城管执法条例全文范文 -ag尊龙app

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篇1

关键词：地方立法；城市管理；法治化

据国家统计局收集的数据显示:截止2017年末，我国的城镇化率平均为58.52%，[1]目前仍处于加快城市化的阶段。新时代城镇化进程还在持续推进，不断扩张的城市规模给城市管理工作带来了新的难题。城市管理执法体制依然存在规范化、法治化方面的缺陷，既有的一些体制性问题阻碍了城市管理工作的顺利开展。党的十九大提出：要不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。当前要破解城市管理的困局、实现城市管理的现代化，关键在于构建系统完备、科学规范、运行有效的城市管理制度体系。本文结合地方实际，直面城市执法体制改革给株洲城市管理带来的诸多新情况、新问题，考察了《株洲市城市综合管理条例》（以下简称《株洲城管条例》）的立法背景、立法过程及亮点，并对实现株洲城市管理的法治化提出对策建议，希望能为设区的市城市管理立法提供可以借鉴的经验。

一、株洲城管立法的现实需要

株洲市作为中部重要工业城市，在经济大跨步、城区范围不断扩大、外来人口不断增多的同时，城市管理中遇到了许多困难，也总结了一些宝贵的经验和做法。2017年9月8日株洲市第十五届人大常委会通过《株洲城管条例》、同年9月29日湖南省第十二届人大常委会批准的，已于2018年3月1日起正式实施，这在株洲城市管理法治化进程中具有里程碑意义。

（一）是深入贯彻中央城市管理相关政策的需要

做好城市管理工作，提升城市综合承载能力和发展质量，是实现人民群众美好生活需要的重要保障，是党和政府治理能力的重要体现。2015年12月，中央深化改革委员会审议通过的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《意见》），把城市管理的重要性提升到空前的历史新高，为新时期城市管理工作指明了正确的前行路径。《意见》提出：“加强城市管理和执法方面的立法工作，完善配套法规和规章，实现深化改革与法治保障有机统一，发挥立法对改革的引领和规范作用。有立法权的城市要根据立法法的规定，加快制定城市管理执法方面的地方性法规、规章……形成完备的标准体系”，并且明确要求城市管理法律法规和标准体系到2020年基本完善。当前没有一部国家层面的《城市管理法》，开展城市管理地方立法工作很有必要，地方立法对城市管理的先行先试，是深入贯彻中央城市管理相关政策的需要。

（二）是补充、细化省级城市管理地方性法规的需要

2017年5月湖南省十二届人大常委会表决通过了《湖南省城市综合管理条例》，该条例于同年8月1日起实施，是全国第一部省级层面综合规范城市管理和执法工作的地方性法规。针对湖南省各级城市管理体制不统一的问题，条例就理顺城市管理体制做了顶层设计。它规定了各级城市管理的主管部门和主要管理职责，并明确了设区的市和市辖区的城市管理部门的执法事项、管理的具体内容和区域由设区的市人民政府确定，这为湖南省城市管理走向科学化、规范化、标准化提供了法律保障。因各地市城市管理工作的情况不一，《湖南省城市综合管理条例》的内容具有粗放和概括的特点，涵盖城市管理领域的范围有限且可操作性不强，需要株洲市通过开展地方立法予以补充和细化。通过设区的市地方性立法的形式将株洲市城市管理的内涵、范围、体制等问题予以明确，可以提升行政效能，更好地开展城市管理工作。

（三）是巩固、发展“株洲城市管理”品牌的需要

历经十多年的发展和探索，城市管理已经成为株洲市享誉全国的“城市名片”，并开始向全国输送经验：近年来，来自北京、湖北、海南、陕西、山西、安徽、广东等省份的500余个团队来株洲考察交流城市管理经验。《佛山日报》、《长江日报》等开设专栏，对株洲城市管理经验进行系列报道；湖北、重庆等地甚至以政府文件形式，要求当地城管系统深入学习株洲城市管理经验。2014年株洲市城市管理与体制创新荣获“中国人居环境范例奖”，2015年株洲市被授予“全国文明城市”荣誉称号，2017年以优异成绩蝉联此荣誉称号。城市管理只有更好没有最好，为巩固、发展“株洲城市管理”这一城市品牌，需要通过法制的形式将株洲市城市管理的先进经验予以巩固，将先进的管理制度提升到法制化的高度，进一步促进株洲市城市管理工作的提升。

（四）是规范城管综合执法权力运行、为民服务的需要

开展城市管理工作，是优化城市发展环境、提高城市竞争实力的系统工程，更是改善人居环境、提高生活质量的惠民工程。城市管理工作的水平高低，直接影响着人民群众的工作和生活，代表着一个城市的对外形象，支撑着一个城市发展必要的软件基础，体现了一个城市为民服务的政务水平和市民的精神风貌。廉洁执法和文明执法是城市管理综合执法机关的生命线，必须靠完善制度来推进，通过城市管理立法，能够规范廉洁执法和文明执法的内容并完善责任机制。做好管理工作的前提在于有法可依，有据可循，只有通过立法工作的开展，填补城市管理依据的立法空白，城市管理部门才能更好地履行自身职能，更好地为民服务。

二、《株洲城管条例》的立法过程及亮点

2015年3月《立法法》赋予设区的市地方立法权，同年12月湖南省人大常委会决定株洲开始制定地方性法规，株洲就将城市管理项目作为该市地方立法、筹备立法的首选重点项目来推动。2015年起，株洲市城管局成立了专门班子，聘请湖南师大法学院专家团队组成立法专家起草小组，制定了城管立法工作进度表，明确内容和时限。2016年，《株洲市城市综合管理条例》被列为该市人大常委会立法调研项目、市人民政府起草出台项目，经过两年的立法探索和论证终于出台。总体而论，《株洲城管条例》体现了科学立法、民主立法和依法立法的要求。

（一）《株洲城管条例》的科学性

地方立法要立足于本地区人民生活和经济发展的实际需要，既能符合社会实际又能体现法律价值取向，具有让人信服的科学合理性，经得起历史、实践的考验。首先，株洲城管立法结合当地实际，以解决株洲实际问题为导向，对当前城市管理现状进行了细致全面的调研，针对城市管理事项百余个问题，编制《城管立法“52”问》。多次召开专家论证会，城管条例出台前进行了必要性、可行性和合宪合法性的论证，使所立之法真正成为符合株洲实际的良法。其次，株洲城管立法遵循立法技术规范，确保立法形式的科学合理性。株洲城管条例立法架构清晰，整部条例共八章七十五条，把城市管理事项分作四章表述，分别是市容环境卫生管理、园林绿化建设维护管理、市政公用设施运行管理和其他事项管理。株洲城管条例阐明立法目的是为了加强城市综合管理，规范综合执法行为，提高城市公共服务水平，建设文明宜居城市；坚持城市综合管理以人为本、依法治理、源头治理、权责一致、协调创新的理念，具有科学合理性，使地方法规能够有效贯彻实施。

（二）《株洲城管条例》的民主性

良法应当体现人民的意志，在本质上与广大人民的利益、愿望、诉求达成一致。为了保证地方立法的民主性，必须大力推进开门立法，保障人民通过多种途径参与立法活动，从而增强立法程序的公开性与公正性。首先，株洲市召开了城管立法听证会，又多次召开立法座谈会，听取各方意见。采取实地调研或发函的形式，听取了九个县市区、相关市直部门单位的意见，听取了部分政协委员的意见；采取特定问题函询、立法座谈、会商改稿、重点难点问题协调会等形式，对城管事项、法律责任设置等，多次听取市政府及其相关部门意见；利用网站、微信等形式听取市民意见，通过株洲人大网、株洲人大微信公众号，向社会征求意见，为期一个多月。其次，株洲城管条例是一部亲民便民利民的“民生法”，体现了提高人民群众幸福指数，促进城市和谐、提升城市品质的立法价值。例如条例分别对市民密切关注、监管职能交叉的一些问题进行了重点规范，如噪音扰民、餐饮油烟污染、城市养犬等，都明确了监管部门，创设了法律责任；条例还明确了市民参与城市管理的权利和义务，比如针对城市管理和综合执法过程中存在的问题以及如何改进城市管理和执法工作，市民可以进行投诉和举报，通过电话、写信、微信等各种方式提出建议和意见。

（三）《株洲城管条例》的合法性

地方立法是一个地区重要的政治活动，要坚持依法立法，确保国家的法制统一和立法的正确方向。首先株洲城管立法完全符合宪法法律精神。株洲城管立法，主要依照国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市绿化条例》、《城市道路管理条例》、《湖南省城市综合管理条例》等，并参考了部、省有关规章。在不抵触上位法的基础上，在制度上作了一些创新，重点解决与群众生活密切相关、执法频率高、多头管理但落实不到位的执法领域的问题，创设了管理模式、行政处罚、细化了处罚数额，把事项要求和执法标准挺在前面，推动城市管理一体化、法制化、市场化、信息化、精细化、社会化。其次株洲城管立法贯彻党的方针政策，做到了立法与改革相衔接。贯彻中央[2015]37号、省委[2016]30号文件精神和市委深改领导小组原则通过的《城市管理和综合行政执法改革实施方案》精神，按照新的城市管理体制进行立法，把相对集中行使的处罚权写入法条，做到立法与改革同步。注重“经验”入法条，把过去的经验变成未来全面深化改革的突破口。如对建筑施工场地的管理，要求对出入口进行水泥硬化，对车辆进行冲洗保洁，并设置法律责任，以求有效降低扬尘，减少路面污染。注重“诉求”入法条，把群众的呼声变成未来全面深化改革的方向，如对小区管理，赋予城管部门进小区执法权力，加强小区各类违法行为的治理。

三、实现株洲城市管理法治化的对策建议

《株洲城管条例》是指导、统筹株洲市城市管理和执法体制改革的“当家法”，也是城市管理部门依法行政的基本准则，不能让其成为捍卫部门利益的“护身符”。“徒法不足以自行”，城市管理法治化建设是一个复杂的系统工程，涉及理念、制度和体制等多方面的内容，需要建章立制、规范行为、调整机构，但更需要从深层次把握城市管理法治化建设的价值追求在于提升城市品质、促进城市和谐、提高人民群众幸福指数，要把城市管理执法就是服务城市民众的治理理念贯穿于《株洲城管条例》具体实施中，使城市管理法治化建设真正落到实处。

（一）遵循以人民为中心的理念

习近平同志在党的十九大报告中把坚持以人民为中心作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的重要内容，城市管理工作也必须坚持以人民为中心的价值追求和执政为民的责任担当。中央《意见》明确指出：牢固树立为人民管理城市的理念，强化宗旨意识和服务意识，落实惠民和便民措施，以群众满意为标准，切实解决社会各界最关心、最直接、最现实的问题，努力消除各种“城市病”。[2]《株洲城管条例》提出城市管理工作基本原则，摆在第一位的是“坚持以人为本”，任何时候都要以人为根本去进行城市管理活动。在以人民为中心的执法理念指引下，城市管理应当积极遵循“亲民执法、文明执法、和谐执法”的执法思路，充分尊重人权，在法律范围内最大限度地保护民众的切身利益；在执法目的上要从管制走向服务，逐渐将运动式执法扭转为常态化的管理和服务；在执法方式上实行人性化执法，坚持“疏堵结合、以疏为主”，倡导“721”工作法，用服务手段解决70%的问题，用管理手段解决20%的问题，用执法手段解决10%的问题。

