财政制度范文10篇-ag尊龙app

财政制度

财政制度范文篇1

一、引论

财政监督存在的重要性和必要性，一般是从财政监督的对象考察的。即财政监督首先约束政府人员主要是财政人员的行为，要求其严格按程序和规章制度办事。其次是监督财政资金的支出。使用及其效益。这主要是从财政监督的外在作用方面说明它存在的必要性。但是，在实际中财政资金的效益往往是很难估量的，财政人员只能按程序或按规定用途分配资金，财政监督依然存在而且日益增强。如果在成熟的市场经济条件下，财政行为非常规范，财政资金使用效益是很容易测量的，财政监督依然会存在，这是因为财政监督存在的根本原因不在别的，而是因为它作为财政制度的内在机制，影响着财政制度运行和变迁效应。

改革开放二十多年来，我国经济体制发生了根本变化，经济结构和水平也有显著提高。在不断变化的宏观经济环境中，财政制度也在演进，即从计划经济的建设财政向市场经济的公共财政变迁。一方面是经济环境的巨大变化，财政制度和制度环境之间取得这样长期均衡的内在因素之一，就是财政监督起到了无以替代的调整作用。

因而有必要从财政监督与财政制度关系的方面，去考察财政监督存在的内在原因及其作用方式的变化，这样有益于看清财政监督机制对财政制度运行的保障机制，并进而发挥财政监督对财政制度变迁的客观作用，及时促进公共财政制度的建成。

二、财政监督方式变化与财政制度变迁

财政制度有广义、狭义之分，广义的财政制度是指财政分配关系、财政分配原则及财政管理程序的总合，而狭义的财政制度是指财政预算制度和财政管理制度的各项规则。分析财政监督在财政制度运行时所运用的是狭义的财政制度概念。财政制度由统收统支制到分税制的转变，由完全的预算管理，到预算内与预算外制度并列，再到建立综合财政管理制度，都是财政制度发生阶段性转变，即财政制度变迁的具体表现形式。

财政制度变迁是由内外两方面的因素决定的。一方面是制度环境变化作用的结果，经济体制和经济结构的变化，决定了财政作用方式和财政结构的变化，这种变化必然导致政府分配格局的变化，从计划财政到公共财政的转变就由这个原因造成的；二是政府经济角色的变化，政府从微观经济的直接组织者转变成宏观经济的调控者，每一级政府成为同级资源的配置者，需要掌握相应的财力，分税制就因应而生。可以说，政府角色的变化也是经济体制变化的产物。因此，制度环境变化对财政制度变迁起了决定性作用。

在二者之间，财政监督起着反应和调节的作用，使二者在更高的水平上达到均衡。这一点从预算管理制度变迁上看得最为清楚。计划经济时期，几乎一切财政资金均由预算内安排，支出要严格与宏观计划和企业计划相符合。财政监督职能表现于对计划制定和实施的约束。改革开放之后，中央放权于地方政府和国有企业，预算外资金范畴形成，并一度与预算内资金并驾齐驱。由于地方政府和国有企业支配权的增大，财政监督主要任务就是检查财政资金的使用方向，测量财政资金使用效益，在一定程度上既保证了地方与企业的自主权，又保障了财政制度的运行。

但是随着预算外制度的拓展和制度外行为的增加，财政监督的压力增大，不得不采取突击性措施来补充监督力量，比如存在多年的“三查”措施。如果没有财政监督有力控制作用，财政制度运行会由于预算内预算外制度的矛盾而受阻。在公共财政框架内，预算外制度被纳入综合财政，以及被全面的预算制度取代，财政行为需要日益规范，财政过程需要法制化，这样，财政监督从针对具体细节，转变到健全财政制度、优化政府服务程序，提高公共财政的宏观效益上来，与政府宏观调控的角色相符合。

三、财政监督的发现功能与财政制度变迁

财政制度运行要耗费人力、物力和财力，它们的总合构成财政制度的成本，其中包括决策成本、组织成本、监督成本以及服从成本。财政监督的直接效用之一，就是通过规范财政程序，约束财政人员行为及分析财政资金效益，降低财政制度的成本，使其净收益最大化。我们说财政监督具有发现新制度的功能，是指一旦财政监督的边际成本过高，长时间超过了财政制度的边际成本，就说明财政制度存在严重缺陷，需要向更加合理的制度变迁，比如几年前当预算外行为冲击预算内时，以“三查”为主要措施的财政监督其成本也是巨大的，甚至难以为继。这样才有了后来的综合财政制度。一旦当某一行为突破了固定财政监督的界限时，就必须进行制度创新，将制度外行为和现象纳入稳定的财政监督之中。可以说，没有财政监督的发现功能，就没有财政制度的合理变迁。

在建立公共财政制度的过程中，财政监督的这种发现功能也很明显，公共财政与原来计划财政比较起来，收入范畴和支出范围、结构都有显著变化。公共财政范围更广了，财政监督范围也会扩大，但是财政监督成本必须维持在原来的水平，公共财政制度的净收益才会有所提高。这就要求财政监督的方式和重点发生变化，同时对于公共财政的格局变化又有作用，也就是发现更合理公共财政制度的作用。比如由于竞争性国有企业点多面广数量大，财政对其监督的成本也不小，如果财政监督只对非竞争性企业进行监督，即会降低监督成本或提高了监督效应，即财政监督也会对财政支出范围有约束作用。

四、财政监督的信息功能与财政制度变迁

除去财政行为的外部性，财政行为本身也需要财政监督，这源于财政组织内部可能存在的机会主义行为，制度经济学的机会主义行为就指违背规则的随意行为。机会主义行为在组织内的效应是传递错误信息，增加组织内部的认识成本和摩擦成本。这也是财政部门存在内部监督，其他部门有时自动请求监督的主要原因。比如一个组织由于存在大量的机会主义行为，信息变得复杂，负责人收集和整理全部信息以及发现问题的成本很高，这就需要财政监督介入约束机会主义行为，使负责者得到全部信息，便于进行评估和决策，因此，财政监督在很大程度上是内生性的，是一个组织存在的必然约束机制。

由于机会主义行为而导致的信息不完全抑制了政府部门的效益，因而精简机构，减少层次，使信息尽量完全，就十分必要。政府部门的人员一般是理性经济人，即在保证政府职能正常运转的前提下，兼顾个人利益。当机会主义行为达到一定界限时，影响到每一个人的根本利益，政府人员自身需要财政监督来维持财政制度的运行。当财政监督的外生性与内生性同时作用于对象时，就更有利于某一财政制度运行良好，当外生性与内生性严重失衡时，即财政监督长期只是外部的强制要求时，机会主义盛行就会阻碍某一财政制度的运行，或者说财政制度变迁的时候到了。

其实财政监督的信息功能只是监督的一个正外部性，是客观上为被监督者提供了比较真实全面的信息，为组织制度的改进创造条件。组织制度中的机会主义的负外部性——降低信息的真实可信程度，被财政监督的这一正外部性所压制。财政制度变迁途径就是通过将制度的外部性转变为内部性，用更新的制度来克服外部性，提高整个制度运行的效用。

五、重视财政监督制度内生性的意义

从理论上，财政监督制度的内生性，首先说明了政府行为也满足经济学的有限理性假设。由于政府人员是社会资源的支配者，他们的价值就是地位、支配力及个人收入的综合，就是追求一种满足程度，而不是个人收益的最大化，其次就是监督者与被监督者存在潜在利益的一致性，存在着使财政制度运行成本最少的可能性，以及财政制度变迁成功的可能性。

财政制度范文篇2

第一步：税费改革

我国农村财政制度包括支出制度和收入制度。我国对农村的财政支出制度就目前来讲主要是粮食收购保护价补贴。从年到年，国家按保护价收购粮食，对国有粮食购销企业给予了大量利息和费用补贴，每年花去几百亿元资金。这种支出制度效率低下，而且不符合世贸组织的农业补贴原则。世贸组织《农业协议》允许对农业补贴分为三类：即“绿箱”政策，“蓝箱”政策和“黄箱”政策。“绿箱”政策是成员国必须承担削减任务的，共有项，我国只用了项。对鼓励使用的“蓝箱”政策（直接补贴农民属于这类政策）因我国财力有限，完全没有使用。而“黄箱”政策是成员国必须承诺要削减的补贴政策，我们的粮食保护价补贴就属于要削减的“黄箱”政策。因此，改革这种财政支出制度已刻不容缓。

我国农村财政收入制度长期以农业税为主，但从上世纪年代后期开始，各种行政性收费、集资、“三提五统”等五花八门的收费项目开始出台，大大超过了农业税规模，形成了“费大于税”的收入格局。各种收费项目的恶性膨胀，给农民造成了难以承受的沉重负担。目前正在进行的税费改革，是党中央国务院在我国农业发展的关键时刻作出的重大战略决策。这项改革对于减轻农民负担，促进农业和农村经济发展，增加农民收入，维护农村社会稳定，具有十分重要的意义。但是这次农村税费改革有一定的局限性。第一，这次税费改革只是农村财政收入制度的改革，收入制度的改革必然要受支出制度的制约，要与支出制度的改革配套。第二，从目前农村税费改革的方案来看，是将过去的部分行政性收费和摊派集资并入农业税和农业特产税。“费改税”只能说是减轻了农民负担，但减轻后的有些负担还不是合理的负担。第三，中央要求农村税费改革后农民负担不反弹，目前还没有形成一个有效控制农民负担反弹的管理和监督机制。第四，把正常税费之外的乱收费、乱集资、乱摊派等负担减下来，只是治标。只有缩小农业和城市工业的税赋差距，才能成为真正意义上的改革，真正体现社会公平。

因此，财政分配政策应逐步向基层、向农村倾斜，适当增加对基层运转经费的转移支付，加大对农村公益设施和公共事业的投入力度。一是加大对基层的转移支付，为其正常运转提供基本的财力保障，确保农民负担不反弹。二是加大对农业的投入，包括对农村公益设施建设和公共事业的投入。三是对现行政策规定的农村收费进行适当调整。可以考虑在适当的时候取消公平负担收费、“两工”和以资代劳，公共服务建设和农田水利建设应由政策承担。四是防止地区差距扩大。要研究各地区之间农村税费负担不公平的问题，特别是农民收入水平与税费负担水平逆向运行的问题，应采取必要的措施，实现地区间税费的公平，为实现城乡税负公平目标创造条件。

第二步：免征农业税

全国农村税费改革完成之后，国家和农民之间的分配关系主要是以征收农业税（部分产品征收特产税）的形式体现。通过法律形式规范了农村财政制度，取消了一切收费，大大减轻了农民负担，这是税费改革的重大成果。但是，税费改革后的税收制度并不是理想的制度，必须深化改革。

发达国家为了提高本国农产品在国际市场上的竞争能力，对农产品的生产不仅不征税，还按世贸组织的规则，对农民补贴。我国由于受水源和土地资源的制约，农产品在国际市场上处于劣势，如果再征农业税，就等于自己抬高农产品价格，必然削弱农产品在国际市场上的竞争力。这正好为国际市场上低价农产品进入我国市场提供了方便。征收农业税还有征收成本高，农民负担易反弹等弊端，因此，免征农业税势在必行。

农业是关系国计民生的产业，且为弱质产业，在实行免征农业税时，首先要建立规范透明公正的财政转移支付制度，划分各级政府的事权，保障对不同地区的乡村最低限度的基础义务教育、卫生、社会治安、水利交通、社会保障等基础性公共产品的供给，要尽快研究制定农村社会养老保险，农村医疗保险制度，并逐步实现城乡公共服务的相对均等化，以改变城乡二元经济结构带来的差别，实现城乡统筹，满足社会公平。其次，村级组织不能再变相行使政府职能，与此相适应，村级组织不再是公共产品的提供者，也不能再收取以提供公共产品为目的的规费。要进一步完善村民自治制度，对承包土地的农民收取相当于农业税附加和“一事一议”筹资大约同等数额的土地承包金，以保障村级运转和公益事业的资金来源。这是缩小城乡差距，公平城乡公共服务的前提。第三，财政体制调整时要充分考虑基层政府提供公共服务产品的财力需求，要重新确定农业的基础地位在初次分配与再分配时向农民倾斜，真正将农村纳入公共财政框架之内，实现社会公平。

