配置，发挥土地资源的最大综合效益，需要调动市场、政府、社会等各种力量，运用经济、行政、法律、税收等多种手段，并且各种手段相互协调，互相促进。土地资源调控就是综合运用各种手段和措施，达到土地资源合理配置，既满足经济发展的需要，又能同时兼顾社会和环境效益。

土地市场是生产要素市场,是社会主义市场经济体系的重要组成部分。计划经济转型以来,土地资源实行了由无偿无限期无流动,向有偿有限期有流动的土地使用制度改革。十余年的改革,成效和缺陷并存。一方面,国有土地以地生财,为地方政府积累了大量的建设资金,从而加快了城市基础设施建设,改变了城市落后的面貌。另一方面,由于历史的原因,有偿使用的改革仍然采用的是政府审批模式,即要用地找市长的模式,从而影响了资配置的公平与效率,并成为长期 以来困绕改革深化的重大问题。经济发展史证明,实现土地资源和资产利益最大化的最佳途径,是市场配置资源13%建立土地交易市场,是今天社会主义市场经济发展 的必然选择。当前,我们必须重新认识市场,并进行 土地市场运作机制的观念创新。

贸规则强调行政主体一致原则、公平原则、透明原则、非歧视原则。在中国人世的大背景下思考建立土地市场新机制,首要的问题是要认清当前土地市场政府与市场的现状,找准和wto规则存在的差距。土地市场新机制必须围绕政府与市场、监管与竞争、平台与服务等市场机制,开展全面而有针对性的深刻的行政革命, 实现计划经济观念向市场经济观念的转变,计划经济体制向市场经济体制的转变,确保政府行政管理体系必须和 世贸规则所任。

因此，在市场经济条件下，各种活动对土地的使用展开竞争，以土地需求的市场价格变化和自身能从土地上获得的经济利益来决定各自活动的最佳区位，从而使商业、工业、住宅等土地利用类型的空间布局与地价之间得到祸合，推动了城市用地结构的调整，使城市空间结构发展变化，形成合理的土地资源空间布局(曹建海，2002)[22]，使得城市土地利用空间布局呈同心圈层分布。

参考文献:

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32，芒棘，1997(9)，完善新区土地市场体系浦东实施土地租赁办法[j1，浦东开发;

33.陶建强，1998(l)，土地开发模式与浦东新区的形成和发展[j]，城市发展研究;

34.钱芝平，1998(3)，加强浦东新区国有土地资产运营管理的建议[j1，浦东开发;

二、研究方案与技术路线

(一)研究内容

本文的第一部分是绪论。这部分首先分析了选题的背景与意义，指出文章研究的内容及研究意义，然后对国内外研究进行了综合介绍与简要评述。第二部分是介绍城市土地资源调控管理的理论基础及土地资源调控系统与手段。城市土地资源的调控管理是一个复杂的系统，相关的理论基础有产权理论、地租地价理论、土地市场理论、土地资源配置理论、公共政策理论。土地资源调控系统主要包括市场机制、政府调控、公众参与三种手段。论文的第三部分是国外经验的介绍及其经验总结。这一部分主要从市场机制和政府调控两个方面介绍国外经验。其中，市场机制方面主要介绍了市场机制的作用、美、日、加等国土地交易的制度和做法及其对我国的启示，政府调控主要从土地用途管制、土地征购储备制度两个方面介绍了西方国家的做法。最后，系统地总结了国外做法对我国城市土地资源调控管理的启示，即需要完善市场机制，建立市场与政府相结合的调控系统。论文的第四、五、六章是文章的重点，第四章分析了周口地区土地资源利用的现状与特点，第五章在介绍周口地区土地调控管理系统的基础上分析了周口土地资源管理调控存在的问题。在前面几章的基础上，第六章在构建周口地区上地资源调控管理模式，分析其构成要素、运作机制的基础上，提出了优化地区土地资源管理的具体措施，最后根据周口地区的城市发展和功能定位提出了土地资源合理利用与制度创新的几点探索性建议。