（二）健全公众参与城管的机制

管理人民城市不仅仅是城管部门的家务事，要健全公众参与城市管理的机制，让社会团体、公私企业、自治组织、市民也发挥积极作用，走上政民合作、官民互信、共同治理的路径。《株洲城管条例》规定了市民参与城市管理的多种方式与途径，例如通过认真履行门前“三包”责任、参加城市管理志愿服务等实践活动，共同维护城市市容市貌，营造全民参与城市管理的氛围。在城市管理过程中要防止公众参与的低效益和形式化，努力提高公众参与的广泛性、有效性和专业性。[3]城市中存在不同的利益主体，既包括公民个人主体也包括社会团体、公私企业、自治组织等组织主体，要充分考虑各种群体的不同利益需求，在协调不同群体利益的基础上作出大家都能够接受的城市管理规划和措施。应鼓励市民参与与城市管理相关的依法结社行为，保证公众参与的代表性和针对性，从而实现城市管理的民主化，提高市民参与管理的有效性。此外，要通过发挥专家在城市管理中的咨询和论证作用来实现公众参与的专业性。

（三）坚持依法行政的原则

良法是善治之前提，依法执行才是关键所在。现实中城管执法行为不规范集中表现在城管执法程序和行政处罚自由裁量权使用两个方面，而执法程序不规范现象尤为严重。城管执法部门要坚持依法行政的原则，严格按照法定程序进行调查取证，听取陈述意见，告知当事人权利，公正做出处罚决定，标准统一、公开透明，把严格规范公正文明执法的要求落实到城市管理执法全过程。《株洲城管条例》逐项列出了城市管理各项违法行为的处罚标准，但是大多处罚的自由裁量上下限幅度过大，要完善行政处罚自由裁量权标准，将违法程度分为轻微、一般、严重三级，详细规定各种违法程度对应的违法情节，根据违法情节的不同对应规定不同的处罚标准，精准约束自由裁量权，防止执法的随意性。通过实施执法标准精细化管理，最大限度地减少违规执法、随意执法行为，实现城市管理综合执法权的高效与规范运作。[4]

（四）完善执法监督的机制

执法监督机制在一部完整的法律规范中担当着“清道夫”的职责，能够防止行政不作为或者乱作为等问题的出现，是城市管理综合执法体制健康运行的基本前提。要完善城市管理执法监督机制，使各类监督主体对城市管理执法工作实行的监察、督导和督促活动更加有效，切实提高城市管理执法水平。要健全法律监督、国家监察和社会监督管理机制，畅通管理相对人监督渠道，通过新闻媒体、互联网、电话、公告栏等监督方式扩大民众在城市管理综合执法中的知情权、参与权和监督权；要健全行政执法监督考核指标评价体系，完善执法办案评议考核工作，保证有权必有责、用权受监督、违法受追究，将监督与责任追究相结合，减少有禁不止、有令不行、失职渎职等违法行为的发生。此外株洲市人大常委会应依法就《株洲城管条例》的实施情况开展调研，广泛听取、及时收集各方面对条例实施情况的意见，必要时通过听取和审议市人民政府专项工作情况报告、开展执法检查、专题询问等方式行使监督职权，推动城市管理相关职能部门依法行政。

注释：

[1]我国城镇化率升至58．52％释放发展新动能．house．hangzhou．com．cn/lsxw/gnyw/content/2018-02/24/content_6792508．html．

[2]张涛．试论城市管理立法的新趋势．厦门特区党校学报．2016（5）．中共南京市委党校科社教研部课题组．南京城市管理法治化建设调查与思考．

篇2

关键词：城乡建设；档案管理；《条例》实施

中图分类号：g27

文献标识码：b

文章编号：1008－0422(2011)03－083－02

1　前言

于2011年1月1日实施的《长沙市城乡建设档案管理条例》(以下简称《条例》)是一部规范长沙市城乡建设档案管理、促进城乡建设与管理的地方性法规，该《条例》也是全国各城市中第一部关于城乡建设档案管理的地方性法规。如何贯彻、实施好《条例》，其意义重大，任务艰巨。

2　深刻认识制定《条例》的重要意义，是贯彻实施好《条例》的前提

以地方立法的形式制定城乡建设档案管理条例，已成为规范长沙市城乡建设档案管理工作、促进城乡建设健康和可持续发展的一项紧迫任务。其立法的重要意义主要表现为三个方面：

一是城乡建设档案自身属性的要求。城乡建设档案是城乡建设的真实历史记录，是城乡可持续发展、城乡一体化建设中不可或缺的信息资源，是建设行政主管部门依法实施行政管理、行政许可、市场监管和执法监督的重要依据。城乡建设档案在进行社会管理、提供公共服务、保障城乡生产生活秩序、维护公共安全、应对突发事件等工作中具有非常重要的作用。通过地方立法，有效规范城乡建设档案管理工作，对促进长沙市城乡建设的健康发展，更好地为经济建设和城乡一体化建设服务有着十分重要的意义。

二是弥补和细化国家关于城乡建设档案管理相关规定的需要。《建设工程质量管理条例》(国务院令第279号)、建设部《城市建设档案管理规定》(建设部令第90号)对城市建设档案管理做出了一些规定，但这些规定过于抽象且对乡、镇、村庄的建设档案都没有涉及，加之长沙市城乡建设档案方面一直缺乏整体性的地方性法规。因此，不利于城乡建设档案管理具体工作的开展。为保持长沙市城乡建设档案管理工作健康和可持续发展，弥补国家在乡、镇、村庄建设档案管理方面的空白，城乡建设档案法制建设工作应与时俱进，及时尽快出台具有地方特色、便于实际操作的地方性法规。

三是长沙市“两型社会”建设和城乡一体化建设的需要。近几年来，长沙市城乡一体化建设步伐越来越快，特别是随着长株潭“两型社会”建设的推进，长沙市的城乡建设掀起了新一轮高潮，以先导区建设、地铁建设、过江隧道建设、长株潭轻轨建设为标志，一大批超大规模的建设工程陆续上马，对长沙市城乡建设档案管理工作提出了更高的要求。考虑到城乡建设档案工作在城乡一体化建设和城乡经济社会和谐发展中的重要作用，长沙市有必要通过地方立法方式，使城乡建设档案管理工作适应城乡建设的步伐和要求，更好地为长沙市“两型社会”建设和城乡一体化建设服务。

3　准确掌握《条例》的内容，是正确执行好《条例》的基础

本《条例》共三十一条，从立法的目的、适用范围、执法主体、法律责任以及城乡建设档案的收集、移交、保管、利用等方面进行了规范。需重点掌握《条例》中六个主要“新”亮点。

3.1　城乡统筹、和谐发展，新扩展了建设档案管理的范围。《条例》明确了城市、镇、村庄规划区的建设档案属于本条例的管辖范围。《中华人民共和国城乡规划法》出台以后，提出了城市、镇、村庄规划区的概念，而国家关于建设档案管理的其他法律法规都是在城乡规划法出台以前制定的，按照后法优于前法的原则，采用了城乡规划法中的概念，即本市城、镇(乡)和村庄规划区内的建设档案管理适用本条例。

3.2　职责明晰、管理高效，新明确了城乡建设档案的管理体系。《条例》明确了政府以及各部们对于城乡建设档案管理的职责，即市、县(市)人民政府应当将城乡建设档案管理纳入经济社会发展规划，规范城乡建设档案管理工作，保障城乡建设档案管理条件适应城乡建设发展的需要(第三条)；市、县(市)、档案行政主管部门主管本辖区的档案事业，对本辖区内城乡建设档案工作实行监督、指导(第四条第一款)；市、县(市)建设行政主管部门负责本辖区内城乡建设档案工作的管理(第四条第二款)；市、县(市)城市建设档案馆分别负责市区、县(市)城乡建设档案的接收、收集、整理、保管和提供利用等工作。县(市)范围内的市级以上重点建设工程档案和跨县(市)、区的城乡建设工程档案，由市城市建设档案馆接收和管理。市城市建设档案馆应当加强对县(市)城市建设档案馆的业务指导和协调(第五条)。简而言之，就是形成了市政府领导、档案行政主管部门监督指导、建设行政主管部门主管、城建档案馆具体负责的分工明确的管理体系。

3.3　抽象规定与细致分类结合，新界定了城乡建设档案接收的管理范围。对城市建设档案馆接收和管理的城乡建设档案范围，在《条例》中是作相对抽象的规定还是详细具体的规定，立法过程中进行了深入探讨。一方面，作为地方性法规，理应对上位法的抽象规定加以细化，便于实际操作，体现地方特色；另一方面，社会不断发展，新的城乡建设档案类型不断涌现(如农民安置房、高铁、地铁工程档案等)，使得更为具体的细致分类难以做到，且过于细致的规定最后反而可能成为城乡建设档案管理工作的禁锢。综合考虑，《条例》选择了一种折中的方法界定城、乡建设档案的范围，即在建设部《城市建设档案管理规定》第五条和国家档案局《城市建设档案归属和流向暂行办法》第五、六条规定的基础上，结合长沙市城乡建设档案工作的实际情况，规定城市建设档案馆接收和管理勘测档案、规划档案、建设工程档案、建设基础资料及其他按照国家规定应当归档的城乡建设档案(第六条)，并对上述城建档案类型又进行了适当的细化分类(第七、八、九、十二、十三条)。

3.4　创新和细化了城建档案移交、收集程序的新要求。对于城市建设档案移交和收集的程序规定，《条例》根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条第二款、建设部《城市建设档案管理规定》第十条第一款规定，结合长沙市城建档案移交和收集工作的实践经验进行了创新和细化。规定市、县(市)人民政府及其部门组织勘测形成的下列勘测档案，勘测单位按相关法律、法规汇交行业主管部门的同时，应当在勘测成果形成后三个月内移交城市建设档案馆(第七条)；规划档案，规划行政主管部门应当自批准之日起三个月内移交城市建设档案馆(第八条)；建设工程档案，由建设单位组织勘察、设计、施工、监理等单位编制；建设单位应当在工程竣工验收备案后三个月内移交城市建设档案馆(第九条)；规划、建设、市政、交通、房地产、环境保护、风景名胜、园林等行政主管部门和园区管理机构，在实施

建设管理活动中形成的与本条例第七条、第八条相关的、具有永久保存价值的资料应当在两年内移交城市建设档案馆(第十三条)。同时，在立法技术上，《条例》并未将时限规定单列出来，而是把其和城建档案范围类别的实体性规定相结合，一一对应，这样更加一目了然，便于实际操作，也体现了地方立法的特色(第七、八、九、十三条)。

3.5　“档案安全防护，责任重于泰山”，新提出了保证档案安全的要求。《条例》对城乡建设档案的移交和收集提出了要求，保证了档案的入馆保存，但是要发挥档案的效用还必须保证档案的安全。《条例》不仅从城乡建设档案软件方面提出了要求：城市建设档案馆应当建立健全城乡建设档案的接收、收集、鉴定、整理、保管、统计、销毁、保密和提供利用等制度，保障城乡建设档案科学、规范管理(第十七条)；《条例》还从城乡建设档案硬件方面提出了要求：城市建设档案馆应当配置适宜安全保存档案的专门库房，配备恒温恒湿、防盗、防火、防渍、防磁、防有害生物和防污染等必要设施，保证城乡建设档案的安全(第十八条)；同时，鉴于近年来我国发生多起严重地质灾害，该地的城乡建设档案也遭到损毁，使灾后重建的难度加大。为了避免这种情况的发生，《条例》规定了对电子介质形式的建设档案进行异地备份保存(第十九条)。