我省农业税改革的思路是将农产品生产经营作为企业生产经营的一种模式，按照现行有关税制征税，实行统一的城乡税制。改革的原则有如下几点：一是建立以流转税为主体或以行为税为主体的复合税制。二是税负从轻，农产品税率应低于其他产品，主征时要考虑到农业生产的特点。同时，对除主体税种外的其他税收予以免征。三是普遍征收。按照国外对农产品征税的通行做法，设定一个起征点，除法定减免以外的都必须照章纳税。四是方便征管。必须建立面向农村千家万户的有效征管制度。

我们把建立以增值税为主体的复合税制或土地使用税模式作为江苏农业税的改革方向。由于农产品生产经营活动的复杂，征税环节设定在流通环节，很难操作，建议在生产环节征税，农产品生产者即为纳税义务人。按照税收政策的一般规则，课税对象应为商品性农产品即生产者已销售的、用于加工成其他制成品的部分（自食部分不征税）。在改革的初期按农民生产的产品扣除规定的自食部分（由省政府统一规定）的差额征税，待条件成熟后，按销售额据实征税。根据目前法定增值税，考虑对农产品实行低增值税税率，农产品税率以％左右为宜，当然税率的确定要结合多方面考虑到改革的协调推进和城乡一体化的财政分配格局尚未完全形成，在这个阶段可以保留一些以提供准公共产品为目的的收费，但以提供公共产品为目的单独向农民征收的收费应予取消。即使保留的部分也要严格按照村民自治的原则，实行民主议事、民主管理，村级组织不可越俎代疱，乡镇政权更不得收取除法定税收以外的规费。

第三步：对农民直接补贴

直接补贴主要是发达国家的做法，缘于价格补贴的失败，目的是为了提高农民收入和保护环境等。对农民直接补贴虽然是我们设想的第三步改革内容，但目前已经很现实地摆在了我们面前。

第一，我们已经加入世贸组织，我们的农产品将进入国际市场。目前，发达国家的农产品的成本比我们低，具有明显的竞争优势，主要原因之一是他们在不违背世贸组织规则的前提下，对农民实行直接补贴。世贸组织《农业协议》中，把直接补贴列为不受限制的“绿箱”政策或“蓝箱”政策，我们完全可以充分地予以运用。

第二，我国的粮食保护价收购政策仍存在弊端。一是价格补贴扭曲了市场价格信号，造成市场竞争的不公平。二是效率低，国家巨额的补贴款只有一小部分真正落到了农民手中。直接补贴是把钱直接发给农民，不经过流通过程，没有中间环节的流失。

第三，对农民实行直接补贴的资金来源于过去的粮食价格补贴、政府财政预算安排、财政支农资金。这样“合三为一”用于对农民的直接补贴，切实可行、效果理想，符合中国国情。

财政制度范文篇3

第一步：税费改革

我国农村财政制度包括支出制度和收入制度。我国对农村的财政支出制度就目前来讲主要是粮食收购保护价补贴。从1998年到2001年，国家按保护价收购粮食，对国有粮食购销企业给予了大量利息和费用补贴，每年花去几百亿元资金。这种支出制度效率低下，而且不符合世贸组织的农业补贴原则。世贸组织《农业协议》允许对农业补贴分为三类：即“绿箱”政策，“蓝箱”政策和“黄箱”政策。“绿箱”政策是成员国必须承担削减任务的，共有12项，我国只用了6项。对鼓励使用的“蓝箱”政策（直接补贴农民属于这类政策）因我国财力有限，完全没有使用。而“黄箱”政策是成员国必须承诺要削减的补贴政策，我们的粮食保护价补贴就属于要削减的“黄箱”政策。因此，改革这种财政支出制度已刻不容缓。

我国农村财政收入制度长期以农业税为主，但从上世纪80年代后期开始，各种行政性收费、集资、“三提五统”等五花八门的收费项目开始出台，大大超过了农业税规模，形成了“费大于税”的收入格局。各种收费项目的恶性膨胀，给农民造成了难以承受的沉重负担。目前正在进行的税费改革，是党中央国务院在我国农业发展的关键时刻作出的重大战略决策。这项改革对于减轻农民负担，促进农业和农村经济发展，增加农民收入，维护农村社会稳定，具有十分重要的意义。但是这次农村税费改革有一定的局限性。第一，这次税费改革只是农村财政收入制度的改革，收入制度的改革必然要受支出制度的制约，要与支出制度的改革配套。第二，从目前农村税费改革的方案来看，是将过去的部分行政性收费和摊派集资并入农业税和农业特产税。“费改税”只能说是减轻了农民负担，但减轻后的有些负担还不是合理的负担。第三，中央要求农村税费改革后农民负担不反弹，目前还没有形成一个有效控制农民负担反弹的管理和监督机制。第四，把正常税费之外的乱收费、乱集资、乱摊派等负担减下来，只是治标。只有缩小农业和城市工业的税赋差距，才能成为真正意义上的改革，真正体现社会公平。

第二步：免征农业税

我们把建立以增值税为主体的复合税制或土地使用税模式作为江苏农业税的改革方向。由于农产品生产经营活动的复杂，征税环节设定在流通环节，很难操作，建议在生产环节征税，农产品生产者即为纳税义务人。按照税收政策的一般规则，课税对象应为商品性农产品即生产者已销售的、用于加工成其他制成品的部分（自食部分不征税）。在改革的初期按农民生产的产品扣除规定的自食部分（由省政府统一规定）的差额征税，待条件成熟后，按销售额据实征税。根据目前法定增值税，考虑对农产品实行低增值税税率，农产品税率以10％左右为宜，当然税率的确定要结合多方面考虑到改革的协调推进和城乡一体化的财政分配格局尚未完全形成，在这个阶段可以保留一些以提供准公共产品为目的的收费，但以提供公共产品为目的单独向农民征收的收费应予取消。即使保留的部分也要严格按照村民自治的原则，实行民主议事、民主管理，村级组织不可越俎代疱，乡镇政权更不得收取除法定税收以外的规费。

第三步：对农民直接补贴

财政制度范文篇4

一、公共选择原理的基本视角

由詹姆斯·布坎南（j.m.buchanan）和戈登·图洛克（gordontullock）创立的公共选择学派开辟了“以个人自由为基础的社会秩序”的理性视野，他们将经济学的若干分析范式应用于政治科学、尤其是政治决策方面，提出三条评价政府公共决策水平的原则：（1）选举机制失灵原则：没有一种理想的机制能够将所有的个人偏好综合为社会选择；（2）政府失灵原则：政府干预不能提高经济效率或导致相对公平的收入再分配；（3）财政正义原则：正义的财政制度应该是使从个人偏好推导出来的“效率”标准和从外部来源（外部价值尺度）推导出来的“平等”标准想结合的制度，即对个人来说“有效率的财政制度也是公平的，或公平的财政制度也是有效率的”[1].本文首先从政府失灵原则视角考察制度因素对我国现行财政政策和财政风险的影响；其次从财政正义视角分析当前基层财政体制的缺陷以及由此带来的财政非正义现象；最后，从选举机制失灵的视角探讨我国财政制度的演进思路和方向，得出的结论是：我国的财政制度应该遵循由“威权型财政体制”向“公共财政体制”进而“民主财政体制”的制度演进方向，其中，选举机制失灵原则对财政制度演进的分析具有总揽的意义。

二、政府失灵视角下的财政政策与财政风险

政府失灵本质上是制度缺失、不均衡和不完善造成的。当前财政政策运用失当和财政风险的不断聚积则是由现行财政制度的不合理安排造成的。具体地讲，由于财政分权、财政预算、收支与担保、转移支付等制度的缺失、不均衡或不完善，不但造成政府财政决策过程中的随意性、片面性以及由此带来的财政政策运用失当，而且也加剧了财政风险的聚积。

（一）、财政政策运用失当的制度性因素

当前，关于财政政策运用失当的讨论中，“积极财政政策”应否“淡出”成了一个热点。相当一部分专家认为积极财政政策运用过度（金人庆，2004；高培勇，2004；吕炜，2003，2004），不仅未能打通储蓄———投资（民间投资）的主渠道，而且使财政支出不断扩张内生为经济进一步增长的必要条件，积极财政政策短期内难以真正淡出，同时也影响到了经济自主增长能力的有效恢复。表面上积极财政政策的运用过度是中央政府的事，但地方财政的积极响应也起到了推波助澜的作用，因此积极财政政策的连续运用导致的最大隐患并非表现在可测度的国债负担率、国债依存度以及国债偿债率等显性指标上，而主要表现在政府尤其是地方政府扩张性冲动后造成的隐性负债、隐性担保和有负债等难以测度的指标上，根据2002年国家审计署对中西部十个省、市的49个县（市）的财政收支情况的审计，发现截至2001年底，49个县（市）中有37个累计瞒报赤字10.6亿元，为当年决算反映赤字的7.2亿元的147%，累计债务达到163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍[2].如果说，积极财政政策运用过度是政府失灵的一个表现，那么，该现象主要是由财政分权制度在制度内的非均衡性以及制度间的非兼容性造成的。财政分权制度在制度内的非均衡性导致：（1）政府与市场的权力边界模糊，使得财政政策的出台或者带有政府越位、错位和缺位的特征，或者带有长官意志的特征，决策的科学性、民主性、延续性和政策施用的范围和限度难免要打折扣；（2）中央政府与地方政府以及地方各级政府之间的权力边界模糊，导致下级政府热衷于各种扩张性的“准财政活动”，而由此导致的“或有负债”风险却抛给了上级政府，最后风险将倒逼回中央政府；（3）地方政府与相应的立法、司法机构的权力边界模糊[3]，使得地方人大对同级政府财政预算、支出尤其是预算外收入支出的监督流于形式，缺乏权力制衡和监督制度保障，使得地方政策执行者忽视统筹协调和可持续发展的战略思维，不关心公共支出的方向、数量和效率，造成了大量的无效投入和浪费，地方财政也陷入了入不敷出的窘境。财政分权制度在制度间的非兼容性表现在现行的基层民主政治制度、官员选拔、任用、绩效考核制度与财政分权制度不配套甚至相冲突，使得财政分权仅仅表现为财政资源和利益的再分配，而没有从制度上改变地方官员的决策、考核和监督方式，也就难以避免地方的扩张性政策冲动造成的政府失灵。

（二）财政风险积聚的制度性因素

中国的财政风险主要表现为隐性风险。造成隐性风险积聚的制度性因素主要包括：（1）政府———国企在委托环节上的产权制度配置模糊，导致财政对国企亏损承担“兜底”的作用；（2）财政预算外收支制度缺失，“准财政”活动泛滥而无约束，导致地方政府债台高筑；（3）政府融资及担保制度的缺失，主要以政府对国有商业银行、国有政策性银行、资产管理公司、其他金融机构、国有企业和社保基金的隐性担保为主要形式[4]，由于可能出现的道德风险（moralhazard）问题，这些隐性担保最终会部分或全部的以显性债务的形式转嫁给担保方———各级政府；（4）信息披露制度的缺失；（5）财政风险预警、规避、评估、监控和准备金制度[5]的缺失；（6）转移支付制度的不完善，尤其对中西部县乡财政的转移支付没有形成制度，使得自主经营的中西部县乡财政难以为继；（7）国债发行的规模控制（比如建立相应的规模控制模型）及期限（短期、中期、长期）配置制度不完善；（8）财政支出长期决策机制不完善；（9）社会保障制度不完善等等。总的看来，政府失灵主要表现在制度供给滞后，导致现阶段的财政风险具有隐性和制度外的基本特征，因此，国内外众多专家对当前中国财政风险的量化估计还存在着较大的差异，比如：马栓友（2001）运用财政风险矩阵对我国公共部门债务进行估算，指出单国内债务负担率1999年合计以经达72.4%，财政潜在风险已经很大[6]；刘尚希、赵全厚（2002）的估计是2000年中国政府总债务规模占到当年gdp的130.6%，其中或有债务占gdp的比重为65.6%[7]；世界银行高级经济学家pieterbuttellier（2001a）估计2000年中国国家总债务规模为125%———183%（未包括地方政府和国有企业的债务）[8]；据赵晓估计，中国的“国家综合负债率”至少在70%，已经超过亚洲许多国家和欧盟（60%）、美国（60%）的水平[9]，尽管存在评估的差异，但中国的隐性财政风险已经积聚到很高的水平却是不争的事实，需要政府高度警惕财政风险的积聚，尽早地从制度建设、供给和完善的角度来防范和化解风险，做到未雨绸缪。