第一章 绪论

1.1选题的背景与意义

1.2研究综述

1.2.1国外研究综述

1.2.2国内研究综述

1.2.3国内外研究的简要评述

1.3论文的思路结构与创新之处

1.3.1论文的思路与结构

1.3.2论文的创新之处

第二章土地资源调控管理的理论基础及调控系统

2.1土地资源调控管理的理论基础

2.1.1产权理论

2.1.2地租地价理论

2.1.3土地市场理论

2.1.4土地资源配置理论

2.1.5公共政策理论

2.2土地资源调控管理系统及手段

2.2.1市场机制

2.2.2政府调控

2.2.3政府与市场的关系

2.2.4公众参与

第三章土地资源调控管理的国际经验

3.1市场机制调控土地资源的国际经验

3.1.1国外实施市场机制调控土地资源的实践

3.1.2国外经验对我国建立土地市场调控机制的启示

3.2政府调控土地市场的国际经验.

3.2.1土地用途管制制度的国际经验

3.2.2土地征购储备制度的国际经验

3.2.3国际经验对我国城市政府调控土地资源的启示

第四章 周口地区土地资源开发利用现状

4.1土地资源利用结构

4.2土地资源开发利用的特点

4.2.1农业用地迅速减少

4.2.2可预征地空间减小

4.2.3城市建设用地增长很快

4.2.4土地闲置量较大...

4.2.5土地批租总量逐渐由粗放转向集约

4.2.6土地批租方式出现多样化

第五章 周口地区土地资源管理系统及其存在的问题

5.周口地区土地资源管理系统

5.1.1地区管理系统

5.1.2开发公司管理系统

5.2土地资源调控管理存在的问题.

5.2.1政府宏观调控力度不足

5.2.2土地调控管理制度、体制不完善

第六章 周口地区土地资源调控管理模式与措施

6.1构建周口地区土地资源调控优化管理模式

6.1.1周口地区土土地资源利用优化模型的选择

6.1.2周口地区土地资源调控管理目标函数

6.1.3周口地区土地资源调优化方案

6.2周口地区土地资源的合理利用与管理创新..

6.2.1确定合理的土地利用结构

6.2.2根据产业发展战略进行合理的土地功能分区

6.2.3实行城乡一体化的土地管理机制

6.2.4逐步实现全部土地有偿使用

参考文献

(二)研究方法

本文从宏观和微观两个层面对城镇建设及其土地问题进行了初步研究。笔者从小城镇的概念入手，分析我国城镇化中选择小城镇发展战略的客观必然性，并回顾了伴随我国城镇发展历程中的土地问题的历史演进。论文结合我国城镇发展的现状，着重对我国小城镇建设中的重大土地问题进行分析。在此基础上，文章讨论了城镇建设中土地开发与管理的几种有代表性的发展模式，概括了其特征，探讨了城镇土地开发与管理的原则与方向，并尝试对其成因作出论证。最后，文章立足土地管理实践，以土地增减挂钩管理为例，有针对性地提出了完善土地管理的学理性对策建议。

(三)拟解决的关键问题

(l)比较系统、全面地总结了国外土地资源调控管理的经验对我国的启示与借鉴，包括市场机制调控的经验和政府调控管理的经验两个方面。

(2)针对周口地区土地利用和管理的现状与特点，系统地分析了周口地区土地利用和管理中存在的问题，并分析了问题存在的原因。

(3)在总结各种土地资源调控手段的同时，构建了一个政府、市场、公众三方共同作用的周口地区土地资源调控管理模式，对这一模式的构成要素、运行机制等提出了较为系统的观点，并在土地管理措施的优化与创新上进行了一些有益的探索。

(4)由于本文是在课题研究成果上的深化，是基于周口地区土地资源利用和管理实践的分析，因此提出的土地调控管理措施具有较好的实践指导意义。

(五)可行性分析

无论是市场经济国家，还是转轨经济国家，无论是资本主义国家，还是社会主义国家，每个国家都有一定数量的国有土地资源。在认识到拥有一定数量的国有土地资源有调控土地市场，维护公共福利，储备能源，调节生态平衡等功能后，一些发达市场经济国家的国有土地资源数量还有扩大的趋势。国有土地资源管理日益受到各国的重视。在多种影响因素共同作用下，虽然世界各国的国有土地资源管理体制多种多样，但国有土地资源管理体制的现状和发展存在共性，是有规律可循的。