3.6　行政处罚与信用管理结合，创新了行政执法上的法律手段。《条例》严格依照《中华人民共和国档案法》第二十四条、《建设工程质量管理条例》第五十九条、第七十三条等法律法规制定了处罚条款，对城市建设档案馆及其工作人员损毁、丢失、涂改、伪造、擅自提供城乡建设档案的行为(第二十七条)、建设单位未按规定向城市建设档案馆移交档案的行为(第二十一八条)规定了相应的法律责任。

需要特别说明的是，由于建设单位未按规定移交档案、编制单位移交的档案不真实、不完整的行为带来的后果很严重，《条例》在上位法规定的处罚幅度内，借鉴湖南省和长沙市建设工程信用管理的成功经验进行了立法创新，规定了建设单位未按规定向城市建设档案馆移交档案的，由建设行政主管部门责令限期改正；逾期未改正的，处一万元以上五万元以下罚款；情节严重的，处五万元以上十万元以下罚款，并记入建设行为不良信用记录；规定了城乡建设工程的勘测、设计、施工、监理、建设单位编制的档案不真实、不完整，且逾期未改正的，由建设行政主管部门记入建设行为不良信用记录。(第二十八、二十九条)。

4　扎实工作、强化管理、全面推进，是全面贯彻实施好《条例》的关键

《条例》作为规范城乡建设档案管理的一部地方性法规，明确了行政机关与行政相对人的权利和义务关系，体现了长沙市政府对城乡建设的管理职能。因此，全面贯彻实施《条例》，遵守好、执行好这部法规，需要我们共同努力。

4.1　广泛宣传、深入学习，掌握好新《条例》。首先是通过各种新闻传媒工具，全面准确地、形式多样地广泛宣传《条例》，使《条例》能够为社会各界知晓、理解和认同，使人们能够在城乡建设活动中自觉按《条例》办事，严格遵守法律法规的规定。其次，《条例》实施的责任单位要迅速组织相关单位，共同研究制定系统的宣传方案。各部门和各建设单位要利用自身的特点和优势，以群众喜闻乐见的形式开展宣传。可以制作专题宣传资料，也可以开辟专栏，介绍《条例》实施的目的和意义，解读相关法规内容，开展专题讲座。再次，各级政府及其相关职能部门要带头扎扎实实地抓好《条例》的学习，努力提高执法人员自身的法律素养和执法水平。通过宣传，使这个《条例》真正做到“让人民群众了解，让各职能部门熟悉，让建设单位掌握，”为实施《条例》创造良好的舆论氛围。

篇3

第一章 总 则

第一条 为加强城市管理，规范和推进城市管理相对集中行政处罚权工作，提高行政执法的效率和水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）和其他法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本条例。

第二条 本省行政区域内实施城市管理相对集中行政处罚权工作，适用本条例。

本条例所称城市管理相对集中行政处罚权,是指依照行政处罚法和国务院有关规定，由市、县（市、区，下同）城市管理行政执法部门依法集中行使相关行政管理部门在城市管理领域的全部或者部分行政处罚权。

第三条 市、县实施城市管理相对集中行政处罚权工作，由本级人民政府依照国家和本省的规定提出申请，报省人民政府批准。

城市管理行政执法部门（以下简称执法部门）是本级人民政府设立的行使城市管理相对集中行政处罚权的专门机关，依法独立履行职责，并承担相应的法律责任。

执法部门成立后，原相关行政管理部门的职责、执法机构和人员编制应当相应调整、精简。

第四条 行使城市管理相对集中行政处罚权，应当遵循合法、合理、公正、公开原则，坚持执法与教育、疏导、服务相结合，注重社会效果。

第五条 省、市、县人民政府领导和协调城市管理相对集中行政处罚权工作。

省人民政府法制工作机构负责城市管理相对集中行政处罚权工作的协调和监督。省建设、公安、环境保护、工商行政管理等部门应当根据各自职责，做好对执法部门的业务指导工作。

设区的市的执法部门应当做好对县级执法部门的业务指导工作。

第二章 职责与权限

第六条 执法部门根据国务院或者省人民政府的批准，履行下列基本职责：

（一）依照城市市容和环境卫生管理方面法律、法规、规章的规定，对违反城市市容和环境卫生管理规定的行为实施行政处罚；

（二）依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的部分行为实施行政处罚；

（三）依照城市绿化管理方面法律、法规、规章的规定，对违反城市绿化管理规定的行为实施行政处罚；

（四）依照市政公用管理方面法律、法规、规章的规定，对违反市政公用管理规定的行为实施行政处罚；

（五）依照环境保护管理方面法律、法规、规章的规定，对违反环境保护管理规定的部分行为实施行政处罚；

（六）依照工商行政管理方面法律、法规、规章的规定，对在城市道路、广场等室外公共场所无照经营的行为实施行政处罚；

（七）依照公安交通管理方面法律、法规、规章的规定，对侵占城市人行道的行为实施行政处罚；

（八）省人民政府确定的由执法部门集中行使的其他行政处罚权。

第七条 执法部门集中行使行政处罚权的具体职责范围，由省人民政府确定和调整，市、县人民政府向社会公布。

执法部门集中行使行政处罚权的具体职责范围，因法律、法规、规章的制定或者修改确需调整的，按照规定程序调整、公布。

第八条 执法部门可以实施法律、法规规定的与集中行使行政处罚权相关的行政调查权和行政强制措施权。

第九条 由执法部门集中行使的行政处罚权，原行政管理部门不得再行使；继续行使的，其作出的行政处罚决定无效。

第三章 执法规范

第十条 从事执法工作的人员经培训、考试合格，取得《浙江省行政执法证》，方可上岗执法。

执法部门应当重视执法队伍建设，组织培训执法人员，提高执法人员的素质，促进严格、文明、科学执法。

第十一条 执法部门应当建立健全日常巡查制度，及时制止和查处辖区内发生的违反城市管理法律、法规、规章规定的行为。

执法人员在执法活动中，应当着装整齐，佩戴统一标志，语言文明，行为规范，程序合法。

执法人员依法执行公务，受法律保护。

第十二条 执法部门发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。

在调查或者检查时，执法人员应当主动出示《浙江省行政执法证》，并不得少于两人。

第十三条 执法部门在作出行政处罚决定前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。

当事人有权进行陈述和申辩。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，执法部门应当采纳。执法部门不得因当事人申辩而加重处罚。符合法定听证条件，当事人要求听证的，执法部门应当组织听证。

依法可以当场作出行政处罚决定的，适用行政处罚法规定的简易程序。

第十四条 执法部门在执法活动中,应当注重教育和纠正违法行为。依法可以从轻或者减轻行政处罚的，予以从轻或者减轻行政处罚；违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。

当事人确有经济困难，经申请和执法部门批准，可以暂缓或者分期缴纳罚款。

第十五条 执法部门实施查封、扣押措施的，应当依照法律、法规规定的条件、程序和期限执行。不实施查封、扣押措施可以达到目的的，不得实施查封、扣押措施。

不及时实施查封、扣押可能影响公众利益或者案件查处的，经执法部门负责人同意，可以先行实施查封、扣押，但应当在二十四小时内补办查封、扣押批准的手续。

第十六条 对查封、扣押的物品，执法部门应当妥善保管，不得使用或者损毁，不得以任何名义收取保管费用。

被查封、扣押的物品易腐烂、变质的，执法部门可以在留存证据后先行拍卖或者变卖。

第十七条 执法部门实施查封、扣押后，应当及时查清事实，在法定期限内作出处理决定。对于违法事实清楚，依法应当没收的物品，予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，予以销毁。对于经调查核实没有违法行为或者其他依法不再需要查封、扣押的，在作出处理决定后应当立即解除查封、扣押，返还财物；易腐烂、变质的物品已被拍卖或者变卖的，应当返还拍卖或者变卖所得的全部价款。因违反规定变卖或者未及时变卖造成当事人财产损失的，当事人有权要求赔偿或者补偿。

执法部门逾期未作决定的，被查封、扣押的物品视为自动解除查封、扣押，执法部门应当立即退还扣押财物。

第十八条 对当事人弃留现场的财物，执法部门应当登记并妥善保管。当事人难以查明或者未在规定期限内接受处理的，应当予以公告。自公告之日起满六十日不能查明当事人或者不接受处理的，可以拍卖、变卖或者按照国家相关规定处理。对易腐烂、变质的物品，可以依照本条例第十六条第二款的规定处理。

第四章 执法协作

第十九条 市、县人民政府应当建立健全城市管理相对集中行政处罚权工作协调机制，加强执法部门和相关行政管理部门之间的行政执法协作，保障城市管理相对集中行政处罚权工作有效实施。

第二十条 执法部门和相关行政管理部门应当建立健全城市管理和执法信息互通共享机制，及时通报相关行政许可、监督管理、行政处罚等情况。

执法部门查处违法行为，需要有关行政管理部门认定或者需要技术鉴定的，有关行政管理部门或者技术鉴定机构应当及时认定、鉴定。

执法部门在执法活动中发现有重大治安、安全隐患的，应当及时通报相关行政管理部门，或者向本级人民政府报告并提出相应措施建议。

第二十一条 执法部门在执法活动中，当事人拒绝配合调查取证或者阻碍行政执法的，必要时，可以将有关情况告知相关行政管理部门；相关行政管理部门应当依法采取措施，督促当事人履行义务。

第二十二条 执法部门作出的行政处罚决定，除法律规定可以强制执行的外，执法部门应当申请人民法院强制执行。

执法部门收缴的罚款、没收违法所得以及没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴本级财政。执法部门工作所需经费，列入本级财政预算。

第二十三条 市、县人民政府在制定城市规划时，应当确定相应的经营场所和泊车点，供农副产品、日用小商品等经营者从事经营和居民泊车使用。城市规划确定的经营场所和泊车点不能满足需要的，应当因地制宜，根据方便公众生活和不影响道路交通的原则，依照法定程序划定一定的时段和区域，作为临时性经营场所和泊车点。执法部门应当及时向本级人民政府提出合理建议。

市、县人民政府在制定城市规划和划定前款规定的时段、区域时，应当听取相关行政管理部门和社区、居民的意见。

第五章 执法监督

第二十四条 执法部门应当向社会公开职责范围、执法依据、处罚标准、执法程序、投诉举报受理电话等事项，接受社会监督。

第二十五条 执法部门应当建立健全行政执法责任制和督查、考核、执法责任追究等制度，规范行政裁量权的行使和执法人员的执法行为。

第二十六条 县级以上人民政府应当依照《浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例》的规定，完善行政执法责任制，加强对城市管理相对集中行政处罚权工作的监督。

行政监察、审计部门按照法律、行政法规的规定履行监督职能。

第二十七条 相关行政管理部门发现执法部门有违法或者其他不履行法定职责的行为，应当向执法部门提出书面建议，或者提请本级人民政府予以纠正。

执法部门发现相关行政管理部门有不配合执法或者不依法履行法定职责的行为，应当向相关行政管理部门提出书面建议，或者提请本级人民政府予以纠正。

第二十八条 公民、法人或者其他组织对执法部门作出的具体行政行为不服的，可以依法向本级人民政府或者上一级人民政府设立的集中行使行政处罚权的执法部门申请行政复议，也可以向人民法院提起行政诉讼。

第六章 法律责任

第二十九条 阻碍执法部门及其执法人员依法执行职务，违反治安管理规定的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十条 执法部门及其执法人员有下列行为之一的，由其所在单位或者行政监察等部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）无法定依据或者违反法定程序执法的；