三、财政政正义视角下的基层财政体制缺陷分析

基层财政体制的非正义性是通过基层政府行为表现出来的。如今的基层政府对上具有信息优势，对下具有权力优势。他们既不是“民选”政府，也不完全是中央政府在基层的人，其行为只可能服务于他们特殊的集团利益、部门利益乃至个人利益，再加上地方人大对同级政府的监督不力，失去约束的基层政府难免会运用手中的行政、财政和暴力权能大肆“与民争利”，攫取垄断租金，形成对“纳税人”的实质性“掠夺”，这就毁灭了财政正义原则，至于现实中的某些村、乡、镇干部欺上压下、横征暴敛、鱼肉百姓乃至草菅人命的严酷画面，正如《中国农民调查》的两位作者描述的那样，已经无法用言语来表达：

“原先存留在我们印象中的那一幅幅乡间风俗画，不过是遥远而虚幻的田园牧歌，或者说，是过惯了都市浮躁生活的城里人对乡间的一种向往。现实中生活中的农村并非如此，或者说，农民眼中的农村并非如此，他们没有

这样的闲情逸致，他们活得很累、很沉重。……我们看到了你想像不到的贫穷，想像不到的罪恶，想像不到的苦难，想像不到的无奈，想像不到的抗争，想像不到的沉默，想像不到的感动，想像不到的悲壮……”[10]

财政正义原则应当是一个历史范畴。尽管近年来出现了李昌平这样为民鼓与呼的基层干部，但正如周梅森先生所说的那样，中国的问题是不能寄希望于包打天下的“清官”的，唯有制度建设才能一劳永逸地解决问题。靠人与靠制度，孰重孰轻，这里不言自明。当前，亟须通过恰当的财政制度安排来实现公民（纳税人）的自由，承载公民的平等，保障公民应享受的权利和应尽的义务。

财政正义原则的要旨是实现从个人偏好推导出来的“效率”标准和从外部“来源”（即外部价值尺度）推导出来的“平等”标准相融合，但正如布坎南本人所说的那样“效率和平等不仅代表不同的、常常相互冲突的目标，而且他们在哲学上也是不同的，最终是从两套完全不同的价值准则中推导出来的”[11]，因此，财政“效率”与“平等”二重标准融合的实现只能依赖于独立于各利益集团、具有普适性质的制度设计之上，换言之，基层财政要实现正义原则，必然要设计出满足所在地公民（纳税人）的集体选择意愿的财政制度，鉴于我国尚不具备“直选式”民主政治制度基础[12]，因此，设计出纳税人———基层立法机构（基层人大）———基层政府的委托式的公共财政体制就是比较现实、可行的选择了。

四、选举机制失灵视角下的财政制度演进方向：确立民主财政制度的最高目标

选举机制失灵原则是公共选择学派的理论基点。选举机制失灵的原因在于“公共服务的目的在于为集体的所有成员提供‘普遍’的利益，而将这些利益中的个体化份额分离出来是很困难的”[13]，换言之，由于每个人的目标函数存在着差异性，公共利益从来都不是完全统一的，阿罗的不可能性定理也告诉我们社会福利函数的均衡点是不可能扩展到社会福利曲线的边缘最大值处的。更进一步，如果按照布坎南对公共选择过程中的铁三角划分[14]：代表利益集团的微观主体（企业和居民）与代表立法者联盟的上级政府和代表行政机构的地方政府之间在公共利益问题上很难达成“一致意见”，再加上“搭便车”行为的大量存在和获取有关可选择对象的预期效果的信息是一个费用昂贵的过程[15]，必然难以找到一种使地区福利达到最大化的公共决策机制，但在现实中，我们不能因为找不到一种最优的综合个人偏好的社会选择机制而排斥适用于绝大多数人、并由政府提供的公共商品和服务，这正如完全竞争市场中，尽管众人皆知存在市场失灵，但大多数人还是自觉接受由这种并非尽善尽美机制所决定的价格一样，因此，现阶段主要任务不是排斥或接受的问题，当务之急是寻求次优的财政制度供给。

（一）建立公共财政制度的紧迫性

传统的“威权型财政制度”使得政府高度集权，其行为缺乏必要的约束，同时，由于干部选拔、晋升、考核的评价体系和指标相对单一，使得地方官员的财政决策往往内生于干部任用制度，表现在热衷于搞政绩工程、升级达标工程，而忽略科学、统筹和可持续的发展策略。历史的经验一再表明：“威权型财政体制”不仅难以提供次优的公共商品和服务，甚至还可能造成极大的负效用，譬如河南省灵宝市豫灵镇1994年提出“大借债，大开发”，大建高档宾馆及城镇配套设施，结果欠下一个亿的“政绩债”，该镇人口6万，人均债务1600多元，按目前的还款速度，至少需要100年，又比如河南省卢氏县是部级贫困县，耗巨资搞夜景工程、绿色工程、隔离带工程等，背负了沉重的财政负担，可该县领导一时间被称为“政绩非凡”[16].根据制度变迁的基本原理“维持一种无效率的制度安排和国家不能采取行动来消除制度不均衡，这二者都属于政策失败”[17]，谋求新的财政制度安排的任务已显得非常紧迫。根据我国的实际情况，当前宜建立起公共财政的制度安排，而把财政制度向民主财政制度的演进作为最高目标。公共财政体制的本质要求是要实现“公共产品与私人产品生产的边际转换率，与居民消费这两种产品时得到的福利边际替代率相等，使福利达到最大化”[18]，如前所述，福利最大化的实现是有困难的，但根据中国制度变迁自上而下的“强制性”设计规律，以及降低制度供给过程的交易费用的基本思路，现阶段建立公共财政的制度安排是最合适、最有针对性也是最具可操作性的，因为它强调从政府的角度来配置公共资源，只要处理好政府与市场（微观主体），中央和地方，行政部门与立法、司法机构的权力分配和边界问题，公共财政的制度安排就可以在政府主导的制度变迁过程中建立起来，至于公共财政制度难以真正实现福利最大化的原因，不外乎是由制度设计过程中统治者的偏好和有界理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性造成的，但只要该制度变迁能满足基层大多数群众对公共产品的需求，且能够对利益受损者进行补偿和赎买，公共财政体制就会受到基层群众的衷心拥护，中央政府在基层的合法性基础就会更加巩固。

（二）确立民主财政制度的远期目标

“权利永远不能超越社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会文化发展”[19].意味着旨在实现政治平等、经济平等、人格平等、机会平等、权利和义务平等的民主财政制度只宜作为财政制度演进的远期目标，不能寄希望通过短期内毕其功于一役地制度设计来实现上述若干平等，历史上人为的制度设计归于失败的经验教训（如巴黎公社的失败）值得总结。“生产方式的制度性供给和实现，从根本上讲取决于生产力的发展水平，平等的最终实现是以社会方式发展、变革为基础的漫长历史进程”[20]，民主财政制度本身是内生于自下而上的选举、决策和监督运行机制的，超越历史发展阶段过早地安排这一制度会与现行的政治经济体制发生不必要的冲突，鉴于其可能带来的风险，因此，将其作为制度演进的远期目标是最合适的。

[注释]

[1][11][13][15]布坎南，民主财政论[m].北京：商务印书馆，2002

[2][5]刘尚希，中国财政风险的制度特征：“风险大锅饭”[j].管理世界，2004（5）。

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[7]刘尚希、赵全厚，政府债务：风险状况的初步分析[j].管理世界，2002（5）。

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12]祝志勇，吴垠。县乡财政解困的制度重构方案[j].社会科学战线，2004（4）。

[14]李军杰，钟军。中国地方政府经济行为分析[j].中国工业经济，2004（4）。

[16]孙亚菲。“政绩观”之变。南方周末，2003-10-30.

[17]林毅夫。关于制度变迁的经济学理论：诱致性制度变迁和强制性制度变迁[m].财产权利与制度变迁：产权学派与新制度学派译文集，上海：上海人民出版社，2002.

[18]沈玉平，建立地方财政的自我约束机制[j].新华文摘，2004（13）。

[19]马克思，恩格斯，马克思恩格斯全集[m].第3卷，北京：人民出版社，1995.12.

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[参考文献]

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②高培勇，由“积极”转向“中性”：财政政策经历艰难选择[j].财贸经济，2004（8）。

财政制度范文篇5

第一步：税费改革

第二步：免征农业税

我们把建立以增值税为主体的复合税制或土地使用税模式作为江苏农业税的改革方向。由于农产品生产经营活动的复杂，征税环节设定在流通环节，很难操作，建议在生产环节征税，农产品生产者即为纳税义务人。按照税收政策的一般规则，课税对象应为商品性农产品即生产者已销售的、用于加工成其他制成品的部分（自食部分不征税）。在改革的初期按农民生产的产品扣除规定的自食部分（由省政府统一规定）的差额征税，待条件成熟后，按销售额据实征税。根据目前法定增值税，考虑对农产品实行低增值税税率，农产品税率以10％左右为宜，当然税率的确定要结合多方面考虑到改革的协调推进和城乡一体化的财政分配格局尚未完全形成，在这个阶段可以保留一些以提供准公共产品为目的的收费，但以提供公共产品为目的单独向农民征收的收费应予取消。即使保留的部分也要严格按照村民自治的原则，实行民主议事、民主管理，村级组织不可越俎代疱，乡镇政权更不得收取除法定税收以外的规费。员之家凯时k66会员登录的版权所有

第三步：对农民直接补贴

财政制度范文篇6

第一步：税费改革

第二步：免征农业税

考虑到改革的协调推进和城乡一体化的财政分配格局尚未完全形成，在这个阶段可以保留一些以提供准公共产品为目的的收费，但以提供公共产品为目的单独向农民征收的收费应予取消。即使保留的部分也要严格按照村民自治的原则，实行民主议事、民主管理，村级组织不可越俎代疱，乡镇政权更不得收取除法定税收以外的规费。

第三步：对农民直接补贴

财政制度范文篇7

第一步：税费改革

第二步：免征农业税

第三步：对农民直接补贴

财政制度范文篇8

关键词：俄罗斯财政政策预算税收

转型以来，作为国家宏观调控的1部分，俄罗斯财政政策处于不断变化和调整之中，既促进了财政制度的改革与转型，也在反危机和经济稳定方面发挥了1定作用。对于政策的运用和选择，俄罗斯受本国官方经济理念的影响较大，在追求预算平衡、反对赤字政策的前提下，大致经历了“全面紧缩”到“减支减税”的调整过程。特别是普京执政以来，深受社会市场经济理念影响，以追求经济高速度增长为目标，在税收和支出方面采取了1些颇具特色的措施，使很多财政指标呈良性化发展态势，为经济迈人恢复性增长的新阶段提供了较为稳定的财政环境。