土地资源是一切城市社会经济活动的物质基础，土地资源的合理配置与高效利用是影响到城市经济发展的重要条件。随着社会经济的发展，土地资源的稀缺性越来越突出，如何分配有效的土地资源，使其在城市功能布局、产业结构调整和城市整体环境的提升等方面发挥基础性、先导性作用是摆在政府面前的一个突出的问题。

市场机制是资源配置的基本方式，但是土地资源作为城市经济和社会生活的基本物质条件，需要从经济、社会和环境多方面综合考虑其利用效益，实现土地资源利用综合效益最大化。市场机制和政府调控是土地资源优化配置的两种必要手段，一方面，通过市场机制可以最大限度地发挥土地资源的资产效应，实现优地优用另一方面，通过政府调控可以保证土地资源的利用符合社会和环境等方面发展的需要，实现社会生活和国民经济的协调发展。同时，公众参与是保障土地合理利用的一种有效机制，通过公众建议和意见反馈影响政府政策而修正市场失灵，促使土地资源利用效益符合广大人民群众的利益。

但是目前我国土地资源调控体系还不完善，政府的调控力度不够，特别是在一级市场上没有实现垄断，无法有力地调控市场供需，同时各种管理制度还不完善，既无法保障政府政策、规划等的贯彻与落实，又无法有效地为市场机制的正常运行创造条件。并且公众参与机制还没有建立起来，公众参与既没有在法律制度上得到明确和保障，也没有具体实施措施。因此，我国土地资源调控的优化还在于政府职能的完善，通过法律、制度、政策的完善，既保障政府的调控，又为市场机制正常作用创造平台，最终保障人民群众的利益和社会的可持续发展。

本文提出的周口新区土地资源调控系统是市场机制、政府调控、公众参与三种机制的有机结合。但是在具体实施过程中，如何把握三种机制的作用程度，使之既相互促进又相互制衡，不是一个简单的模式能概括出来的，也不能用一个固定的模式生搬硬套，需要根据实践的变化不断调整和深化。并且，一个成熟的土地资源调控系统，主要还是以完善的市场机制为基础，通过市场的竞争机制、供求机制实现供需平衡，政府的各项政策只是其补充，并且具有较大的稳定性和连续性，政府政策的变动只是对市场的微调，不会引起市场较大波动。

目前，周口新区实行的是新区政府和开发公司二级土地管理系统，开发公司在一定程度上代替政府形式土地基础开发和招商引资的职能。但是在实际操作过程中，出现了一级市场调控乏力，二级市场存量过大，土地管理措施和制度不完善等问题，本文针对这些问题提出了强化土地利用规划的控制性作用，建立土地储备机制，加强土地市场建设，完善土地管理系统，建立公众参与机制等具体措施，希望能对周口新区土地资源调控管理的优化具有实质性的指导意义。

由于本人的研究水平和知识有限，论文对土地资源调控的具体措施的研究尚不深入，有的措施还缺乏可操作性，对各种调控要素的变化引起的土地市场的变化也缺乏系统的讨论。而且由于数据有限，周口新区还没有建立地价指数等原因，论文对土地资源调控优化的分析和提出的管理措施还仅限于定性的描述，没有进行定量分析，希望今后随着对实践的了解和知识的深化能够深入研究下去，弥补以上不足。

三、研究基础及进度安排

(一)研究基础

本人自1990年开始一直在河南省周口地区各乡镇从事农业技术推广工作和行政管理工作，曾担周口市淮阳县的镇长和党委书记，对农业技术推广体系有过深入的研究，对农业区域的知识、态度和行为了解透彻，因而有能力完成该论文的研究工作。