（二）使用暴力、威胁等手段执法的；

（三）故意损坏或者违反规定销毁当事人财物的；

（四）截留、挪用、私分罚没款项、财物或者使用查封、扣押财物的；

（五）索取或者收受他人财物的；

（六）对发现的违法行为不依法查处或者查处不力的；

（七）其他、、的行为。

第三十一条 执法部门和相关行政管理部门违法行使职权，侵犯当事人合法权益的，应当赔礼道歉；造成损害的，应当承担赔偿责任。

第三十二条 执法部门和相关行政管理部门违反本条例，拒不履行执法协作职责的，由本级人民政府予以通报批评；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

第七章 附 则

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我国现行的城市管理综合执法模式，起源于1996年 10月 1日生效的《中华人民共和国行政处罚法》关于相对集中行政处罚权的规定但不管是城市管理行政执法局还是其前身是城市管理监察大队，面临的最多的执法困境，还是来自与流动商贩之间的博弈。从 2006年的“北京城管队长被杀案”到最近的的“女商贩咬伤城管队员事件”，城管执法与流商之间的暴力冲突一直没有停息．在“全国城管执法队伍形象建设年”的2008年，城管执法仍然面临着严重的现实困境。

一、城管执法管理流商的现实困境

一方面，城管执法因多是针对流动商贩的无证经营行为，执法手段以没收处罚为主，这直接损害了流动商贩赖以养家糊的能力。因而他们抗法甚至是暴力抗法；另一方面，城管执法部门面对流动商贩的抗法甚至暴力抗法，人身安全面临着威胁，有时又不得不野蛮执法。这就造成了城管执法领域的恶性循环：执法力量在不断强化，配备的执法工具越来越强大，执法力度在不断加大，但仍然问题成堆，执法成效不够明显。部分执法人员的个人素质不高，执法不文明的现象时有发生，处罚方式随意性强，执法方式简单粗暴．例如河南商丘城管执法队员当街摔烂瓜农西瓜的现象，容易造成了商贩对于城管执法人员的仇恨心理和畏惧心理。同时，流动商贩的利益得不到合理满足，生存权得不列保障，社会公众出于同情弱者的心理，也对城管执法部门，尤其是部分执法人员的粗暴执法严重不满。

二 、分析解读我国城管执法陷入执法困境的原因

(一)城市管理理念落后，缺乏人性化考虑

城管执法中暴露出来的许多问题。其实质反映了社会处于转型期的大背景下，传统管理理念与多元化社会中日益复杂的社会需求之间的冲突。长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，在管理理念上重视执法效率，在管理制度上简单机械，缺乏人性化考虑，忽视被管理者的需要。这点在城市管理理念中对于流动商贩的定位中显得尤为突出，仅强调流动商贩对于城市秩序的破坏，忽视他们的生存权就业权。流动商贩往往属于城市中的弱势群体 ，文化水平相对较低，多数缺乏一技之长 。缺乏一定的资金改 善经营条件，从事流动经 营属于迫于生存压力的无奈之举。而在国外，人性化理念是国外在城市管理中可以被称为普世原则，政府需要充分考虑流 动商贩的生存需要 ，重在疏导，力求在保障流动商贩就业权益、民众方便和城市秩序之间实现多赢。例如韩国政府 出台的一系列针对流动商贩管理的措施，将市区划分为三类：第一类是“绝对禁止区域”，指摆摊造成通行不便，严重影响市容的地区。第二类是“相对禁止区域”，指妨碍城市美观等危害程度较小的地区，在这里对摊位的规模 、摆摊的时间和经营范 围有一定的限制，对申请在此摆摊要严加管理。第三类是“诱导区域”，一般包括和住宅区分离的城市中心的空地、车辆通行很少的河溪两侧道路、经过长时间形成的传统市场内的道路。流动商贩缴纳极低的费用之后就可以在“相对禁 止区域”申请到 一个对营业时间和经 营范 围有明确限制的摊位，或者在“诱导区域”摆摊设点，商贩在这类区域内只要经营范围不违法不妨碍市民方便即为合法。区域和时间划分清楚不仅有利于执法部门区别对待，也有利于摆摊设点者的自觉遵守。这样划分城市区域，不仅满足流动商贩的生存需要，方便了群众，还有利于将原本散乱的流动商贩集中到固定的区域内统一管理。在美国，也有类似的制度，但是相较韩国更加宽松。例如对于偶尔才摆摊而未申请合法摊位的非法摊贩，只要民众不投诉，执法人员一般情况下不会主动取缔，真正实现了管理的人性化。[

（二)城管执法人员良莠不齐，执法粗暴

城管执法人员不文明执法是城管执法陷入困境的直接的原因。在我国，城市管理行政执法局是2002年之后才刚刚建立起来的．它集原来分属于环保、环卫、规划、工商等职能部门的行政处罚权全部或部分于一身，成员来源复杂多样，个人素质良莠不齐，加之在处罚流动商贩的时候容易遭遇抵抗等客观因素，致使不文明的执法现象在城管执法惩罚流动商贩领域表现得尤其突出。其主要表现就是执法主体在执法过程中作风粗暴、随意罚款。许多城管执法人员在对违法行为进行纠正、制止时，往往采取过激行为，导致城管执法人员与流动商贩之间的矛盾升级，单纯的处罚行为演变为双方的暴力对抗。在o7年发生在北京的“城管协管员围殴摊主暴打警察”事件，甚至出现了有部分城管执法人员依靠行政执法权作恶一方，成为新的社会不安定因素。城管队伍素质不高、管理不规范的闻题十分突出。而在美国，在各类执法人员中，只有警察才有权给无证经营的流动商贩开具罚单，如果执法人员滋扰小商贩的合法经营行为，一经举报立刻遭到严惩。而在韩国，巡查人员一般不没收违规摊主的东西，但特别管制时例外。执法人员态度非常温和，忠实履行法规，很少出现与摊主的暴力冲突。如果摊主违规是初次，可能要根据“非法占用道路获取利益行为”罚款4．5万韩元(1元人民币约合120韩元)。一些摊主的物品被没收后，觉得价值高于这个数，也会交钱领回自己的东西。

(三)法律依据不足．城管职能各地不一

城市行政管理局最初是一个临时性的机构，缺乏合法地位，后来也是为解决地方财政而成立，同样缺乏合法地位。《中华人民共和国行政处罚法》虽然规定了有关授权地方政府整合行政处罚权的内容但缺乏与之配套的相关法规，全国城管执法局的职权范围没有一个统一明确的界定，其设立和职权范围基本

上是由上级政府决定．这就导致了城管执法权力范围的无限制。例如，成都市自2003年以来就包括了市容市政、规划、工商 、食品卫生等类近 120项的行政处罚权：北京市目前已包括 13大类近300项的行政处罚权。然而它们都没对这些权力行使时的执法方式和执法程序用法律法规的形式加以明确．很显然这与我国缺乏一部完整统一的行政执法程序法律有关。而在香港，对于流动商贩的管理制度类似与韩国，香港食环署陆续出台《公众卫生及市政条例》、《小贩规例》、《食物业规例》等法规，作为管理流动商贩依据。食环署下设小贩事务队(包括总部特遣队和分区事务队)进行执法，类似于国内的的城管队。

（四)流动商贩缺乏自我管理和自我约束

我国的流动商贩都是小本经营，自发性极强，经常违章占道，破坏城市卫生和城市正常秩序，因此他们也成为城管执法重点“照顾”的对象。即使面对执法人员的不文明执法行为甚至是非法侵犯行为时也没有可以表达利益的渠道。而在韩国，政府鼓励流动商贩摊主们成立了“全国摊店业主联合会”．联合会拥有自己的网站．争取商贩的合法地位。帮助加入的摊主维护自身权利，同时加强内部管理，主动举报非法经营或是不按规定设摊的商贩．协助政府维护城市秩序。

三、因应城管执法现实困境的对策

（一）借鉴优秀管理制度。完善城市区域规划

城市的起源于商贸。最初的城市是依托于“市”，也就是集市而产生的，最初的城市管理应当是对于城市内集市的管理。历代的流动商贩对于城市的发展都有重要作用。有很多老字号就是靠走街串巷逐渐打拼起来的，例如着名的“小绍兴”就是挑扁担卖馄饨出身，“张小泉”是磨剪刀出身。上海的“城隍庙”、南京的“夫子庙”也是靠摊贩积累起来的名气和人气，反而成为城市文化不可缺少的一部分，最终成为一道靓丽的城市文化名片。因此，从这个角度来说，为流动商贩规划专门区域，不但有利于解决这部分人群的就业问题，缓和城管 执法与流动商贩之间的矛盾 更有利于整个社会的安定和城市文化的培养。

在具体举措上可以借鉴韩、美等国的经验，划分城市区域，根据城市各区域的用途．以方便民众生活为原则，放宽对流动商贩摆摊的限制条件，划出不利于 交通 或者有重要象征意义不适于摆摊的“绝对禁止区域”、划出限制经营范围和经营时间的“限制经营范 围区域 ”以及鼓励流动商贩进驻方便民众生活的“引导区域”，让商贩在许可范围内合法经营。

同时 。城管执法职能也相应转变，针对于流动商贩的管理由原来的单纯“打击 、罚没”转变为“监督为主 ，打击为辅”，变“堵”为“疏”，疏堵结合 ，促进流动商贩主动办理相关证照，合法经营，自觉维护城市秩序，将流动商贩纳入到有序的管理轨道，从根源上减少产生冲突，实现文明执法，提高管理效能。

(二)建立和完善城管执法法律体系，规范城管职能

目前，城管部门相对集中行使的职权主要是行政处罚权，其法律依姑是1996年《中华人民共和国行政处罚法》第 十六条的规定：“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关使 。”1997年，北京市宣武区经国务 院批准率先成为城市管理相对集中行政处罚权的改革试点区。2000年，《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（第 63号文件)指出：“实行相对集行政处罚权制度，对于建立‘精简、统一、效能’的行政管理体制都有意义。”并且要求集中行使行政处罚权的部门应为本级政府的行政机关，不足某一政府部门的内设机构或下设机构。2002年，《国务院关于进一步推进相对集 中行政处罚权工作的决定》使得试点改革发展成为全国通行的制度。

这些文件和规定都成为城管执法行政处罚权的法律依据，但是从全国范围来看城管执法部门法律地位不明确、各地执法职能范围不一致和在执法过程中缺乏执法具体标准仍是急待解决的现状。我国城管立法的当务之急，是尽快制定出一部统一的有关城市管理综合执法的法律．使城管执法部门的权威性能够得整个社会的认同。同时明确城管执法的职能范围．加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政处罚自由裁量权，使城管执法人员在执法过程中有具体的处罚标准压缩自由裁量权弹性避免出现随意收费、任意罚款、的“城管现象”．不断提高依法行政 和严格执法的质量和水平。

(三)推动成立相关民间组织，促进商贩自我管理

在城市管理中．可以适度吸纳民间因素参与城市秩序的维护，由政府推动成立小商贩自我管理组织，内部提高对流动商贩的技术教育。帮助商贩掌握一定的职业技能，对外可以协助政府管理小商贩，调动商贩自身自我管理、自我监督。同时也可以节省行政资源在管理流动商贩上的支出，提高行政效率。

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结合当前工作需要，的会员“shuicao”为你整理了这篇综合行政执法局关于“七五”普法依法治理工作的自查报告范文，希望能给你的学习、工作带来参考借鉴作用。