1俄罗斯财政政策与官方经济理念选择

转型以来，俄罗斯官方经济理念经历了从“货币主义”到“弗雷堡学派”的变化，相应的市场经济模式选择也由“自由放任的市场经济”向“社会市场经济”模式过渡，但是从根本上1直没有脱离新自由主义的思想框架。因此，其财政政策的发展变化始终受到这1经济理论的影响，并表现出与之相符的特点。

(1)官方经济理念

1国主流市场经济理念或者称“官方经济理念”对国家调控的影响是不言而喻的。但是，随着市场经济的发展，官方经济理念的选择越来越呈现出短期化和复杂化的倾向。对于官方经济理念的理解，首先，它应该是1种主流意义上的判断，不排除实践会受到其他经济理论的影响；其次，“变”是绝对的、长期的，而“不变”则是相对的、短期的。本文所指的即是这种意义的官方经济理念，或者也可以称为1国的主流市场经济理念。

对于转型国家来说，官方经济理念的选择表现出两种倾向：1种是没有先验性的官方经济理念，如中国。马克思主义学说1直是中国国家正统的政治经济理论，这1点毋庸怀疑，但就建设“社会主义市场经济”而言，马克思主义对于改革道路和措施等具体的转型问题只能是1种高屋建瓴的世界观和方法论，它不可能具体地提供诸如财政体制和股份制改造如何进行的理论；另1种倾向发生在俄罗斯，即鲜明的官方经济理念。从转型伊始，这个急于摆脱“计划”的国家又1次成为“计划”的实验品，所不同的是，计划的始作俑者是西方几个大国和1批笃信货币主义的新自由主义经济学家。遗憾的是，货币主义的“休克疗法”在俄罗斯并没有取得预期的效果，对“自由市场经济模式”的追求给俄罗斯带来的是危机与混乱。继货币主义之后，在多种因素共同作用下，弗雷堡学派以及相应的社会市场经济模式逐渐成为俄罗斯的新选择。

(2)俄罗斯官方经济理念：从货币主义到社会市场经济

第1阶段，货币主义居于主流。这1理念表现在经济转型的目标模式、过渡方式以及转型中的宏观经济政策取向3个方面。在俄罗斯经济改革中扮演了重要角色的“休克疗法”，此前曾因在玻利维亚治理恶性通货膨胀(1986—1990年)取得成功而扬名世界。1989年前后，“休克疗法”的战场转移到东欧，后又进入俄罗斯，其目标也从解决危机和根治通货膨胀摇身变为从计划经济向市场经济转型的手段。“休克疗法”的基本内容是“3化”：自由化、私有化和稳定化，其主基调就是“管住货币，放开价格”，具有明显的货币主义色彩。“休克疗法”创始人萨克斯有“芝加哥小子”的称呼，其思想渊源可想而知。按照货币主义思想，在货币总量1定的情况下，放开价格只会引起相对价格有升有降，而不会引起物价总水平的大幅度上涨。当然，在运作中，俄罗斯经济形势并没有验证这些思想。改革当年，即1992年的通货膨胀率即达到了2510%。但这并不影响上述思想正是“管住货币、放开价格”的理论基础的事实。

经济形势的恶化使激进改革受到越来越多的批评。1992年12月，叶利钦迫于压力，以主张渐进式改革的切尔诺梅尔金接替了激进派总理盖达尔，并于1994年宣布放弃“休克疗法”式的激进改革。切氏上台后，开始有意识加强国家干预，反对任何过激主张。特别是1996年制定的《1997～2000年结构改革和经济增长中期纲要》，在许多政策上表现出向社会市场经济调整的迹象。这以后的3届政府，都在不同程度上进1步弱化改革的激进自由主义色彩。但是，由于政府的频繁更迭和1998年的金融危机，很多政策都停留在纸面上，没能得到有效的贯彻实施。从1999年8月起，普京接任总理并于2000年3月成为俄罗斯总统以来，可以说开始了经济改革的新时代。

(3)社会市场经济取代货币主义的原因及标志

首先，俄罗斯经济转型以来的境况1直不尽如人意，现实逼迫官方探索新的途径。长期的经济不景气和政局动荡使得民众早已对旧有的经济改革丧失了信心，1心渴望稳定和秩序，社会矛盾1触即发，因此，经济政策和改革思路的调整迫在眉睫。

其次，理论界大力主张建立社会市场经济模式。对美国自由市场经济模式改革的失望，加之德国经济奇迹的诱惑，使理论界充满了建立社会市场经济的呼声。在俄罗斯，社会市场经济模式的讨论1直是理论界研究的重点，特别是在经历了改革的种种剧痛之后，研究变得更具有倾向性了，1些学者在指责自由改革的同时，十分关注竞争环境、经济秩序和社会保障问题，呼吁向社会市场经济转向。

第3，从总体上看，弗雷堡学派与货币主义1脉相承，都是新自由主义经济学的重要流派。因此，这1转折具有较高的继承性，不存在过高的社会成本，不会引起改革已受益者的恐慌。

弗雷堡学派成为官方经济理念的主要标志是：首先，表现在普京总统上台后的言论中，比如主张建立“有秩序的市场经济”，主张“俄罗斯应该将市场经济与本国国情结合起来，才会有光明的未来”，走计划经济体制和激进自由市场经济之间的“中间道路”，或者说是这两者之外的“第3条道路”。而走经济体制的“第3条道路”正是德国社会市场经济的最大特色。美国《商业周刊》2000年1月10日对普京的自由市场经济政策发表评论说：“不要指望普京会赞成美国的市场信条。从他发表的公开讲话来判断，他的市场观点类似于德国式的国家资本主义，而不是美国私营企业体制。那种自上而下的德国模式强调的是政府、资方和劳方的上层人物之间的合作，这正对普京的胃口”。中国国内学者也指出，普京的政策主张“类似于德国弗雷堡学派的观点”，“普京要建立1个以混合所有制为基础的、保持1定国家干预的、实行有序竞争的、效率优先兼顾公平的社会市场经济体制”。其次，反映在1些具体的改革措施上。第1，保留必要的国有经济；第2，国家调节进入微观领域；第3，加大宏观调控力度，侧重供给、提高经济增长速度成为最主要目标，稳定价格服从于稳定生产等等；第4，注重社会政策，包括规范调整统1社会税的征收，加强贫困人口和特殊救助对象的社会支持，提高居民实际收入。

对弗雷堡学派或者是社会市场经济的认可，并不等于俄罗斯会重复照搬别国经验的老路，“俄罗斯经济，在接受社会市场经济主要参数的同时，更应该考虑国家历史传统和民众心理以及社会经济现状，走自己的路”。普京也多次表示“俄罗斯必须寻找自己的改革之路”。

从货币主义到弗雷堡学派，这种主流经济学和官方经济理念的转变，既有继承，又有较为显著的差异。这些也间接反映在俄罗斯财政政策的运用上。

2转型以来俄罗斯财政政策的走势及其特点

对俄罗斯来说，官方经济理念和经济改革现实共同影响着财政政策的发展和特点。总的来看，俄罗斯经济转型以来，财政政策的运用具有如下特征：(1)财政政策发生作用的基础是处于改革之中的财政制度，政策的调整往往和制度改革交织在1起；(2)财政政策由单1重视国库功能逐渐转为经济刺激功能和国库功能并重，成为刺激供给的重要工具；(3)追求预算平衡是俄罗斯财政政策的基本目标，并已经写入《俄罗斯联邦预算法典》；(4)减税与减支是税收和支出两大政策工具的总体趋势，中性税收原则成为普京的主要税改思想。

按照我们的划分，以普京当政为界，俄罗斯的官方经济理念从货币主义转向弗雷堡学派；在经济理念转换的过程中，财政政策同样表现出逐渐过渡的特点，基本趋向是由注重反通货膨胀向注重供给发展。但是，新自由主义经济思想的延续又决定了俄罗斯自转型以来财政政策运用上的1致性和共同点。

(1)1992～1993年激进改革开始，财政政策表现为严格紧缩，以反通货膨胀为目标

在这1阶段，财政政策和货币政策1样，是作为激进改革的组成部分执行，而不是针对现实的经济态势运用。其表现为严格紧缩。紧缩的目标是在1992年内把预算赤字从1991年占gdp的20%降至1%，月通货膨胀控制在3%以下，紧缩手段包括增加税收和缩减预算支出两个方面。激进改革伊始，政府的《经济政策备忘录》要求税收总额达到国内生产总值的55%，后来改为45%。这样的宏观税率不仅高出1般发展中国家(20%～30%)，也高出发达国家(德国40%、美国30%左右)，和苏联“大政府、大财政”时期的水平接近。就货币主义而言，是不主张高税率的，但是为什么俄罗斯在转型之初要选择1个高税率、多税种的税收体系和政策呢?最主要的原因是稳定货币的需要，高税收可以抑制企业投资和生产的积极性，达到紧缩的目的，以避免价格放开所带来的通货膨胀。此外，与决策者对转型后果估计不足、过高估计生产部门对转型的承受能力也不无关系。当这种高税负的基调1旦确立，扭转则面临许多压力，包括国库紧张和地方利益等。普京上台之前，政府几任总理也认识到降低税负的必要性，但是预算连年赤字，国库压力巨大，通货膨胀率居高不下，这些都影响减税措施的实施。从根本上也不排除货币主义的财政思想束缚官方改革进程的可能。缩减支出主要是削减价格补贴、企业亏损补贴、国家投资、军费开支和国家机关管理经费。1992年和1993年联邦统1预算支出减少到国内生产总值的33%和36%，而苏联时期这1指标在45%左右(20世纪80年代中后期)。

(2)1994-1996年年底为反转型危机阶段，财政政策的紧缩有所放松，反通货膨胀仍然是主要目标

财政政策表现为“适度紧缩”。“适度”主要表现为国债增长较快和不再强调无赤字预算。(1)国家公债市场有了较大发展；(2)预算政策不再追求“无赤字”，而是着眼于将赤字规模稳定在上年水平；(3)继续缩小预算支出，1994年为gdp的37%，而1995年和1996年分别降至29%和30%；(4)加强财政监督。1996年，成立了俄罗斯联邦总统下的临时非常委员会，以加强税收和预算纪律。

(3)1997年～1998年3月经济由危机转入萧条性稳定，财政政策在“适度紧缩”的基础上又添“积极”迹象

针对经济中出现的问题，政府中期纲要提出前1阶段以克服经济危机为重点的改革任务已经基本完成，下1阶段的重点是改革经济结构和恢复经济增长，提高生产效率。为此，财政政策也采取了许多新举措，在“适度紧缩”的基础上增添了“积极”迹象。这1阶段财政领域进行了几项重点改革，制度方面最重要的是开始立法，规范预算税收制度，制定颁布了《俄罗斯联邦预算法典》(1998年7月)和《俄罗斯联邦税法典》第1部分(1998年7月)。在政策方面也采取了1些比较积极的做法：(1)规范税制、减少税种和收缩税收优惠；(2)压缩预算支出仍然是支出政策的重点；(3)国债规模1发不可收，债务的规模大、期限短、成本高的特点实际上已经为1998年8月金融危机的爆发埋下了伏笔。

(4)1998年3月-1999年8月克服金融危机和稳定经济阶段，财政政策仍以紧缩为特征，但开始表现出刺激供给的倾向

八1七金融危机使1997年来之不易的(哪怕是萧条性的)稳定成果大打折扣，社会经济重新陷入危机。面对严重的危机形势，普里马科夫政府提出了鲜明的政策主张，即在坚持改革的条件下纠正过去的错误，对政策进行重大调整，把确保社会和经济领域的稳定、提高政府对经济的宏观调控力度作为重点，把走加强国家干预经济(秩序)的社会市场经济道路作为目标。财政政策的重点1方面为稳定经济、消除危机服务，1方面致力于刺激生产发展。(1)明确提出降低税率、扩大税基的主张；(2)债务重组；(3)继续发挥“发展预算”的作用以加强国家投资。