(二)进度安排 论题前期准备30天。

相关文献资料论证查阅、国家和地方政府涉农政策、法律法规研究、借鉴、分析，制订出论题研究方案。

论题调研实施150天。

社会调研展开，调研资料、数据整理、分析、归类卡片制作、确立本论阐述内容构架构思。 论题写作形成150天。

调研报告―――提炼形成论题初稿―――立论观点、内容座谈考证修正、正式文本形成。

四、预期研究结果及本研究创新之处

土地资源调控管理是作者三年来一直在持续研究的重点内容，通过不断的学习、借鉴、总结与深化，形成了本文的一些创新之处，主要有以下几点:

(l)比较系统、全面地总结了国外土地资源调控管理的经验对我国的启示与借鉴，包括市场机制调控的经验和政府调控管理的经验两个方面。

(2)针对周口地区土地利用和管理的现状与特点，系统地分析了周口地区土地利用和管理中存在的问题，并分析了问题存在的原因。

社区行政管理论文篇10

2006年3月14日,中国十届全国人大四次会议表决通过关于国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要的决议。在促进区域协调发展章节中,规划明确指出,要实施区域发展总体战略,健全区域协调互动机制,因此,必须健全市场机制,打破行政区划的局限,促进生产要素在区域间自由流动,引导产业转移。[1]这说明,对于区域经济发展过程中的突出问题———行政区划对区域经济一体化的限制———已经受到了中央的高度重视,并列入了政策议程。那么为什么行政区划会对区域经济发展产生强大的制约力量呢?或者说二者相冲突的原因是什么呢?对于这个冲突我们有什么解决办法呢?对于理论研究者来说,这无疑是非常值得研究的理论和现实问题。在中国现有研究区域经济和行政区划的文献中,已经形成了“诸侯经济”和“行政区经济”这两个解释行政区划与区域经济发展相冲突现象的重要分析概念。所谓“诸侯经济”,早在上个世纪80年,就开始有经济学者提出。例如叶鹰(1989)的《“诸侯经济”是我国通货膨胀的深层原因》;蒋清海(1990,1990,1992)的《论地方自与“诸侯经济”》、《论“诸侯经济”》、《对“诸侯经济”的分析与思考》是该方面较早的论文。他们在论文中将“诸侯经济”界定为中国转轨时期地方保护主义和人为的市场封锁和市场壁垒现象的一种不良经济状态。[2]沈立人(1990)的《我国“诸侯经济”的形成及其弊端和根源》全面地分析了“诸侯经济”产生的问题并指出“诸侯经济”产生的根本原因在于中央与地方行政性分权以及地方财政包干。[3]黄仁伟(1995)在《论区域经济与“诸侯经济”》一文中,对“诸侯经济”的自然经济、权力经济和计划经济的属性进行了比较深刻的分析,并明确地提出要促进区域经济的发展,取代“诸侯经济”。[4]姚洋(2003)的《诸侯经济:中国财政联邦化》指出诸侯经济的实质其实就是中央与地方财政分权制度化,它具有正反两方面的后果,并建议让各省拥有合法的设定税率的权力。[5]在对“诸侯经济”这一概念批判和继承的基础上,刘君德、舒庆、刘涛、贺曲夫(1994,1994,1996,2000,2005,2006)等政区地理学者,提出了“行政区经济”这一概念,并对“行政区经济”的特点、原因、走势及其在长三角、长株潭等区域经济一体化过程中的应用进行了理论和实证分析。在他们看来,“行政区经济”是一种特殊的、过渡性质的区域经济,省区经济、市域经济、县域经济、乡(镇)经济等地方经济均属于“行政区经济”范畴。