【正文】

综合行政执法局关于“七五”普法依法治理工作的自查报告

根据《南充市城市管理行政执法局关于迎接全市“七五”普法总结验收工作的通知》和《中共阆中市委全面依法治市委员会办公室 阆中市司法局关于组织开展全市“七五”普法总结验收工作的通知》（阆法委办发〔2020〕9号）文件的要求，我局开展了“七五”普法的自查和总结工作，现将自查情况报告如下：

一、“七五”普法依法治理工作回顾

2016年以来，我局的“七五”普法及依法治理工作在局党委的高度重视下，紧紧围绕“七五”普法规划确定的目标和任务，从提高认识、加强制度建设、强化组织领导入手，坚持“四抓”，即抓落实、抓重点、抓提高、抓深化，有利地推动了“七五”普法依法治理工作向纵深发展。

（一）加强领导，健全机构，保障普法依法治理工作的落实

为切实保障“七五”普法规划顺利实施，局党委把普法依法治理工作列入党政工作的议事日程。我局制定了城管系统法治宣传教育第七个五年规划，并成立了“七五”普法依法治理工作领导小组，局长任领导小组组长，分管副局长任领导小组副组长，成员由各股室和下属单位负责人组成。领导小组下设办公室，具体负责“七五”普法依法治理工作。

（二）明确任务抓重点，实现普法依法治理工作整体推进

一是突出学习宣传宪法。组织干部职工深入学习宪法，引导干部职工牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念，使法治真正成为根植于公民内心的信仰。利用微信公众号和政府网站等媒体大力宣传宪法和城管法律法规，增强市民的宪法意识、文明卫生意识、环境保护意识，努力推进创文创卫工作和城管综合执法工作的开展，共同打造一个和谐、整洁、有序的城市环境。

二是抓好领导干部学法。采取集中学习、专家辅导、举办专题讲座和召开交流会等形式组织机关干部学法。五年来，我局先后举办了行政执法知识讲座、城市管理专业法律知识讲座等各类专题讲座培训10多次。2016年制定了《党委中心组学法制度》，局党委中心组始终坚持定期学习城市管理法律法规和党内法规。2019年初，按照《阆中市人民政府常务会议会前学法制度》的规定,结合我局实际，制定了《阆中市综合行政执法局会前学法制度》，在每次局党委会、局长办公会、局务会会前开展学法活动。将法律知识纳入干部培训必学内容，有力地提高了领导干部的法律素质。局党委班子成员和局系统各级领导干部带头学法、模范守法，运用法律手段管理社会事务和依法妥善处理各种社会矛盾的能力和水平不断提升。

三是抓好干部职工普法教育。开展了针对全体干部职工的集中学法活动，加强了干部职工普法教育。从2016年开始,每年都制定了领导干部、机关工作人员和全体执法人员的集中学法计划并组织实施，开展领导干部、机关工作人员和全体执法人员集中学法活动共计60多次。每月组织一次集中学习，每年组织一次法律法规知识考试，定期组织干部职工参加行政执法资格考试，不断增强干部职工依法履行职责、依法承担法律责任的意识。“七五”普法以来，我局共组织全体干部职工参加的大型法制培训5次；选派30人次中层以上领导及业务骨干参加南充市城管执法局组织的《城市管理执法办法》《南充市城镇环境卫生管理条例》等各类法律法规培训班；2019年7月，组织了30多名城管执法人员参加市司法局举行的行政执法资格考试，执法人员通过考试取得了四川省行政执法证。2020年6月，组织局系统职工参加了四川省住房和城乡建设厅在网上举行的法律知识竞赛，并取得了较好的成绩。通过在城管系统开展深入扎实的法治宣传教育活动，不断增强执法人员的社会主义法治理念，形成良好的法律素养，提高依法决策、依法行政、依法管理和服务社会的能力，推进机关工作制度化、规范化建设，建立依法管理、依法办事、依法监督的良性机制，提高法治化管理水平。

四是加强法治宣传队伍建设。组建了以城管执法人员为主的法治宣传队伍，参加市上统一组织的各类法制宣传日、宣传周和宣传月活动,积极开展面向社会的法治宣传教育。同时,坚持“谁执法谁普法”和“谁服务谁普法”的原则，在日常执法过程中要求执法人员向行政相对人宣传和讲解相关法律法规，在政务中心综合行政执法局服务窗口准备了法律法规宣传资料向办事群众发放,把法治宣传教育融入管理和服务的全过程。建立了以案释法工作制度，推动行政执法人员以案释法工作常态化、制度化、规范化。

（三）拓宽普法渠道抓提高，认真落实普法责任制

一是组织开展“法律七进”活动。认真贯彻落实《阆中市全民法治宣传教育第七个五年（2016—2020年）规划》精神，利用法制宣传日、法律宣传周、法制宣传月等各种活动，采取座谈、法律咨询等形式，组织执法人员深入机关、乡村、社区、学校、企业、单位宣传城市管理法律法规，让法治宣传教育更加贴近群众，努力营造良好的法治氛围。开展了以宣传《中华人民共和国行政复议法》和南充市地方性法规为主题的“法律进社区” “法律进企业” “法律进单位”活动10多次, 制作了专题普法宣传展板，向普法对象发放了《南充市城市道路车辆通行管理条例》《南充市城镇环境卫生管理条例》《南充市城市园林绿化条例》《南充市城市户外广告规划设置管理办法》等南充市地方性法规单行本。开展了以创文创卫为主题、以宣传城市管理法律法规为重点的“法律进机关”和“法律进单位”等活动。局属各执法大队安排执法人员在各自辖区内开展了创文创卫法治宣传活动，通过执法人员与普法对象面对面、零距离的宣传和讲解，让法治宣传教育更加贴近群众，突出了法治宣传教育的系统性、针对性和实效性，切实推动了法治进意识、进观念，为城市管理执法工作的开展营造了良好的法治氛围。

二是利用各种大型活动，开展普法宣传教育。以“12.4”法制宣传日为主线，充分利用“3.15”国际消费者权益日、《职业病防治法》宣传周、“11.9”消防宣传日、安全生产宣传月等活动，会同相关部门，集中开展以宪法为核心、以城管专业法规为重点、主题突出的法律知识宣传活动，大力营造尊法、学法、用法、守法的良好社会法治氛围。积极参加了市上统一组织的防范非法集资、全民禁毒、创文创卫等一月一主题法治宣传活动。“七五”普法以来，我局共出动法治宣传车开展流动宣传400余次；印发各类法治宣传资料24000多份，法律法规单行本3000余份；制作大型法治宣传展板25个、led显示屏电子标语20条以上、喷绘布幅标语30条以上，执法车载宣传标语30条以上；派出执法人员上街宣传法律法规500人次。 在阆中人民广播电台《阳光政务》栏目播出了涉及城管法规知识的节目5期。及时在阆中市人民政府网和我局微信公众号等媒体上发表了法治宣传的新闻信息。

三是落实“谁执法谁普法”普法责任制，开展了以案释法工作。制定了《阆中市综合行政执法局“谁执法谁普法”普法责任清单》，每年对普法内容进行动态调整,将面向社会的普法责任和任务分解到机关各股室和局属各单位，机关各股室和局属各单位结合自身的职能职责对执行的法律法规规章进行了宣传。初步建立了以案释法工作制度，在各类普法宣传教育活动中，城管执法人员均结合执法案例开展了以案释法，让群众加深了对法条的理解，引导群众依法理性表达诉求，维护自身合法权益。

（四）实行普法执法并举，强力推进依法治理工作。

五年来，我局紧紧围绕城市管理中心工作，按照建设世界古城旅游目的地的总体要求，扎实开展城乡环境综合治理，强力查处涉及市容环境卫生、城市规划、环境保护、车辆停放秩序等方面的违法违规行为，不断强化举措，狠抓工作落实，使城市环境更加整洁，市容秩序更加清爽，车辆停放更加有序，依法治理工作步入良性循环。

1.加强市容秩序的管理, 规范市容秩序。五年来,坚持用高标准管理市容秩序,每月均开展越门摆摊、占道经营的专项整治。城管执法人员坚持教育和处罚相结合的原则，主动纠正和制止临街门面的越门摆摊和各类游摊散贩的占道经营行为。五年来,登记保存各类占道物品达2万余件，取缔游摊2000多处,纠正和制止越门摆摊行为1万多次。每学期都开展了校园周边市容环境卫生的整治,取缔了影响学生身心健康的各类无证小吃、玩具摊点。对市场周边街道实施了集中整治，有效取缔了占道交易农副产品和市场周边的冒口经营行为，解决了市场周边脏乱差等问题，市容秩序明显提升。

2.加强广告设置的管理,提升广告品位。五年来,定期开展城区喷绘布幅广告设置专项整治，及时拆除破旧过期和违规设置的喷绘布幅广告；定期开展古城核心区店招店牌设置专项整治，拆除与古城风貌不相协调的店招，纠正和制止古城临街门面悬挂现代材质制作的各类旗幌、灯箱、led显示屏等行为；定期开展老城区和七江新区店招店牌的集中整治，清理和拆除违规设置的店招；开展大型户外广告专项整治10多次，及时拆除影响市容和存在安全隐患的大型楼顶广告、大型户外广告和破损、过期大型喷绘广告；同时在店招店牌的设置上，坚持一店一招，规范设置，严把审批关。

3.加强车辆停放的管理,规范交通秩序。狠抓车辆乱停乱放的整治，城区车辆停放秩序治理效果明显。除了坚持做好日常的城区车辆停放规范管理，还与交警、运管等部门联合开展了80余次城区交通秩序专项整治行动，有效解决了机动车和非机动车乱停乱放的问题，车辆停放秩序得到有效改善。五年来,共处罚违规停放的各类机动车辆1000余辆，处罚违规停放的各类非机动车2000余辆。

4.加强环保执法的力度，净化城市环境。我局高度重视城市环境保护方面的执法工作，不断加大城市大气污染、噪声污染案件的查办力度，严厉打击各类涉及城市环境保护方面的违法行为，净化市民生活和工作环境。

五年来，持续加大对城市扬尘的管控和整治力度，城市扬尘治理成效明显。针对建设工地和部分路段尘土飞扬，弃土运输车辆沿街洒漏等现象开展了专项整治。持续加大对焚烧秸秆、油烟污染、露天烧烤的管控和整治力度，强力查处焚烧秸秆和垃圾、油烟超标排放、在公共场所烧烤食品等违法行为，致力于提升城市空气质量。加大对城市噪声的管控和整治力度，查处了夜间施工噪声扰民、城区高音广播喇叭、音响器材和商业娱乐场所发出超标噪声等违法行为，为市民营造宁静的城市生活环境。

5.加强规划执法力度，遏制违法建设。五年来, 我局持续加大对违法建设行为的控制和查处力度，努力实现“新违建零增长、老违建负增长”的目标。我局查处了一大批违法建设，强制拆除一批城区存在的老违建，对新违建坚持露头就打，落实了新增“零容忍” 。通过强制拆除违法建筑，进一步维护了城市形象。

6.完成了市政府交办的打击非法营运任务。我局与交警组成联合执法队伍，针对“黑三轮”和非法营运的情况制定了整治方案，对“黑三轮”非法营运行为采取专项整治和不定时查处相结合的方式，坚决进行打击。五年来，共处理非法营运三轮车近200辆。