普里马科夫政府的纲领和政策在执政期间取得了1定成果，经济危机有所缓解。尽管许多业内人士看好普里马科夫政府的施政纲领和前景，但是政治因素再次使这届政府早早夭折。接下来，俄罗斯政坛1999年5—8月在又经历了1个短命政府——斯捷帕申政府之后，迎来了普京代总理时期。从此，普京人气1路飙升：同年8月16日当选总理，12月31日出任代总统，次年3月当选俄罗斯第2位民选总统，由此振兴俄罗斯的重任落在了普京肩上。(5)1999年8月至今经济逐渐进入恢复性增长阶段，财政政策有紧有松，以刺激供给为主，追求经济增长高速度

尽管前几任政府也数次提到要采用社会市场经济模式，但是，由于种种原因都没有在实践中得到全面切实的贯彻。从普京开始，社会市场经济理念才真正在改革中得到体现，其中最主要的表现是突出宏观经济调控和刺激经济快速增长：(1)把发展生产、提高经济增长速度作为经济工作的中心。推行积极的工业政策，包括扶持出口型高科技产业的发展、扶持以满足国内需求为主的非原料部门的发展、提高燃料动力和原料部门的出口能力；为投资创造良好环境，包括降低贷款利率、稳定股市、限制本国资本外流等；实施合理的结构政策，包括鼓励中小企业发展和调节天然垄断部门活动；推行现代化的农业政策等。(2)产权方面实行混合所有制，主张对于公共产品部门和天然垄断部门企业，仍然要保持国家所有或国家控股。(3)重视微观领域改革，主张提高私有化企业和国有企业的生产效率，其途径是进行企业重组和加强公司治理。(4)建立有效的金融体系，保证低通货膨胀率和卢布的稳定，建立文明的金融证券市场。在财政政策方面，我们已经指出了在弗雷堡学派这1官方经济理念下普京的相关选择，即继续坚持新自由主义预算平衡思想。“5条件保持预算无赤字”，收缩支出；政策导向优先稳定生产、刺激供给，重点是降低税率。

3普京时期财政政策的主要特点

我们可以从几个方面来归纳普京时期财政政策的主要特点。

(1)以加快经济增长速度为导向，降低国家支出规模

俄罗斯官方积极主张降低支出规模。转型经济给“大财政”带来的变化之1就是支出规模的大大削减。但是随着改革进程的推进，支出规模不仅服务于宏观的经济模式，而且要服务于具体的经济目标。普京的1个重要的政策主张是要加快经济增长速度，这是俄罗斯官方主张降低国家支出规模的重要政策依据。普京上台以来，多次强调要加快经济发展，经济增长速度应该每年至少达到5%，希望达到7%或8%，最好是达到10%，并在2003年总统咨文中提出在2010年要实现国内生产总值翻1番的目标。2004年完成的《2005～2007年俄罗斯联邦中期社会经济发展纲要》中，继续强调经济增长高速度，并就此提出要赶超最发达国家水平，同时在中长期内使高增长成为常态。

政府在《2003—2005年俄罗斯联邦中期社会经济发展纲要》中指出，“俄罗斯提高经济增长速度必须继续降低由国家直接分配的或国家参与分配的资金的份额，因为现阶段国有部门资金的效率要比私人部门低。为了使降低税收负担不会导致国家公共服务质量的降低，不会引发预算赤字和依靠国家债务增长来弥补赤字的危险，预算支出增长的速度必须比经济增长速度低。这段话至少表明了两重意思：首先，降低国家直接分配资金的额度(当然重点是国家支出)是为了提高经济增长速度；其次，是为了预算平衡——尽管此前政府强调“降低税率、扩大税基”，似乎是降税和增收兼得，但是从这段话看，政府对税收降低还是有足够的心理准备，经济增长速度和预算平衡是并重的目标，因此对降低税负可能带来的预算赤字，政府应对的手段是降低支出。俄罗斯财政部长库德林在2002年曾表示，在2004～2005年，扩大政府支出占gdp的比重每年降低1%。在政府制定的长期经济发展纲要中，预计在2005年前把扩大政府支出占gdp的比重从2000年的36%降到32%-33%，长期应降至30%④。其中主要以清理和缩减无效国家支出为主，包括减少经济建设支出，缩减地区过多的社会支出，降低国家行政管理支出，提高政府采购效益等等。

可以说，俄罗斯关于国家支出或者是国家支出规模的认识，从根本上仍然是1个国家应该如何干预经济的问题。主张降低支出规模的多是“自由派”和“激进派”，认为国家参与经济的程度越低越好；主张保持和扩大支出的多是“渐进派”，认为国家应该适当加强部分领域的干预。而就政府目前的选择而言，表现出的是“中间”色彩的做法：降低支出，但幅度不会太大；既不会像“激进派”所设想的那样大幅降低支出，也不会走提高国家对经济参与度的道路，在这1点上，政府的选择和我们前面所分析的官方经济学理念是1致的。

(2)国家支出结构由过去的突出经济职能向突出社会公共职能的转化

向市场经济转型以来，俄罗斯国家支出结构的最大变化是急剧缩减对国民经济领域的投资。计划经济时期在苏联统1预算支出中，用于国民经济的拨款要占50%以上。相对而言，社会文化措施拨款的数额则小得多，占支出总额的31。9%。经济支出和社会支出的比例关系大致为3：2。向市场经济转型以来，随着多数国有企业的私有化和股份制改组，企业扩大再生产的资金来源主要依靠自有资金和金融市场融资。社会公共职能成为俄罗斯财政的核心，经济职能大大缩小，财政不再安排和从事营利性的投资支出，其范围限于工业、能源、建筑、交通道路设施和通讯信息、农业渔业、住宅公用设施等重点建设和基础设施领域。在1998～2001年俄罗斯联邦统1预算支出中，经济支出占预算支出总额的比重平均为20%以下，而社会职能得到了突出(此职能在俄罗斯预算中和苏联1样，采用了“社会文化措施”1词，其内涵也大致相同，包括教育、文化、艺术和大众信息工具、卫生和体育、社会政策等)，用于社会文化措施的支出占预算支出总额的比重平均保持在29%左右，经济支出和社会支出的比例关系约为2：3。具体情况参见下表。

1998~2001年俄罗斯联邦统1预算支出结构

项目1998199920002001

abababab

总支出100。030。7100。026。4100。026。8100。026。8

国家管理和地方自治3。71。13。71。03。71。04。61。2

国际活动2。10。64。71。20。60。11。00。3

国防7。72。49。22。49。82。610。22。7

护法活动和保证国家安全5。41。65。91。66。81。87。62。0

工业、能源、建筑3。11。02。50。73。00。89。82。6

农业和渔业2。90。92。80。82。80。82。80。7

道路交通、通讯、信息2。30。72。10。52。00。53。61。0

住宅公用事业11。53。510。12。710。22。78。12。2

社会文化措施29。29。029。27。727。37。330。18。1

国家债务17。65。415。14。014。13。810。12。7

联邦专项基金5。21。68。02。112。73。46。31。7

其他9。32。96。71。?7。02。05。81。6

赤字(-)或盈余-5。6-1。01。92。9

注：a：占总支出比重%；b；占gdp比重%。

资料来源：俄罗斯国家统计委员会：《统计汇编》，2002年俄文版，第22页。引自2003年//www。budgetrf。ru／。

(3)致力于税收体系的公平和中性，实际上更偏重于中性原则

公平和中性都是西方财政学中经常提到的两个主要原则。1般来说，税收公平包括横向公平，即凡有相同纳税能力的人应该缴纳相同的税费；纵向公平指纳税能力不相同的人应该缴纳数量不同的税费。基于这两种公平，所以有所谓的税负征收上的“受益原则”和“支付能力原则”之说。俄罗斯采用的是“支付能力原则”，即意味着税收只应对有纳税能力的人征收，并且税额应该依照不同的纳税能力而变化。在《俄罗斯联邦税法典》第1部分(1998年7月颁布)总则第3条中提到了这1原则：“每1个人都应该依法缴纳规定的税、费。关于税、费的立法要建立在承认纳税的普遍性和平等的基础上。在规定税收时应当从公平原则出发，考虑纳税人的实际能力”。

中性税收实际是俄罗斯官方新自由主义理念的“税收版”。税收中性是1个相对概念，1种“次优原则”。对现代国家来说，税收中性的意义在于减少国家对税收领域的干预，避免规定过多的税收优惠和歧视影响税收秩序；同时降低纳税者的税收负担，包括税收总“量”和纳税成本。尽管中性税收不是新自由主义经济学的“发明”，但由于该原则符合其减少国家干预、财政健全的经济思想，因此包括货币主义、弗雷堡学派、供给学派在内的多数新自由主义流派都是赞成税收中性的。

公平原则和中性原则在1定意义上是互相冲突的。现实中，1国出于国情，往往在不同时期有不同的侧重。这1点在俄罗斯表现得也很明显。在当前的税收政策中，显然是侧重于中性原则。在俄罗斯政府的中长期纲要中，提到税收体系改革、税收政策发展时，多次强调税收中性，而“公平”原则少有论及。

为了说明这1点，我们可以引用政府长期发展纲要中的1段话：“提高税收体系的公平与中性依靠下列措施：拉平所有纳税人的纳税条件(首先是取消1些缺乏根据的税收优惠和例外)；取消对纳税主体的经济行为的无效消极的影响；修改个别税种的税基的订立规则，以使其更加符合该税种的经济实质；在税收立法中增加有关税收监督的机制和手段，并以此优化税收行政管理和提高集中税收的水平；减少监督机构的数目；对诉讼税收机构的行为，简化和加速其相关程序(包括在具有1般司法权的法院和仲裁法院内设立专门的税收争议协会)；降低避税的可能”。可以发现，所有这些内容都没有涉及《税法典》第1部分所提到的“支付能力”的公平，强调的只是要为“中性”原则创造1种对纳税人平等的条件。从税收政策的1些具体做法上，比如所得税的比例税率、大量削减税收优惠等，也表明俄罗斯的主导思想是以中性原则优先的。这是总体把握俄罗斯税收政策的前提。

在中性原则的基础上理解降低税负。对俄罗斯降低税负可以从几方面去理解。首先，降低税负指的是降低税收相对于经济发展的负担，它不仅包括减少税种和降低税率，还包括降低国家税收管理成本，简化税收体系；其次，降低税负不意味俄罗斯1定降低宏观税率(税收收入与国内生产总值的比例)，政府对降低税负还寄予了扩大税基的期望，包括以下3个途径：1是希望通过降低个别税种的税率，进而刺激企业和个人投资，促进生产发展，2是降低税率可以减少逃避纳税行为，3是缩减税收优惠，加强对预算支出中税收优惠支出(税式支出)的核算。因此，政府提出“这种降低应该同时伴随着可能增加实际税收的集中”。在某种意义上说，降低税负实际是俄罗斯税收中性原则的微观化。

(4)税收政策的具体措施：降低税率、扩大税基

普京总统对税收政策十分重视。他认为，“今天世界各国在所有的经济和政治参数上展开相互竞争，包括税收负担的大小，国家以及公民的安全程度，对所有者权利的保障”，把税收负担的大小看作是影响1国国际竞争力的重要因素，并多次强调要继续进行税收改革。普京的税收改革思想可以简单地概括为“降低税率，扩大税基”，这实际也是和普京的第3条道路治国方略②以及政府官方经济理念1脉相承的政策主张。