“行政区经济”的特点包括:(1)企业在竞争中渗透着强烈的地方政府行为;(2)生产要素跨行政区难以自由流动;(3)“行政区经济”呈稳定态势;(4)行政中心与经济中心的高度重合。他们认为“行政区经济”的形成和发展包括复杂的政治、经济、文化和历史原因。具体说来,社会的封闭性、自给自足的自然经济、僵化的行政区划、财政、投资和金融体制改革、中央和地方行政性分权皆对“行政区经济”的形成和发展有着重要的影响。[6]刘君德(2004)还将“行政区经济”与“诸侯经济”进行了对比,刘君德认为,尽管“行政区经济”具有“诸侯经济”的表现特征,但“行政区经济”的内涵更为丰富,“诸侯经济”只是用来描述由于地方保护主义、片面追求局部发展而产生的地方封锁、市场割据、重复建设等现象,只具有贬义。而“行政区经济”是我国转型期出现的一种特殊的区域经济类型,它与“经济区经济”相对应,它既具有“诸侯经济”的弊端,也体现了地方政府积极追求经济发展的积极性,并确实在某种程度上推动了地方经济的发展。[7]综上所述,从学者们对“诸侯经济”和“行政区经济”两个概念的相关阐述中,无论“诸侯经济”还是“行政区经济”都可以看作是对中国区域经济一体化进程中,行政区划产生刚性而引起或好或坏经济后果的解释概念。那么如何解决二者之间的冲突呢?“诸侯经济”概念的提出者和“行政区经济”概念的提出者有着不同的看法。前者认为,中国区域经济的顺利发展只能寄希望于市场经济的发展和完善,因为市场的力量迟早要冲破行政区划的边界,从而促进经济的合理分工与协作,促进资源的合理配置。而政区地理学者则强调调整行政区划,通过对行政区划的合并、升格来解决这一问题,通过行政一体化来促进区域经济一体化。[8]在一些公共行政学者看来,解决“行政区经济”还有更妥善的机制,针对“行政区经济”的弊端,王健、鲍静、刘小康、王佃利(2004)提出了“复合行政”的概念,并将其作为解决“行政区经济”弊端的治理框架。在这些学者看来,所谓“复合行政”就是在经济全球化背景下,为了促进区域经济一体化,实现跨行政区公共服务,跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间,吸纳非政府组织参与,经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。“复合行政”的提出为进一步转变政府职能,为跨行政区公共行政服务的实现,提供了一种政府创新的思路。[9]刘生和邓春玲(2006)认为复合行政以其兼容性、权变性和过渡性将成为通往社会治理的基本手段。并提出在现行框架下,获得党和政府的支持、培育社会组织和公民的自主治理能力、纳入行政区划调整是构造复合行政的3个渐进策略。[10]以“复合行政”的概念为基础,殷坤(2004)对推进长三角区域经济一体化提出了政策建议。[11]通过梳理相关文献,我们看到,区域经济一体化和行政区区划之间的冲突或张力问题,已经日益受到区域经济学、政区地理学和公共行政学等学科的重视。围绕着这一问题,也已经形成了许多有建设性的概念和理论框架。近年来,作为公共管理学的一门分支学科,区域公共管理研究开始兴起,并以其理论综合性和问题导向性而成为分析和解决区域公共管理问题的重要工具。对于区域经济一体化和行政区划之间的冲突问题,在吸收以往学者研究成果的基础上,区域公共管理学者形成了自己的见解。在本文以下的部分,笔者将从区域公共管理学的视角对中国区域经济一体化过程中,行政区划阻碍区域经济发展的原因进行理论分析,并在此基础上提出政策建议。