二、存在的主要问题

普法措施和手段缺乏创新，对城市管理法律法规的宣传力度不够。

我局在普法工作中重视出动执法队伍和车辆进行流动宣传，经常采用向群众直接发放纸质法律资料的方式进行宣传,不注重利用门户网站和广播电视等新闻媒体进行法治宣传教育。我局在普法工作中重视《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》等通用法律法规的宣传,但对《城市市容和环境卫生管理条例》、《四川省城乡环境综合治理条例》、《南充市城镇环境卫生管理条例》等城市管理专业法律法规的宣传力度不够。

三、下一步工作打算

（一）进一步提高认识。认真贯彻落实党的十九大和十九届三中、四中全会精神，全面提升城管综合执法干部队伍依法履职能力。进一步增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，坚持在思想上政治上行动上始终同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，严格依法行政，努力推进普法依法治理工作。落实全面从严治党要求，发挥党委对普法依法治理的统一领导、统筹协调作用，推动法治贯穿城市管理综合行政执法工作全过程和各方面。

（二）加强法治宣传工作。坚持“谁执法谁普法”的原则，认真做好法治宣传工作，营造良好的社会法治环境。在局系统严格执行党委中心组学法、会前学法和集中学法等制度，做到干部职工人人知法、懂法、守法，营造良好的学法氛围。要创新法治宣传形式，搞好各类法治宣传月、宣传周、宣传日等活动，围绕城市管理执法工作中的难点、热点问题，强化城市管理法律法规和相关知识的宣传普及，注重不同层面的宣传，利用各种方式进行宣传，做到通俗易懂。加强对《中华人民共和国城乡规划法》《城市市容和环境卫生管理条例》《城市管理执法办法》《城市管理执法行为规范》《四川省城乡环境综合治理条例》《四川省阆中古城保护条例》《南充市城镇环境卫生管理条例》《南充市城市道路车辆通行管理条例》等法律法规的学习、宣传和教育，加大普法力度，切实抓出成效。

（三）推进普法工作制度化和规范化。要建立健全城管系统法治宣传教育相关制度,继续落实机关各股室和局属各单位的普法责任，根据职能职责和法律法规规章废改立的情况对《阆中市综合行政执法局“谁执法谁普法”普法责任清单》实行动态调整，坚持严格按制度开展法治宣传教育工作；继续修改完善党委中心组、会前学法和集中学法制度，建立健全城管系统法律法规学习及考核机制，加强城管系统干部职工法律法规的学习与考核；将执法与普法高度融合，努力建设一支法律基础知识扎实、工作能力强的法治宣传队伍，常态化制度化开展普法宣传教育工作；建立健全城管系统普法工作保障机制,以适应新形势下城管普法工作的新要求。

（四）不断强化城管执法工作。坚持普法执法并举，以市容秩序专项整治为抓手，持续开展城市乱象治理，不断提升城市管理水平和城市形象。加大城市环保执法力度,进一步加强扬尘污染、焚烧秸秆、油烟污染、露天烧烤的专项整治，强力查处建筑工地违规作业、弃土运输车辆违规运输、焚烧秸秆和垃圾、油烟超标排放、在公共场所烧烤食品等违法行为，提升城市空气质量；进一步加强城市噪声污染的专项整治，强力查处城区高音广播喇叭、音响器材和商业娱乐场所发出超标噪声等违法行为，营造宁静的城市生活环境；进一步规范占道经营、车辆停放秩序，确保市容市貌整齐有序；进一步加强户外广告监管，规范户外广告设置，提升户外广告品位；进一步加强违法建筑控制和查处力度，努力实现“新违建零增长、老违建负增长”的目标。

（五）营造机关法治文化氛围。

认真开展局机关法治文化氛围营造工作，坚持以“依法治国”十六字方针为主题，以“学法、尊法、守法、用法”为主线，以“为人民管理城市,做人民满意城管”为目标，通过在局办公楼一至三层楼道制作固定的法治文化墙和宣传栏,在大门口led显示屏上滚动播放法治宣传标语,及时更新法治宣传展板的版面,定期在城管微信公众号上发送法治信息等多种形式，积极开展法治文化氛围营造工作。通过机关法治文化氛围的营造，缩短法治与干部职工之间的距离，引起干部职工的强烈共鸣，达到寓教于乐，受法治熏陶感染于无形中的效果。

五年以来，我局认真开展了普法依法治理工作，今后将紧紧围绕依法治市和法治政府建设开展法治宣传和依法治理工作，促进依法行政、规范执法，积极发挥综合执法机关的职能作用，努力开创普法依法治理工作的新局面。

特此报告。

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[论文关键词]古城 消防安全管理 问题 立法建议

中国四大古城分别为云南丽江古城、安徽歙县古城、山西平遥古城和四川阆中古城，同时各地不同程度地保留着古镇或遗址。四大古城和这些古镇、遗址都是中国千年文化的传承。在现代商业经济快速发展的时代，古城以其悠久的历史文化底蕴、特有的建筑风貌和人文风情，成为了热门的旅游地。然而，众多的游客，各种商家集聚，以及古城特有的木式建筑使得古城消防安全管理也成了现代消防的一大难题。通过分析古城消防安全管理问题以及现行古城保护条例对消防安全的忽视，建议出台专门的古城消防安全管理规定来实现古城消防安全正是本文着力研究的内容。

一、古城消防安全管理存在的问题

我国众多古城在消防安全管理上都存在着一些共性问题，主要表现为以下七个方面：

（一）消防设施设备的配置和安装问题

古城内因旅游业的兴起，大多数家庭院落被改造成宾馆、餐馆，但与其配套的消防设施没有进行相应的改造，部分室内消防栓使用的是居民生活用水，未接入市政管网，导致消防用水流量不够、水压不足。城市建设中也未加强市政消防设施的配套工作，最大的问题是消防用水，市政消防供水和消火栓的配置安装问题得不到根本解决就无法有效保护木质建筑；部分城市对市政消防设施不能及时维护，设施蚀锈、损坏等现象严重，造成消防设施无法使用。

（二）建筑自身耐火等级和耐火性能问题

古城区内建筑多数为木质结构，室内采用木质材料搭建木阁楼及上下楼梯。随着历史的推移木质材料陈旧风干，有些腐蚀、腐烂。根据科学统计现代建筑的火灾荷载是20kg/m2，而木质建筑的火灾荷载是500kg/m2以上。按照现行消防规范，此类建筑耐火等级为四级，加之古建筑群体是相连建造，一旦发生火灾事故，处置不及时很容易引发火烧连营，后果不堪设想。

（三）监管主体和责任单位（人）自身管理问题

对于古城镇管理单位普遍存在责权不明确的问题，在古城居住的居民、经营商家、文物保护单位和景区景点的管理主体是不同的，但因管理单位较多，比如工商、文化旅游、公安、安监、街道办事处、城管等诸多部门在参与管理，这就造成对存在的消防隐患找不到具体负责的单位主体，单位之间相互推卸责任，使消防安全问题无法得到有效整改。

（四）火灾自防自救能力问题

古城的不少居民和商家大都抱着经济至上的思想，普遍存在消防法制意识不强的问题。近年来，虽然各地消防机构加大了社区的消防宣传教育培训，但没有做到入脑、入心，大部分居民的消防安全意识仍很淡薄，严重缺乏消防基本常识和火灾预防与自防自救能力。

（五）疏散条件和疏散能力问题

古城内因历史原因，街道普遍过长，而进入居民的巷道狭窄，一旦发生火灾，稍大型的消防装备无法携带进入，大大降低灭火效率，同时，也为疏散居民和物资带来极大的困难；随着旅游资源的开发和利用，一些古城居民为依靠旅游资源增加收入，在古城城区内私搭乱建房屋，开设饭店、商铺，盲目追求经济效益最大化，造成防火间距严重不足，消防通道不畅，给文物古建筑的消防安全工作带来了新的火灾隐患和问题。

（六）应急备用供电系统问题

古城镇建筑面积相对较宽广，城市街道狭窄，数量多，人员居住相对密集，商业经营较多，小商品相对存放量大，发生火灾后，城市供电断电，造成大面积停电，没有独立的应急备用供电系统造成火灾扑救、人员和物资疏散困难，容易造成火势蔓延，群死群伤的概率大大增加。

（七）新改扩建（修复）工程项目与国家技术规范冲突的问题

现代建筑和古建筑在设计理念和施工方式上都有着本质上的区别，古建筑往往相连建造，街道和间距相对狭小，与现代建筑设计规范有着很多矛盾冲突，古城镇在新改扩建或修复工程中往往采取仿古建筑的要求，使用相同材料，建设仿古格局，这就与现有建筑设计规范要求不相符，不能满足消防安全管理要求。

二、我国现行古城保护条例存在的问题

目前，国内很多古城专门制定了保护条例，如：山西的平遥、大同、晋阳、云南的丽江都制定了保护管理条例。四川的阆中也制定有古城保护条例，2004年7月30日四川省第十届人大常委会以第18号公告颁布了《四川省阆中古城保护条例》，2007年11月，阆中市又出台《<四川省阆中古城保护条例>实施细则》。这些条例对古城的消防安全建设起到一定的积极作用，但结合实务工作详细分析后，发现这些条例普遍存在如下问题：

一是古城保护范围的责任单位概括而笼统，看似有责任单位，但是又未明确具体的管理职责和权限。条例中往往只是简单地概述一下涉及的部门，至于哪个部门具体负责的事务则没有明确，甚至执法主体都存在混淆。部分保护条例中明确在保护范围设置独立的执法单位，行使执法机构权利，但未明确怎样依法行使，造成执法主体不合法的情况出现。

二是保护条例变成商业管理规范。条例重点内容显示的是对建设和经营的统一要求，如要求怎么建设、应该采用哪种建筑风格、只能采用哪些颜色等等。如，《<四川省阆中古城保护条例>实施细则》共五章36条，它重点是再次明确了古城保护范围，并对古城保护区分成了重点保护区和建设控制区，对古城内建筑的建设、修缮、审批等程序作了明确规定，对古城内匾牌旗幌、店牌店招和禁止机动车辆等也作了详细规定，把在古城内15种禁止行为作了详细的界定，对古城保护、资源开发、古民居院落打造、文化挖掘、破坏古城保护的违法行为处罚等。保护条例应该主要是保护而不是修建，这是所有条例规范内容上出现的严重偏离。

三是消防管理内容普遍含糊其辞，缺乏防火管理和防火检查的主体。从保护条例目的本身来看，应该规定采取怎样的有效方式将消防管理工作渗透到每个居民院落和商家，应该如何坚决预防和及时处置火灾事故的发生，这才能达到保护古城建筑的目的。然而，对此条例没有涉及。以《四川省阆中古城保护条例》为例，该条例中涉及消防安全管理的只有两条：第7条：“古城保护区内水、电、气、交通、通信、环卫、消防等市政公用设施应逐步完善。”第12条：“古城保护区禁止生产、储存易燃易爆危险物品。禁止燃放烟花爆竹。”

四是缺乏古城保护范围的消防整体规划规定。消防安全是一个整体安全，对古城消防尤为明显。首先，由于古城区内建筑多数为木质结构，室内采用木质材料搭建木阁楼及上下楼梯。由于木质结构耐火等级低、火灾荷载重，所以火灾风险高，一旦发生火灾事故，处置不及时很容易引发火烧连营，后果不堪设想。其次，古城建设较早、电线线路往往设置不合理，负荷不足，容易短路起火；再次、古城消防设施设备、网管建设等较为落后，不能满足现代多商家营运和防火灭火的需要。可见，古城消防整体规划是古城安全的重要环节，应该在保护条例中予以明确。