1。降低税率。首先是所得税税率。俄罗斯所得税包括自然人收入税(个人所得税)和组织利润税(企业所得税)。在《俄罗斯联邦税法典》第2部分颁布之前，对自然人收入税1直实行的是多级累进税率，最高为35%，最低为12%；组织利润税实行比例税率。1般税率为35%，对不同经营活动存在1定差异。新税法对自然人收入税取消了累进制，改行单1比例税率，规定1般税率为13%，特定收入征税35%，非俄罗斯联邦常住自然人收入征税30%；组织利润税1般税率为24%，外国企业、股息收入和中央银行收入另有相应税率。其次是统1社会税。统1社会税1般税率由38。5%降低到35。6%，其余为累退税率，不设最高限额。政府宣称，在2005年前，加工部门部分领域将继续降低统1社会税(税率从35。6%降低到25%或更低)。增值税1般税率拟在2004年由20%降为18%。

2。减少税种。1998年公布的新《税法典》第1部分把税种减为28种。2004年12月的联邦法对《税法典》中的税种进行了较大修改，联邦税改为10种：增值税、消费税、自然人所得税、统1社会税、组织利润税、矿藏使用税、继承或遗产税、水税、动物和水资源使用权付费及国家关税。地区税改为3种：组织财产税、税和运输税；地方税改为两种：土地税和自然人财产税。这样俄罗斯联邦税、费体系现在包括的税由28种减为15种。

3。简化纳税体系。2002年7月1日俄罗斯通过的《税法典》(第2部分)补充章节规定了简化纳税体系的内容。首先，对部分组织及个体企业主实行5税合1的“统1税”，即对组织(或个别企业主)以缴纳统1税来代替组织利润税(或自然人收入税)、增值税、销售税、组织财产税和统1社会税的缴纳。其次，简化纳税体系还规定对1些服务性如修理、理发和兽医等小企业征收“认定收入统1税”，其税率为认定收入的15%。

财政制度范文篇9

消费需求、投资需求和净出口需求是拉动一国经济增长的“三驾马车”，从1996—2007年我国三大需求对国内生产总值在不同时期做出了不同的贡献，特别是自2004年以来，净出口需求对经济增长的贡献率迅速上升，一方面使得我国经济得益于出口需求的增加而快速增长，而另一方面也使得我国经济发展的外向度增大，所面临的经济风险也在提高。

到2007年，我国消费需求、投资需求和净出口需求对经济的贡献率分别约为40%、40%和20%，虽然消费与投资两大需求联合对经济做出了80%的贡献，但不容忽视的是我国有将近1/5的经济增长是靠外需拉动，而受国际金融危机的影响，2009年国际市场对我国商品与服务出口需求明显降低，据我国商务部统计数据显示，2009年1—6月，全国进出口总值为9461.2亿美元，同比下降23.5%，其中出口5215.3亿美元，下降21.8%，因此，要想继续维持外需对我国经济20%的贡献率实属难事，我国经济增长还要依靠内需型经济增长模式。

二、投资需求作为中间需求不能成为经济增长的持久动力

投资需求和消费需求共同构成一国的国内需求，走内需型发展道路必须从这两方面入手。而近10年来，我国的投资率逐年上升直至近三年有所下降，由2004年的43.2%下降为2007年的42.3%，但是仍是在高位徘徊，而消费率却是逐年下降，2007年我国的消费率为48.8%，比10年中的最高峰62.3%下降了近14个百分点，由此可见这些年来我国经济的高速增长，投资需求的贡献发挥得更加充分，而消费乏力使得消费需求的作用尚未得到完全展示。因此，刺激国内消费需求拉动经济增长有着很大的空间。

另一方面，投资需求的领域是在生产资料市场，属于生产性需求，在社会再生产过程中属于中间需求环节，由于投资需求扩大带来生产规模扩大，从而生产出更多的产品，而这些产品需要通过增加的消费需求来消费掉，进而实现生产与消费的平衡，否则大量的新增产品卖不出去，形成产品的积压，造成产能的过剩，不利于经济的健康发展。

综上可知:在当前我国经济依靠高投资、高出口拉动的局面下，必须迅速转变经济发展方式，加快启动国内消费需求，以消费需求的增加来推动经济的发展。而由于我国现行的城乡二元分割体制，使得城乡无论是在消费环境还是在消费政策上都存在很大的差别，从而导致了城乡之间巨大的消费水平差距，农村消费水平远落后于城市，因此，启动国内消费需求关键在于启动农村消费需求。

三、我国农村消费需求的现状及问题

(一)我国农村消费总量不足

在我国，农村人口所占比重超过一半，大大高于城市人口所占比重，但是由于长期以来农民增收困难，农村消费市场不完善等原因，农村消费一直处于低迷的状态，从2001—2007年的社会消费品零售总额来看，县及县以下地区消费品零售总额绝对数持续上升，由2001年的15676.3亿元上升为2007年的28799.3亿元，但是其占全社会消费品零售总额的比重却逐年下降，到2007年这一比重仅为32.3%。

(二)城乡消费水平差异巨大

影响消费水平的因素很多，但起决定性作用的还是居民的收入水平。历史上我国推行的重工业优先发展战略，使得我国经济在十分薄弱的基础上得到了快速发展，农业为此做出了巨大贡献，农业服务于工业、农村服务于城市使得农业、农村一直处于十分落后的状态。在确立市场经济以后，市场对资源的基础性调节作用使得基础设施落后的农村地区，无论是资金、人才等资源的投入均—54—与城市的资源争夺战中一直处于劣势地位，农村的经济发展受到资源投入的诸多约束，农民增收困难的局面长期未能得到有效改善，城乡居民的收入差距越来越大，为此城乡之间的消费水平差距明显，如表1

所示:表12004—2007年城乡居民消费水平情况单位:元年份全体居民消费水平城镇居民消费水平农村居民消费水平城乡消费水平对比20044925867923013.8:120055463941025603.7:1200661381042328473.6:1200770811185532653.6:1数据来源:中国统计年鉴2008。

从表1不难看到，城镇与农村居民消费水平绝对数呈现出逐年递增的趋势，但是城乡居民消费水平之比却没有明显的缩小，2007年，城镇的居民消费水平仍为农村居民消费水平的3.6倍。

(三)农村消费结构偏低

改革开放以来，我国城乡居民的恩格尔系数均呈现下降趋势，但是农村的恩格尔系数较之城市而言仍显很高，截至2007年，农村恩格尔系数为43.1%，而城市为36.3%。农村偏高的恩格尔系数体现之一就是农民的生活支出主要用于食品类支出，例如2007年，在农村居民家庭人均生活消费支出构成中，食品类支出占比为43.8%，接近一半，这也是导致农村消费结构偏低的原因之一。

四、财政政策对农村消费需求刺激的作用

通过分析得出结论:要想真正启动农村消费需求，必须切实扩大农民就业、增加农民收入，同时要解除农民消费的后顾之忧。

(一)促进农村剩余劳动力转移，实现农民增收

1.加大财政支农支出，特别是加大对农业的科研、技术等方面的投资，发展现代化农业，进一步提高农业劳动生产率。一方面提高农民的收入，另一方面促使大量农村剩余劳动力从农业中转移出来。与此同时，财政也应鼓励林、牧、渔业的发展，优化农业内部结构，保证农民收入水平。

2.积极推进农业产业化经营，广泛吸纳农村剩余劳动力。农业产业化经营是深化农业内部就业，解决在当前城市资源十分有限的情况下实现农村剩余劳动力充分就业的突破口之一。在这方面，就要加大财政对农村基础设施和公共设施的投入力度，加强对农业科研、环境保护以及气象、病虫疫情监控等方面的投资，消除农村经济发展的“瓶颈”现象。同时，充分发挥农业财政支持的导向功能，为社会投资主体增加对农业的投入创造良好的外部环境。

3.财政支农应重点投资于劳动密集型产业和第三产业，通过实施财政补贴、税收优惠等财税政策来刺激其发展，从而使其吸收更多的劳动力就业。对于正处于工业化和城市化的大国来说，大量农村剩余劳动力需要转移到城市，第三产业特别是其中的劳动密集型产业有其存在的现实意义。因为劳动密集型产业对劳动力的技术文化素质要求较低，可以给那些从低生产率的农业中转移出来的劳动力提供就业机会，是实现农村剩余劳动力转移的有效途径。

4.必须保证财政对农村基础教育支出的稳定增长，同时财政也要重视对农村劳动力的职业技术培训。我国当前农民非农就业不仅存在总量问题，而且就业结构性矛盾突出，主要体现在低素质劳动力的城市有限需求与农村的无限供给。针对这一问题，最根本的解决措施是加强农村教育和劳动力就业培训，提高农村劳动力的文化素质，提升人力资本的积累。各级财政要将农村劳动力培训经费纳入预算，国家财政应当以转移支付的形式增加对农民工培训费用的财政支出。

(二)加快公共服务均等化，解除农村居民后顾之忧

农村公共服务供给落后的最主要原因还是在于供给资金的不足，一方面是中央财政在地方财政困难的情况下对其转移支付力度不够，另一方面是地方财政收入不足，无法满足地方性公共服务支出。因此，必须增强中央与地方的财力，使得财权与事权尽量能够匹配。在财力增加的情况下必须加大对公共服务的支出比例，同时发挥财政资金的效力，积极开拓资金来源渠道，引入非政府力量，通过实施一系列财政、税收、金融等优惠政策大量吸引民间资本介入农村公共产品的提供。而随着第三部门的兴起，其非营利性的本质使其可以很好地弥补政府和市场在农村公共产品供给上的缺陷。

财政制度范文篇10

关键词：公共财政制度，国家财政制度，科学发展观

所谓发展观，是国家和政府的一种执政理念和施政原则，它落实到各级政府及其官员的行动中，对整个经济社会产生根本性的影响。财政是政府的分配行为，其活动直接体现了政府的意志，从而其财力安排就直接落实、支撑与强化了政府的发展观。因此，财政制度对于特定发展观的确立与存在，起着关键性作用。探讨发展观问题，从财政角度进行分析是非常必要的。

科学发展观的确立，是对长达半个多世纪片面追求“物发展观”的否定，但至今没能真正使“物发展观”退出历史舞台。究其原因，根本的是计划经济体制尚未受到根本否定，关键的是“国家财政制度”尚缺乏把握。要真正落实科学发展观，推进财政制度的公共化改革，进而建立公共财政制度，这是必不可少的条件之一。

一、“国家财政制度”支撑和保证了“发展观”的异化

“物发展观”是片面追求物质财富的增长，即“以物为本”而不是“以人为本”的发展观。它是计划经济的产物，体现了该体制的本质性要求。“国家财政制度”作为与计划经济体制相适应的财政制度，是国家以统一计划配置整个社会资源的财力手段。它在“物发展观”的形成和存在中发挥了关键性作用。

(一)“发展观”的异化

“发展观”的实质，是关于“人”应当如何发展的问题，是“人”试图作用和改变自己所处环境的基本看法，直接影响和决定着人类实践的目标、政策及其手段等。它在现存的经济社会关系和制度约束下，形成或提出某种把握整个发展方向的观念和思想，并据此发挥自己的能动作用去努力实现。

然而，“人”是一个综合体，发展观是社会成员整体意志的表现与结果。人们是在既定的经济社会关系和制度约束下，去作用自然界和安排自己的经济社会活动的。这些关系和制度外在于人的主观意志，在它们的客观作用下可能产生违背“人”本性的异化结果。计划经济就是导致这种异化的体制环境。此时企业是国家的行政附属物，个人是企业的行政附属物，即社会公众实际上处于行政附庸的地位，而难以直接决定和支配自己的命运。于是，整个社会的发展由国家确定，“国家”的发展观占据了支配性地位。作为“官”，其价值由“官的成绩”即“政绩”来体现，而“政绩”又落实在经济增长上，易造成一味追求经济增长的发展观占据支配地位。