二、区域公共管理对区域经济一体化与行政区划冲突的理论解释

区域公共管理具有两个层面的意蕴,从理论研究的层面看,它是公共管理学的一门分支学科。从一种解决区域公共管理问题的制度安排来看,它是一种政府治理形态。作为公共管理学的分支学科,区域公共管理研究有其独特的理论渊源、丰富的研究主题和多元的研究方法,并逐渐形成完整的研究范式。从理论渊源来看,区域公共管理研究发轫于欧美,区域经济学和发展经济学对区域发展的探索、政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究、流域治理的实证研究是其理论来源。从其研究主题来看,区域公共管理的基础理论、政府间竞争和区域政府竞争力、地方区域政策、学习型区域、行政区划、区域发展、流域治理等是区域公共管理研究的主流话题。从其研究方法上看,区域公共管理力求突破传统公共行政学在研究方法上陈旧和单一的硬伤,以经济学、政治学、社会学、地理论、法学等学科理论为基础,按照不同的研究问题而灵活地采用新制度主义研究法、博弈论分析法、交易费用分析法、竞争论分析法、比较研究法、个案研究法等多种研究方法。[12]就区域经济一体化与行政区划之间的冲突的问题,区域公共管理学有其独特的解释。在区域公共管理学的视野中,首先,这是区域公共管理问题锐化和复杂化的集中体现。伴随全球化和区域一体化的浪潮,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程在不断加速,在向市场经济的转轨过程中,中国的区域经济一体化有其自然的内部冲动,而在中央区域政策的推动下,则获得了良好的政策支持。但是,中国区域经济一体化的进程从来不是一帆风顺的,在这一进程中会遭遇大量新的区域公共管理问题,与传统区域公共管理问题相比,现代新区域公共管理问题体现出明显的复杂化、多元化、无界化和规模化等特征。在众多的区域公共管理问题中,区域经济一体化和行政区行政之间的冲突无疑是最核心的问题。解决这一问题,是解决其他区域公共管理问题的基础。其次,在区域公共管理学看来,产生这一问题的根本原因在于,中国的地方行政是一种以行政区划为法定边界的“行政区行政”,而作为一种主导的政府治理形态,行政区行政对层出不穷的区域公共管理问题已经逐渐失去了治理能力。所谓“行政区行政”,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或国家内部的地方政府对社会公共事务的管理,在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。自有行政区划历史的奴隶社会以来的几千年间,行政区行政便是政府治理社会公共事务的主导形态。尽管不同时代、不同类型的行政区行政模式会有这样那样的具体差别,但是行政区行政又总会表现出某些共性的成分和特征:从政府治理的社会背景来看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。从政府治理的价值导向来看,行政区行政以民族国家或国内地方政府明确的单位行政区域域限作为管理出发点,甚少关注行政区边界或跨行政区域的“区域公共管理问题”;从社会公共事务的治理主体来看,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体。作为一种垄断型统治行政模式,政府成为万灵和万能的“全能”政府,包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务;从公共权力运行的向度来看,行政区行政强调政府管理权力运行的单向性和闭合性,其运作遵循的是科层集权制的逻辑;从公共事务的治理机制上看,行政区行政惯用官僚机制,而排斥和拒绝市场、伙伴和自组织等多元机制。[13]笔者认为,行政区行政概念的提出及其特征的描述,对中国各区域经济发展中区域经济一体化与行政区划之间的冲突,都具有相当的解释力和说服力。从我国区域的行政结构来看,一个区域的行政运作要涉及省、地区、县和乡等四种地域型区行政单位,省与地区之间、地区与地区之间、地区与县之间、县与县之间、县与乡镇之间、乡镇之间构成错综复杂的区域行政关系,每一个层次的行政单位都具有典型的闭合、机械、垄断、单向的特征。正因为各个行政区行政具有封闭性的特征,才会产生诸如区域内市场分割和封锁、行政壁垒、无序竞争阻碍区域要素的合理流动、区域内基础设施重复建设、产业结构趋同等“诸侯经济”和“行政区经济”的典型弊端。正因为各个行政区行政具有单向性和机械性的特征,才会使得各地地方政府之间必须严格遵循行政区划边界,从而很难自觉形成地方政府之间为解决外溢性的区域公共管理问题而进行沟通、协调的制度安排;正因为各个行政区行政具有垄断性,才使得各地地方政府官员有可能基于地方财政最大化和个人政治升迁等目标函数,对市场进行过度的干预,由此产生大量的政府失败行为。

三、区域公共管理解决区域经济一体化与行政区划冲突的思路

区域公共管理研究的价值在于学者们以生动活泼的区域公共管理实践为基础,为该问题的解决提供了一套完整的治理理念、结构和制度安排。从区域公共管理的研究视角出发,对于区域经济一体化与行政区划之间的冲突,我们可以提出以下解决思路:

1.树立区域公共管理治理理念区域公共管理学者主张在行政区行政之外构筑

一种新型的政府治理模式———区域公共管理。与行政区行政相比,在政府治理的社会背景上,区域公共管理切合了当代开放社会和无缝隙社会的时代背景,迎合了全球化和区域化浪潮的需要;在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务而不是以行政区划的切割为出发点,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观和管理观;在社会公共事务的治理主体上,区域公共管理主张将政府组织、民间组织和私营部门纳入区域公共管理主体范畴,形成多元主体共同治理区域公共事务的新格局;在公共权力的运行向度上,区域公共管理依靠合作、协调、谈判、伙伴关系来实施集体行动,强调多元、分散、上下互动的权威来源,[14]总之,与行政区行政的闭合性、机械性、单向性和垄断性相比,区域公共管理表现出开放性、灵活性、多向性和合作性的特征,作为行政区行政的补治理形态,它既有利于打破行政壁垒、形成良好的合作机制,也有利于规范政府的行为,处理好与市场之间的互动关系。对于国内众多区域经济体来说,无疑已经具有了构筑区域公共管理治理模式的时代和社会背景,其关键问题在于要在转变政府治理的价值导向、改变公共权力的运行向度,培育非政府组织参与区域公共事务的意识和创造其参与公共事务的制度环境等方面下工夫。

2.发挥政府主导,采用联合主体供给模式来提供区域公共物品

从国内大多数区域经济发展的例子来看,中国区域经济一体化受行政区划刚性约束的重要表现是区域公共物品供给严重不足或质量低劣,因此,通过各种制度、机制安排来协调和配置区域内部的各种资源,通过提供各种不同形式、不同层级的区域公共产品和公共服务来解决区域内部以及区域之间共同面临的各种区域公共问题,就成为解决区域经济一体化与行政区划冲突的关键。从区域公共产品自身的情形来考察,大量存在的是混合产品,这些产品的供给中,政府和市场,包括社会自主力量都有发挥作用的空间,而关键点就在于寻求一种合适的制度安排以充分发挥各主体的特点和优势,同时避免每种主体可能的局限。从供给主体的地位来看,现有区域公共物品的供给有多种模式,如政府垄断供给模式、市场主导供给模式、社会自愿供给模式。政府垄断供给模式是政府基于合法的权力,运用强制性手段直接或间接控制区域公共产品供给的方式。市场主导供给模式是市场各主体通过运用市场机制来主导区域公共产品供给的形式。社会自愿供给模式是指社会各主体在政府强制和市场机制之外,单独或联合地自愿供给区域公共产品的模式。无论是政府垄断还是市场主导,抑或社会力量的自愿供给模式都存在着各自的局限,因此,任何一种单独的模式都不可能实现复杂的区域公共产品的有效供给,也难以满足消费者需求的多元化趋势,而环境技术条件的变化更使得任何一种单一供给模式都难以适应。可见,区域公共产品的供给模型必然要求综合考虑各种因素,充分发挥多元主体的优势,联合供给区域公共产品。当然,在建立这样一种多元主体联合供给模式的过程中,政府无疑发挥着重要的作用。

3.重视区域公共管理主体追求特定目标的现实,利用利益均沾和利益协调机制解决集体选择问题

区域公共管理问题的解决涉及多重主体。如中央政府、地方各级政府、国际和国内非营利性民间组织、以营利目的生产公共物品的私人企业。在区域公共管理问题处理和公共物品供给和生产的过程中,除了要确定区域公共物品的提供数量、方式、质量要求、成本控制等问题,还必须要解决不同主体之间的集体行动和公共决策问题。但每一个主体都有自己的“算盘”,都有自己特定的目标函数。我们不能采取漠视现实的鸵鸟政策而空谈区域合作和区域经济一体化甚至行政一体化。而应该利用利益均沾和利益协调机制解决“搭便车”问题,实现区域政府共赢。在区域公共管理学者看来,区域经济发展过程中最重要的主体无疑依然是政府,而各个地方政府的党政一把手无疑是最重要的微观区域公共管理主体。政府部门的党政一把手的决策往往又能左右一个地方的发展方向,因此必须正视、重视他们的利益偏好,通过完善政府竞争、干部考核等激励机制和和约束制度以获得地方经济增长、财政收入最大化、环境保护、官员政治升迁等方面的平衡。而作为相对的超脱者,中央政府和省一级政府有责任对区域公共产品过程中可能存在的局限和负的外部效应进行适当的规制,以确保消费者的实现,综合平衡眼前利益和长远利益、效率和公平等目标之间可能存在的矛盾。