五是消防安全管理能力的所有具体项目都未涉及。在条例中，消防基础设施建设、专职消防队伍建立，建设消防站（点）、消防装备建设、消防通讯保障设施和消防经费等实质性问题全部未予以明确。

综上所述，我国各地制定的古城保护条例内容大多是指导性规范，偏离保护实质，尤其缺乏消防安全管理的实质和可操作性规定。

三、完善古城消防保护的立法建议

目前，我国还没有一个全国统一的专门适用于古城消防安全管理的法律。为解决古城保护问题，各地人大往往根据自己的需要制定了相应的保护条例。从上文总结可以看出，这些条例虽冠以“保护”一词，但更多的是商业规范，离消防安全保护更差之千里。且以行政指导、建议为主，缺乏具体规定，缺乏操作性。而古建筑在消防安全管理上有别于现代建筑的特殊性，我国更应针对古城出台有针对性的消防安全管理规定。在管理规定中，应明确以下几点内容：

（一）明确政府相关部门单位的消防安全责任

应当要求当地政府明确居民院落、经营商户、物业管理单位的消防职责和落实具体的管理部门，便于各地消防机构在具体实施过程中执行。

（二）古城所在城市在城镇规划中应制作消防专项规划

目前各地古城在城镇规划中尚未对消防进行专项规划，往往只在整体规划中城市给水项目中简单概述一下消防给水，这就造成城市建设中消防基础设施建设没有执行依据和具体参数，导致城镇消防基础设施建设与城市功能未配套，古建筑体得不到有效保护

（三）将先进的管理经验注入到古城镇消防安全管理中

从2009年伊始全国陆续开展了防火墙工程，提出政府四项制度、消防监督队伍四个、农村四个基础和企事业单位四个能力建设；2012年提出乡镇街道消防安全网格化管理，这些先进管理经验得到了全国范围的广泛认可，取得了不可替代的消防安全管理实效，但是城市的发展和古建筑体间的时代矛盾导致这些先进的管理经验未能有效注入。

（四）对古城镇的商家住户进行户籍化管理建档造册

古城镇幅员面积不同，但是消防管理的内容几近相同，对营业的商家和居住在居民院落的居民建立专门的消防档案时非常必要的措施之一，有了消防户籍化档案的建立和登记，我们可以掌握整个古城的基本情况，有利于消防的集中培训和宣传教育，更好地宣贯消防法律法规和逃生自救知识。

（五）明确建立专门的消防组织开展消防工作

目前，消防法只针对距离公安消防对教员、被列为全国重点文物保护单位的古建筑群的管理单位要求应当建立单位专职消防队，承担单位的火灾扑救工作，这极大地限制了古城消防保护的发展，应当明确古城镇建立专门的义务消防组织或者专职消防队伍，明确消防职责范围，开展日常防火巡查、消防法律法规知识宣传教育、开展灭火演练和实施灭火救援等消防工作，并由当地消防机构指导业务工作或者归属当地消防机构管理，消防经费列入同级财政预算。

（六）根据古城镇特点明确新改扩建建筑要求

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《条例》实施1个多月来，我市已在新闻媒体、社区、单位进行了广泛的宣传，市委书记办公会议也就此事进行了专题研究，市政府组织召开了相关部门工作协调会，部署我市的禁烟控烟工作，明确要求机关干部和机关事业单位要带头遵守和执行，要求各执法单位要严格执法，有序推进，上周市委办公室、市政府办公室还专门印发了《关于贯彻实施市公共场所控制吸烟条例的通知》，明确了部门的职责，对相关禁烟、控烟单位进行了布置，并组织了执法检查。从检查情况看，广大群众尤其是机关干部对控烟已有了一定的认识，公共场所禁烟和控烟工作取得了阶段性成果。但在贯彻《条例》过程中也存在一些困难和问题，需进一步明确。

一、明确禁烟、控烟的范围

《条例》规定，应在我市城区10大场所进行禁烟，9大场所进行控烟。

（一）禁烟场所：是指在整个场所范围内禁止吸烟。

1.医疗机构的医疗活动场所；

2.托儿所、幼儿园；

3.各类学校、教育培训机构的室内教学活动场所、食堂、学生宿舍及青少年活动场所的室内活动区域；

4.影剧院、音乐厅、档案馆、图书馆、博物馆（院）、美术馆、陈列馆、展览馆、科技馆等科教、文化、艺术场所的室内区域；

5.体育场馆及非经营性运动健身场所的观众区、比赛区或运动区；

6.对社会开放的文物保护单位；

7.会议室；

8.公共汽车、出租车、轨道交通、船舶交通等公共交通工具内部；

9.公共电梯内部及地下人行通道；

10.法律、法规、规章规定的其他禁止吸烟场所。

（二）控烟场所：是指只能在划定吸烟区或者专用吸烟室内吸烟，而在其他区域禁止吸烟的场所。

1.经营性洗浴中心（含浴室）、足浴、按摩保健、美容美发场所的服务区域；

2.歌舞、游艺娱乐场所的服务区域；

3.商店（场）、超市、商品交易市场的营业区域；

4.录像厅、互联网上网服务营业场所的营业区域；

5.体育场馆及非经营性运动健身场所除观众区、比赛区或运动区以外的其他区域；

6.公共汽（电）车、出租车、轨道交通、船舶、飞机、火车等公共交通工具的等候区域或售票区域；

7.机关、社会团体、事业单位的办公室；

8.单位的办事大厅、营业厅、礼堂、食堂等场所

9.法律、法规、规章规定的其他控制吸烟场所。

同时根据的实际情况，将全市各小学及小学以下段教育机构、幼托机构和所有医疗机构列入禁烟或控烟对象。

二、明确部门职责

按照《条例》规定，实行“谁主管、谁负责”的原则，由各行业主管部门负责所属行业禁（控）烟管理工作。

卫生局：牵头负责全市公共场所控烟监督管理工作；负责拟订控烟工作计划，制订相关标准；组织开展全民控烟健康教育，普及控烟知识，组织开展无烟单位评选活动；负责执法监督培训，依法委托有关组织开展执法活动；负责医疗机构的医疗活动场所控烟监督管理工作。

工商分局：负责烟草广告的监督管理工作。

烟草专卖局：负责烟草制品经营者的监督管理工作。

教育局：负责学校、托儿所、幼儿园、所属教育培训机构和所属青少年活动场所控烟的监督管理工作。

文化广电新闻出版局：负责所属影剧院、音乐厅、图书馆、文保单位等场所控烟的监督管理工作。

交通局：负责出租车、船舶等公共交通工具及其等候区域、售票区域控烟的监督管理工作。

运休办(旅游部门、体育部门)：负责导游控烟知识培训，以及旅游场所控烟的监督管理工作；负责体育场馆及非经营性运动健身场所控烟的监督管理工作。

公安消防部门：负责具有火灾和爆炸隐患危险场所，以及互联网上网服务营业场所控烟的监督管理工作。

城管执法部门：负责公园、广场举行集会等重大活动控烟的监督管理工作。

工青妇等群众团体：负责所属公共场所控烟的监督管理工作；动员广大职工、青年学生和妇女积极参与控烟活动，遵守各项控烟法规。

市交通集团、市城投集团、市资产集团和其他部门要结合实际，组织开展控烟工作，大力宣传控烟知识，做好本系统的控烟工作。

三、明确各阶段工作重点

（一）月份以前为宣传动员阶段。利用一报两台和网络媒体及社区宣传栏、机关企事业的宣传阵地等，通过专题访谈、张贴海报、发放公开信、开展征文比赛、设置禁烟标志、培训志愿者及监督员等形式，广泛开展控烟条例宣传，重点是《条例》规定的10类禁止吸烟场所、9类控制吸烟场所的范围和要求，积极营造家喻户晓、人人皆知、自觉遵守、相互监督的良好氛围。同时，市政府出台具体贯彻意见，明确部门职责、制定执法方案。各单位要积极开展无烟单位的创建活动。

（二）月份以前为重点执法阶段。由市卫生行政部门会同各有关单位开展各行业控烟执法和监督管理工作。卫生行政部门要做好公共场所控烟的监督管理；已有法律法规规定可以对控烟进行管理的部门，要按照相应法律法规要求开展各项执法活动；卫生行政部门与相关执法部门办理委托执法手续后，被委托的执法单位如文化、交通、城管、运休办要根据委托执法范围和权限，积极开展执法活动；同时，按照“谁主管，谁负责”的原则，市级机关各部门要按照市政府相关文件的职责分工要求，分别做好主管行业内控烟的监督管理工作。同时，有关部门（如市健康办<爱卫办>、富春街道、机关党工委等）要加强工作督查，督促各机关、企事业单位按照《条例》要求规范设置吸烟室、吸烟区，并在禁烟场所张贴禁烟标志。市卫生局卫生监督所要督促各宾馆饭店规范设置无烟楼层、无烟客房及无烟包厢。

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一、亮出法治利剑，州城管理井然有序

（一）依法行政，打造阳光法治城管

城管局集中行使城市规划、市容环境卫生等九大方面行政处罚权，权大责重，先得自身过硬。一是遵守执法规范。建立城管权力清单和执法责任清单，健全行政处罚程序，严格裁量权行使，规范调查取证行为和执法文书，实行执法过错责任追究，杜绝法外用权。坚持重大执法活动风险评估制度，避免决策失误。二是做到文明执法。推行说理式、恳谈式执法，执法人员做到先敬礼亮证、先指出违法违规事实、先讲清处罚依据、先听取当事人的陈述和申辩，后处罚。三是坚持阳光执法。公开城管执法依据、责任清单，聘请城管监察员，开展“市民城管体验日”活动，调动市民参与城管工作，监督城管执法。依托数字城管系统，无盲点监管城市事件问题信息，实现精确定位和快速反应。

（二）部门联动，整治城市管理乱象

城市管理涉及众多领域，“六城”同创任务繁重，部门协同作战攻坚。一是统一指挥调度。成立市城管委、“六城”同创办公室，统一调配城市管理资源，将市容环卫、交通秩序等工作任务逐项明确责任部门，步调一致开展工作。二是联合执法攻坚。城管、公安、环保、工商、“两违”清理办等多部门参与治乱保净、治尘保洁、治噪保静、治堵保畅、“两违”整治行动，仅去年共查处城区“两违”案件1176件，拆除“两违”建筑3万平方米，查处违章渣土运输车900台次，清理临时流动摊点140个，处罚交通违章800起。三是建立长效管理措施。围绕保洁，投入1500余万元，添置喷雾车、洗扫车等环卫机械设施，城区机扫率达到755%；投资5571万元，建设城区生活垃圾备用填埋场。围绕畅通，强化人车分流，建设主干道全域电子抓拍系统，科技管控。围绕严控大气污染，对建筑企业严格执行“六不开工、五不上路”，对城区主干道实行洒水降尘、喷雾压尘，成功创建省级环保模范城市。

（三）执法为民，树立贴心服务品牌

用“执法为民、贴心服务”理念武装执法人员头脑，广泛争取市民支持，共同管理城市。一是教育疏导。遵循首次违章不处罚、处罚之前先告知等规定，区别知错就改与屡教不改，做到处罚恰当。开展办公进街面、队员进网格、城管进社区“三进”活动，《市民文明手册》，广泛宣讲城管知识、法规和典型案例，讲明法理、讲清事理、讲通情理。二是疏堵结合。积极建议跟进城市规划，配套完善给排水体系，补齐公交站、停车场、路网建设和背街小巷改造建设“短板”。推出利民便民措施，在学校、市场、医院、景区周边设置临时摊点，化解弱势群体“肚子”（衣食）问题与城市规范管理“面子”问题的矛盾。开展市容环境美好示范路、广告示范街、最美工地、最美社区创建工作，实行日常巡查、定点值守制度，维护市容秩序。三是畅通诉求渠道。开通城管热线，公开行政审批事项流程，导办群众办事1712人次，处理市民投诉1200余件，满意率达95%以上。