(二)“国家财政制度”的作用

“国家财政制度”是与计划经济相配套的财政制度。所有的财政收入都来源于国营经济。企业经营收入就是国家的，而不是企业和个人的。财政取得收入的过程，就是“国家”对原本就属于自己但分散在各个企业的财力的集中，它没有发生所有权的转移。于是，怎么集中、集中多少，都由“国家”决定，企业和个人没有发言权。财政支出是“国家”在支配自己的资金，怎么用，用到何处，企业和个人也没发言权。相反，财政对于企业或个人的支出还表现为是国家的“恩赐”。整个财政活动都围绕政府意志，完全按照“国家”政策来安排。于是，“国家性”就成为当时财政制度典型和基本的特征。因此，当时的财政制度，就是“国家财政制度”。

政府对经济增长的一味追求，通过自身掌握的收入和支出来实现。此时财政的一收一支、一举一动，都必然也只能贯彻和执行“物发展观”。它具体通过以下制度安排来实现：

1.对农业、农民的影响是“物发展观”的基础

通过农产品价格剪刀差等形式，国家将农业创造的纯收入乃至部分简单再生产的成本，转移到工商企业的手中，直接表现为它们利润的增加并上缴财政，再由财政投入到重工业领域。到1978年，全国农村居民人均纯收入只有134元，即平均每人每天只有0.367元，农民的生活消费被限制在极低水准上。这种计划经济型原始积累直接建立于国家财政的基础之上，国家通过财政手段直接取走农民的收入，完成了筹集资金任务。

2.对城镇职工的影响是“物发展观”的根本

国家通过全国统一的工资制度、“单位”保障制度、消费品定量配给制度等，将城镇居民生活消费也维持在较低水准。当时个人月工资基本上只在30元或稍多的水准，大体只够衣和食消费，住房和医疗养老保险等是由国家通过单位提供的。这是一个几乎什么都要票证和定量配给的年代，各种消费品不仅紧缺而且质量低下。1978年城镇居民人均可支配收入343元，即平均每人每天不到1元。它与农民极低的消费水准相联系，几乎全部社会成员的消费都维护在较低水准，而国家则尽可能集中了财力。这里其实是作为“老板”的国家与作为“雇员”的劳动者之间的工资关系，国家作为单一的“老板”具有高度的垄断性再加行政权力，劳动者个体在国家面前，显得极为渺小，而处于附属地位，只能接受国家的安排，根本不具备提出自己工资要求的能力。于是，当时增加工资被归结到是“财政拿出多少钱”的问题，工作和工资的获得甚至带有国家“恩赐”的性质。

3.对企业财力的全面集中是“物发展观”的核心

通过税收和利润上缴，在统收统支的企业利润分配制度配合下，全社会几乎所有的纯收入都集中在政府。在这里，国家为实现经济增长速度最大化目标，过多地集中了社会财力，不仅占有企业扩大再生产财力，而且还占有部分简单再生产财力，典型的是对企业基本折旧基金的集中。反过来，企业由财政投资建造，其流动资金由财政拨给，企业是否扩大，扩大多少，如何扩大，还是“关、停、并、转”，都由政府决定，其所需财力都来自财政拨款或财政审批。这种财政制度安排直接否定了企业的独立性，以国家为单位形成了一个大企业财务。从财力上直接确保了政府能够按自己的意愿去安排整个社会的发展事宜。

4.国家预算控制整个社会财力是“物发展观”的条件

当时预算内是基本和主要的政府财力，各单位、部门、地区的财力基本上都纳入预算，层层汇总到中央，形成全国统一的国家预算。通过这种由中央政府说了算的“国家预算”，中央直接安排了政府各科层组织与企事业单位的收支活动，集中掌控了整个社会的财力，保证了国家能够不受约束地支配和运用全社会的财力。

5.统收统支的财政体制是“物发展观”的保证

财政体制是规范和界定政府各科层组织的收支活动，划分和确定它们财权财力的制度。计划经济下财政体制的实质是统收统支，即财权财力都集中在中央政府手中。1953至1980年近30年时间里，中央财政直接集中安排了9071.04亿元的支出，占同期财政总支出16524.64亿元的54.89%。另一半的财政资金直接由地方支出。但按照财政体制规定，其收支项目与范围由中央确定，其收支计划指标由中央核定和下达，其收支纳入统一的国家预算。所以，地方直接进行的收支活动，也完全处于中央的直接控制和掌握之下。地方支出实际上具有“坐支”性质，只不过是中央将属于自己的资金留一部分在地方，由地方代行中央职责去安排支出。统收统支的财政体制确保了追求“物发展观”时整个政府的统一行动。

6.财政收支直接贯彻了“物发展观”

计划经济下财政运用社会财力具有如下特点：既定的社会财力被尽可能集中到政府财政手中；既定的财政收入被尽可能用于生产与投资支出；既定的经济建设支出被尽可能安排基本建设投资；既定的基本建设投资被尽可能增大生产性投资，压缩非生产性投资，压缩非物质生产部门投资；既定的物质生产部门投资被尽可能安排到重工业，挤占轻工业和农业的财力；各部门既定的财政支出数额也被集中到少数产品中，典型的如“以钢为纲”和“以粮为纲”，等等。

这是与“物发展观”相适应的财力分布格局：一方面，即使在经济高速增长的年份，工资提高微弱，生活水准改进迟缓，基本生活需要勉强满足，生活必需品供给总是紧张。另一方面，依靠财政投入也一度实现经济高速增长，但所生产和提供的主要是生产资料，消费资料的生产总是难以满足社会公众的基本需要；其投资关注的重心是厂房、电站、机器，基础设施和公用设施的投资一直明显不足。

二、“转型财政制度”与“发展观”的新异化

经过近30年的改革开放，计划经济体制已经被打破，市场经济体制也已经建立，但根本性的变革尚未完成，整个体制仍然处于转型状态。这是一种市场性与计划性交织、计划性占根本优势的“转型经济体制”。它没能否定“物发展观”，但其表现形式则从追求工农业总产值，转向了追求gdp和财政收入。

相应地，这一时期的财政也进行了公共化改革，传统的国家财政制度被打破，市场型公共财政制度的基本框架也已形成。但如同整个改革一样，财政制度的根本变革也未完成，表现为“过渡型财政制度”。它仍然具有国家财政制度的实质，对于新的“物发展观”的存在，同样起了关键性的支撑作用。

(一)“物发展现”的变形

市场化改革引起全面社会变革，强烈冲击了传统的“物发展观”。从个人生活必需品勉强够用，其余消费品极为匮乏，转变到各种生活消费品丰富多彩；从凭证严格定量供应，到只要有资金就可以买到；从人们长期处于饥饿半饥饿状态，到迈向小康生活。1998年以来，政府为了提高经济增长速度，甚至还要采用各种措施增加私人收入，努力启动私人消费。基础设施和公用设施极大增长与根本改善，社会消费严重不足状况也发生很大变化。从1978到2004年的年均递增幅度，城镇居民人均可支配收入为6.8%，农民人均年纯收入为7.1%，职工平均工资为6.3%，城乡人民币储蓄存款余额为27.6%，城市人均住宅建筑面积为5.2%，农村居民人均住房面积为4.9%。总之，消费被人为压低的状态已一去不复返了，这应当是市场化改革所取得的最大成就之一。这种状况意味着发展观具体内容的变化，即追求“物”的增长不再以牺牲“人”的消费为代价。

然而，这并不意味着“物发展观”已被根本否定。它只是转变了表现形式。它以gdp取代了工农业总产值，成为地方政府直接追求的目标；财政增收成为地方政府工作报告中与gdp并列的、最引以为自豪的政绩。其实质仍是追求经济增长规模，仍是对物的追求，仍是以牺牲环境、能源和物耗为代价，去实现经济和财力的增长。因此，事实上这是新时期下变异了的“物发展观”。

(二)“转型财政制度”的问题

相应地，同期的财政制度也处于转型状态中，未完成根本变革。这表现在：一是政府收入仍由政府决定。尽管财政除了国营企业外，其收入还取自其他多种经济成分和私人，即财政已经不再是政府从企业集中自己财力的行为了，但社会公众和企业仍无力约束政府的收入行为，地方政府为追求政绩的乱收税和乱收费行为，不同程度存在。二是政府支出仍由政府支配。社会难以形成强大压力，以阻止政府将支出用于政绩工程等，以迫使政府支出必须重视“三农”、弱势群体等的需要。三是政府仍然支配和决定政府预算。加上预算外乃至制度外的存在，社会公众更是无力控制政府财力的取得与使用。四是现行“分税制”体制离规范模式还有较大差距，市场尚不具备约束和规范地方政府行为的能力，财政体制分权易导致地方政府间的恶性竞争。

可见，尽管财政制度已发生了巨大变化，但根本的“国家性”没有受到否定。目前存在的“转型”财政制度，其实质仍是“国家财政制度”。它为“物发展观”继续存在提供了关键条件：

1.“政府缺位型发展观”

在“转型财政制度”下，财力仍归政府自己支配，政府支出结果如何，地方政府及其官员仍然是既无须承担责任，更谈不上法律的惩戒与制裁。于是，政府财力的投向，必然以是否能够获得政绩和树立形象为标准。大手笔的投资，豪华气派的建筑物，优美的市容市貌……都在无声地宣扬当地政府的政绩与形象；反之，财力投到教育、医疗、卫生等领域，则难以在短期内产生立竿见影的政绩效果。既然从“政”，官员们就成为“政”绩的人格化，必须追逐政绩以树立形象，这是制度性弊端，是包括财政在内的制度使然。

具体到政府支出上，一方面，地方政府财力大量用于政绩工程和形象项目，这些政府投入大体上不仅没能造福一方，反而会损害社会公众的根本利益和经济社会的正常发展。另一方面，地方政府的教育、医疗、卫生、环保等支出则严重不足，看病难、上学难、住房难、社保难、三农难、环保难等社会问题突出，尽管各级地方政府都一直表态要增加这些支出，但至今未能有效解决。

正因如此，尽管10余年来，中国财政收入一直处于高速增长状态，增收规模大幅攀升，政府财力有了很大增强。2006年国家财政收入逼近4万亿元，为财政收入起飞开始之年即1994年的近8倍。尽管这样，仍然没有哪级地方政府声称自己的财力够用了，贫穷地区如此，富裕地区也如此；财政年增收数百亿元时如此，年增收高达7000余亿元时亦如此。

“物发展观”所产生的问题，是政府没有尽到应有责任的结果。它是目前社会矛盾突出的重要原因。

2.“财政收入政绩化发展观”

迄今为止，社会各界对于地方政府一味追求财政收入，没有给予应有的批评和抵制，而只关注地方政府对于gdp的追求，这令人难以理解。其实，以财政收入为政绩，比gdp危害更大：

(1)迫使各级地方政府全力增收，出现了财政年增收规模急剧扩大的状态。财政比上年增收规模，2002年为2517.60亿元，2003年2811.61亿元，2004年4681.22亿元，吨005年5231.51亿元，2006年7715.64亿元，③并且这个势头还强劲地保持着。相应地，财政收入占gdp比重也不断上升，从1995年的10.7%，上升到2004年19.3%、2005年19.9%、2006年21.1%，④10余年间提高了10多个百分点，近乎一年提高一个百分点。但这还只是预算内的增收状况，对于各级地方政府掌握的预算外和基金，其规模和增长幅度有多大，难以准确估量，但其增收规模和幅度超过预算内，则是完全可能的。

(2)直接导致“探头税”和“留尾税”现象。所谓“探头税”，就是税收上“寅吃卯粮”。尽管当年税收依法已经收完，但还没有完成财政收入计划，为了保证财政增收任务的完成，预收了下一年度的税收。所谓“留尾税”，就是税收上“预留家底”，就是将本年度依法应收的税款，留到下年度去收。“留尾税”现象是“财政收入政绩化”命题的反证，仍然是服务于政绩最大化的。”

(3)直接导致虚报财政收入的现象。虚假财政收入的后果，远比虚假gdp严重。gdp的高低，更多的是一个象征性字符，但并不影响当地的生产和生活。而虚报财政收入，却人为地拔高了本级财政的规模，则一方面可能安排了力不从心的支出项目，另一方面可能减少来自上级的转移支付数额，由此形成的实际财力缺口，最后只能以拖欠工资和工程款等方式，转嫁到辖区民众和企业身上，危害了改革、发展与稳定。

(4)引起政府税费行为的无序。乱收税、乱收费的直接受害者，是社会的中低阶层和弱势群体。税费课征状态之所以“无序”，是以被课征者无力抵制为前提的。

李嘉图曾有过被概括为“税收邪恶论”的分析，即政府收入作为原本可以用于市场的社会资源，地方政府取之是对市场的危害；只是由于财政收入转化为财政支出，为市场提供了公共服务，“功过相抵”才可能避免这一危害。然而，“物发展观”驱使地方政府全力膨胀收入，一旦超过市场的负担能力，政府就对市场形成了净危害。经济,政策探讨-[飞诺网]

3.“政府失控型发展观”

财政体制的市场型分权，使得地方各级政府获得了很大的自主权和财力。如何为本级政府获取尽可能多的财力，就成为是否能够实现本地区经济高速增长的关键因素。在政绩目标驱动下，出现了地方各级政府竞相追逐gdp和财政收入的局面。这是我国gdp高速增长和财政急剧增收的根本动因，其结果是地方政府依循理性开展的活动，却导致了政府内部活动秩序的紊乱，进而导致经济社会和分配等秩序的紊乱。

其典型表现是房价失控。面对急速上窜的房价，中央政府全力调控，要求相关部委和地方政府切实负起稳定房价的责任，并将其提到政治高度，建立政府负责制等。但几年过去了，效果并不明显。叶中原因众说纷纭，但有一点是肯定的，压低房价与地方政府的利益是背道而驰的。在目前的税费制度和财政体制下，地方政府大体上“吃饭”靠预算内收入，而“建设”则主要靠预算外和政府性基金收入。在政府性基金收入中，又以土地出让收人为最主要来源，它在有些地方的政府性基金收入中占了绝大部分，超过乃至成倍超过一般预算收入。2006年，政府一般预算收入只增长了二成四，而土地出让收入则增长了三成，超出一般预算增幅5个多百分点。换言之，土地出让收入直接关系到当地的“建设”能否高速发展的问题。地价涨，房价也涨，地方政府的收入也涨，“政绩”也涨。地方政府成为房价涨的最重要收益者之一。在这种利益格局下，即使是中央政府下大决心要压低房价，各地房价也难以实质性下降。

现实状况表明，凡地方政府所真正关注和追求的，是能够高速膨胀的，如gdp、政府收入、政绩工程、形象项目等；凡地方政府实际上漠视的，就难以解决，或者解决起来财力困难重重，如上学难、看病难、住房难、社保难、三农难、弱势群体难、环保难等。

众所周知，市场经济下存在着“看不见”和“看得见”两只手，前者是市场之手，后者则是政府之手。这作为一般原理已写入经济学教科书，但在目前中国，却有一些异化。“看得见”之手是政府的，“看不见”之手也是政府在操纵的。政府能够支配和决定市场与资本的行为，市场活动就不能不是无序和失控的，诸如房价的上涨，就是地方政府调控引起市场失控的典型例子。其他还有自然垄断行业的高价格、高收入、高报酬、高待遇、豪华大楼等诸如此类的现象，从根本上看，是由于政府内部关系不协调产生的，也是政府失控的重要表现。这些都根源于“物发展观”。

4.“政府挥霍型发展观”

地方政府既可以全力膨胀收入，也可以任意安排支出，其结果只能是政府支出的低效浪费和挥霍：

(1)政府一般预算的“行政支出”表现为，1994年该项支出仅729.43亿元，2004年攀升到4059.91亿元，10年间增长了4.57倍，年均递增18.73%。它大大超过同期财政总支出增长3.92倍，年均递增17.27%的速度。

然而，除此之外，政府实际用于行政管理方面的财力至少包括四部分：一是分散于一般预算的其它支出项目内的行政经费。二是一般预算的各部门事业费，其中许多实际上是行政性支出。这两项，或者由于统计数据和资料缺乏的缘故，或者由于难以与正常的事业费相区分，是无法具体统计的，但数额巨大则是确定无疑的。三是预算外用于行政事业管理方面的支出，它是预算外的最大支出项目，2002年以前它大于一般预算的行政支出规模。到2002年，预算外该项支出仍为2655.00亿元，相当于一般预算该项支出2979.42亿元的89%。四是预算外支出的“乡镇自筹、统筹支出”等项目，也有相当份额是用于行政性质的。所有这些都表明，尽管一般预算的“行政支出”项目的恶性膨胀已令人触目惊心，但它还远不足以反映整个政府行政费用的失控程度。

(2)政府一般预算支出的过度膨胀。2006年一般预算支出达40213.16亿元，比1994年的5792.62亿元，增长了6.94倍，年均递增17.52%。并且越到近年，一般预算支出增长势头越猛。它比上年增长的规模和幅度，2004、2005、2006年分别达到3836.94亿元、5221.23亿元、6505.04亿元和15.57%、18.33%、19.30%。增收规模一年大过一年，增长幅度一年高于一年。

然而，一个奇怪的现象是，一方面是财政规模在急剧增长，另一方面各级地方政府却表示财政紧张，基层政府更是困难到几乎难以为继，费改税甚至也曾因此而困难重重。这里面固然有财政体制不合理因素的影响，但财政支出的低效浪费则是关键原因。行政支出失控，其他财政支出也好不到哪去，因为所有的政府财力都处于同样的机制和制度下。能够独立支配又缺乏严格有效监督的经费，不用白不用，想怎么用就怎么用，于是，在众多政府机构及其官员的挥霍下，再多的资金也是不够开支的。

上述这些现象，根本不适应科学发展的需要。而所有这些，都是以“转型财政制度”为依托的“物发展观”的具体变异形态。

三、财政公共化与“发展观”本来面目的恢复

科学发展观与当前中国的重大政策安排相适应，必须得到真正贯彻实行。但它只有采取治本之策，在财政制度从“转型”完全过渡到“公共型”，即“公共财政制度”真正建立起来之时，才能从根本解决问题。

(一)科学发展观对财政制度的公共化要求

“公共财政”的精髓和要义，就在于它是社会公众的财政。公共财政尽管是政府的收支活动，但决定权却属于社会公众，收入必须以人民代表大会批准的税费法律为依据，支出必须按人民代表大会通过的预算执行。这就清晰地体现了社会公众是“主人”，而政府只是“管家”的关系，即这是“主人”将自己的钱交给“管家”，让“管家”替自己去办事。在这里，“管家”不能未经“主人”的批准，就攫取“主人”的钱财，和举办“主人”不需要的事项，更不能挥霍“主人”钱财。这种集众人之财，假政府之手，办众人主事的财政，才是“公共”财政，也是市场经济下的财政制度之所以被称为“公共”财政的根本原因。因此，公共财政制度与国家财政制度的根本区别，就在于财政的决定权是归社会公众，还是归国家或政府。归社会公众者即为“公共”财政，归国家或政府者即为“国家”财政。这一区别，对于国家或政府的发展观有着决定性意义。

国家财政制度之所以保证了“物发展观”，就在于财政活动是由政府决定的，政府能够按照自己的意志去使用财政资金。这是政府在用自己的资金去“为人民服务”；其实质是一种“恩赐”。“民”有哪些服务需要满足，能满足到什么程度，由“官”决定。但“官”毕竟是“官”，即使努力去为“民”服务，也难以准确把握无数社会公众错综复杂的公共需要。

公共财政制度之所以能够否定“物发展观”，就在于其财政活动是由社会公众决定的，政府只是在按照社会公众的意愿去安排支出。此时的“为人民服务”，是人民用自己的钱，假政府之手，在为自己服务。“民”自己需要什么，需要到什么程度，自己知道，自己决定，“官”只是尊奉自己的意愿，去取得收入，去安排支出。当然，财政决定是通过公共选择程序来作出的，尽管具体的公共选择制度总是存在这样那样的缺陷，但毕竟是“民”自己的行为。因此，这样安排的政府活动，是贴近“为人民服务”宗旨的。这就没有了以社会公众利益的牺牲为代价，违背社会公众意愿的“物发展观”的立身之地。所以，只有实现了从国家财政制度向公共财政制度的真正转变，从谈得上从传统的发展观向着科学发展观的根本转变。

(二)公共财政制度对非科学发展的抑制

上述违背科学发展观的基本问题，随着市场化改革和公共化改革的深入，随着公共财政制度的逐步健全和真正建立，将得到有效的抑制和根本的改观：

1.对现行政绩指标的根本否定

公共财政将有效抑制政府官员追求gdp的冲动，这不仅在于政府财力使用受到很大的限制，还在于政府活动不是由政府自己决定，而是由社会公众通过政府预算来安排和决定的。为此，能否实现gdp的高速增长，很大程度上责任不在政府及其首脑，从而大大缓解了追求gdp的动力与压力。

公共财政也将抑制政府强烈增收的冲动。公共财政解除了政府随意课征的能力，政府收入规模多大也不是由政府决定的，从而也解除了套在各级地方政府及其官员头上的增收“紧箍咒”。

2.对乱收费乱收税的有效约束

尽管中央政府已经对乱收费、乱收税现象采取了多种措施整治，不断强调必须依法课税，也取得了一定成效，但还未根治。

政府状况的“乱”，只能依靠公共财政从根本上加以克服：(1)此时政府必须并且只能依法课税收费，而不允许政府按照自身确定的税收计划和收费计划课征，更不允许某些部门、地区、单位甚至个人巧立名目，随心所欲地向老百姓课征；(2)税费的课征基本上必须按照人代会的相关立法来进行，而不能长期依据政府自行颁布的法规课征；(3)中低阶层和弱势群体构成了社会公众的大部分，能够强有力地影响人民代表大会的立法，能够以法律授权方式显示自己的力量与意愿；(4)依靠法律的严肃性、规范性和权威性，而不是依靠政府自己制订的制度和颁布的红头文件，去约束和规范政府及其官员行为，税费课征上的“乱”象也就自然消失。

3.对政府支出严重低效浪费的克服

政府支出的低效浪费挥霍，对市场来说是无异于犯罪。一个人如果能够源源不断地从别人处支取经费，能够随意使用而不受约束与限制，最终结果易导致挥霍无度和低效浪费。

公共财政否定了地方政府随意课征和使用钱财的能力，也就从根本上克服了这些症状：(1)此时财政收入必须获得纳税人的根本授权，即纳税人支付给政府的资金是有限度的；(2)纳税人将自己的资金支付给政府是有条件的，即这些资金只能用于为纳税人服务，而不是给政府去搞政绩、摆阔气、装门面的；(3)纳税人要求政府必须节约使用每一笔钱，而不允许浪费，更不用说肆意挥霍了；(4)通过政府预算草案的提交、审议、执行、审计和决算等一系列程序，通过相关的舆论监督，纳税人就将自己的意志贯彻到具体的法律制度程序中，在每一个支出环节都约束和监督了政府及其官员的行为。在这种强有力的外部约束和监督下，政府支出是不能不比非公共财政时远为高效和节俭的，从而相应约束与限制了“物发展观”的泛滥。

4.政府支出结构逐步合理化

当政府财力由社会公众决定之时，即使官员们想投资政绩工程和形象项目，其财力将被掐断，变得心有余而力不足了。相反，解决群众生产生活最为迫切问题的支出，关乎到群众切身利益的事项，即使政府缺乏积极性也会被安排。

政府当然还要投资于各种工程和项目，但一定是社会公众需要的。由此形成的财政支出结构，一定是“想群众之所想、急群众之所急”的，是“为民执政”和“以人为本”的。政府财力的使用，就成为政府奉行科学发展观的坚实财力基础。

5.社会公平问题真正得到重视