二、突出问题导向，正视城管“执法难”

（一）制度建设缺失，管理执法依据不足

国家层面没有出台专门的城市管理法律法规，恩施州于2009年5月颁布实施的《恩施州城乡规划建设管理条

例》已不适应当前城市管理和执法需要。市城管局受市政府委托集中行使行政处罚权，实际执法单位为城管局的二级单位城建监察大队。根据规定，市城管局作为事业单位，无权进行二次委托执法，导致城管执法行为得不到法律保障，执法工作难以顺利开展。城区“三办一镇”和社区作为城市管理的责任主体，均无城市管理和行政执法权，出现了“条条有权难办事，块块管事没有权”的尴尬。

（二）执法体制不顺，存在多头执法现象

顾名思义，城市城管局的主要职能就是行使城市管理职责，但在实际操作中城市管理权责分别由城管局、住建局、交通局、环保局、水利水产局等多个职能部门负责，权责不明。部分城市管理事项实行管罚分离后，由于缺乏城市管理议事协调机制，城管与其他管理部门之间缺乏必要的沟通衔接，出现职责不清、关系不顺等问题。例如交通管理，一方面交警、运管、城管等部门多头管理，另一方面执法职责不明，相互推诿。而城管局往往充当城市管理过程中棘手工作的“灭火队”，但在面对部分专业性较强的执法领域，无从下手，出现管理“真空地带”。

（三）机构编制掣肘，保障能力有待加强

恩施市城管部门在机构设置、人员编制上为县级市标准，设置工作机构24个（省直管市和中等城市机构限额平均数设置27个），与其承担建设恩施州地级城市的任务不相适应。同时，城市规划滞后，基础设施建设和服务功能不完善，对城市规范管理执法增加了难度。

三、改革执法体制，提升城市管理效能

突破城管执法困境，加快城管执法法治化进程，关键在于深化执法体制改革，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题。

（一）加强地方立法，完善城管法律体系

在城市管理执法顶层设计不足、上位法缺失、执法依据（法源）分散的情况下，要从州级层面加强地方立法工作，建立有少数民族地方特色的城管法规体系。制定城市管理执法方面的单行条例，明确城市管理执法的范围、内容、程序，规范城市管理执法的权力和责任，制定符合恩施州城实际的地方执法管理规定规则，让州城管理执法有法可依、有章可循。

（二）推m综合执法，提高管理效能

一是推进机构综合设置。依托城管、交警、运管、环保等多部门执法权限，建立联席会议制度，设立综合执法机构，推进综合执法。科学设置市城管局内设机构，实行大科室管理，将更多力量下沉到管理一线；将城建监察大队调整为内设科室，避免在执法权上进行二次委托，确保执法主体的合法性。二是厘清部门职责。制定各单位权责清单，明确相关城市管理部门职责，彻底解决职能交叉、管理缺位现象。三是整合各方力量。充分发挥城管委总揽全局、协调各方的作用；建立城管部门与司法机关信息共享、案情通报、案件移送等制度；下移执法重心，将权力下放到基层，将责任压实到一线，促成上下联动，部门协作。四是建立问责机制。严格队伍管理，强化服务意识、程序意识、效率意识和责任意识，对不作为、慢作为、乱作为的单位和个人，严肃问责追究。

（三）坚持向内挖潜，夯实基础保障

一是强化队伍建设，科学确定城市管理执法人员配备比例，配齐配强城管队伍人员。二是保障经费投入，建立城管预算增长机制，提高环卫工人、协管员等从业人员待遇，改善城管部门工作条件。三是探索环卫保洁、园林绿化等由政府购买服务的方式，加快推进城市建设管理主体多元化。四是持续开展最美社区、最美恩施人等系列评选活动，提升市民文明素质和城市文明程度。五是加强智慧城市建设，建立智慧城市数据交换中心，加快构建大数据中心，启动智能交通系统、智慧停车体系建设，全面提升城市科学管理水平。六是完善城市规划，强化规划执法，统筹推进市政基础设施建设，提升公共服务水平。

（周勇，湖北省恩施市城管局局长）[fl）]

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[hs2][ht4”h][jz]《中国经贸导刊》征稿启事

《中国经贸导刊》是由国家发展改革委主管、中国经贸导刊杂志社主办的国家级期刊，国内统一刊号cn11-3876/f，国际标准刊号issn1007-9777。

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《中国经贸导刊》设有高层论坛、改革热线、产业发展、地区经济、农村经济、外资经贸、财税金融、资源环境、价格监管、经营管理、人力资源、社会事业、文化事业、经济法规、探索研究等栏目。

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三、投稿方式

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对信息工作的见解，专家们早有深入的研究，这里，本人也结合自已的工作实际，谈谈对信息工作的认识。总得来说，包括三个部分：

一、信息工作的重要性

信息工作是一项扩展城管形象的重要内容，信息工作是政府工作的“耳目”，是最基本的日常工作之一。

1、信息工作可以对领导的决策与管理工作起到参谋作用。一个决策的出台，往往需要大量的实际调研，而信息的有效传达会大大节省领导者的信息收集过程，事半功倍，换一句话说，信息的流通与采集贯穿于任何一个决策形成的全部过程。

2、信息工作可以实现下情上达，及时反映群众的呼声和愿望，这就是我们常说的对社情民意的反馈作用。信息已成为各级领导掌握下情和大趋势的“晴雨表”，管理者通过各种可用的信息，可以对辖区实际情况有一个更加全面的了解，从而在处理日常事务时做到更符合客观实际。

3、信息工作对政策落实和工作部署情况有监测作用。信息是沟通各级各部门工作情况的重要载体，信息是领导者掌握情况、指导工作、控制局势的有效手段。

4、通过信息报送，可以展示整个部门的工作情况，从一个侧面反映城管部门的工作水平，通过信息报送，可以起到推广经验的效果。

5、信息工作对倾向性和苗头性问题有超前预测作用，可以说，信息是领导处理问题的“预警器”。

6、信息工作还是领导者发现、培养本单位人才的有效载体。

二、信息工作的主要内容

从现行体制与实际工作出发，城管信息工作有以下几块内容：

1、对部门总体工作的宣传，这里主要包括城市管理职能和行政执法职能的宣传。我们要管理一方百姓，就必须让百姓知道凯时k66会员登录 是谁，让他们知道我们是干什么的，我们可以为他们做些什么，也就是说，应该让老百姓认识我们，我们也应该更贴近百姓，让“主人”详细地了解“仆人”，这是我们这些“仆人”的应尽义务。

2、有关城市管理行政执法法律法规方面的宣传。宣传法律法规的目的是让行政相对人更好地懂法、守法，从而减少违法事件的发生，堵住源头，总是解决问题的最省力的妙招。从××来看，现在所应用的法律法规规章还是比较全面的，应用得比较多的包括《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《浙江省取缔无照经营条例》、《城市建筑垃圾管理规定》、《浙江省城市供水管理办法》、《浙江省燃气管理条例》、《××市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》、《××市筑施工噪声管理办法》、《××市市政设施管理条例》、《××市市容环境卫生管理条例》、《××市城市绿化条例》、《××市城市供水和节约用水管理条例》、《××市餐厨垃圾管理办法》、《××市城市照明管理办法》、《××市河道管理条例》等等。上述法律法规规章包括了规划、市容和环境卫生、道路交通、无照经营、城市公用、市政、环境保护和建筑施工等多方面的内容，对于这些条款的宣传，是我们工作的重点内容。

3、运用社会力量，赢得一个全社会理解城管、支持城管的氛围，引导社会各界力量关心、理解、支持、参与城市管理。从全国来看，虽然这一方面工作存在着相当大的难度，但从实际来看，××在这方面的工作还是卓有成效的，我们通过城管联系社区、推广城管义工制度等形式，大大扩大了城管在全社会的影响力，收到了很好的效果。

4、积极宣传城市管理、行政执法工作中的好做法、好经验，树立起在城市管理行政执法中的典型人物和事迹，起到用先进促后进的效果。

5、信息工作还包括对城市管理以及城管行政执法工作的理论研究和探讨。办案人员应该对自身工作心得和在实践中遇到的问题进行经常性的总结，要加强理论文章的创作，理论从实践中来，理论又用来指导实践，再进一步，实践也应该继续来验证和推动理论的发展。

6、应该加强对辖区内城管方面的重点、热点事件的追踪报导。要深入基层、深入社区，寻找新闻线索，及时反馈居民对城管工作的意见和建议，让信息工作成为联系城管与居民的桥梁。

三、城管信息工作的注意点

总体来说，信息工作要从信息工作的准确性、时效性入手，重在保证质量，要本着一种负责任的态度来开展工作，信息经过我们的手，必需保持原貌原样，报送必须及时快捷，要杜绝迟报、漏报、瞒报，任何歪曲、篡改都是信息工作人员的大忌。

首先，在反映事情时要做到实事求是，要言简意赅；其次，在信息报导中要着重反映新情况、新问题、新新经验；再次，要加强调查研究，反映情况和问题要力求公正全面；最后，在进行理论创作时，要透过现象看本质，深层次挖掘事件的内在涵义。

四、城管信息工作的主要实现形式

城管信息工作的形式多种多样，每一种实现形式都有各自的特点和作用，这里列举一些常用的形式，和大家一起探讨：

1、运用网络的力量，建设管理好城市管理行政执法网站，及时更新内容，提高信息反馈的时效性和质量，增强影响力，使为数庞大的网民队伍在城管网站中对我们加深了解。

2、加强与各类媒体的合作，扎实开展城市管理行政执法工作的宣传，通过与各媒介建立良好的合作关系，将城管工作的一些典型事例通过报刊、电视、电台等媒介与百姓见面，使城管工作深入人心。

3、利用户外大型广告和公用电子屏的力量，必要的公益性广告用语，大力进行城市管理行政执法工作的宣传。

4、积极参与上级政府部门组织的服务活动，通过“社区服务日”等活动，把服务为民的理念推向实际，达到扩大城市管理行政执法的社会影响，提高我们在社会上的知名度。

5、促进城管知识宣传上公交的活动，制作和发放宣传资料，在宣传中做到方便、快捷、有效。

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针对《湖州市禁止销售燃放烟花爆竹规定》和《湖州市市容和环境卫生管理条例》等法律法规，我简单谈谈自己的一些看法。我在乡镇工作，跟老百姓的生活更加贴近，对于这《规定》和《条例》的实施执行也就有更深的感受。

一、关于《湖州市禁止销售燃放烟花爆竹规定》

该《规定》实施以来成效显著，今年过年期间特别是除夕夜燃放烟花爆竹以致扰民的现象明显减少，烟花爆竹燃放残余物基本消失，建成区范围内卫生状况明显好转，空气、水体环境得到有效改善。

但是目前仍然存在着一些私自存放、私下燃放烟花爆竹的现象，在年初五那天情况尤为突出，其中的原因我认为主要是两个方面：一方面，违法成本偏低。对于违法燃放烟花爆竹的行为仅处以100到500元的罚款，使得个人违法成本较低，少数企业或商家就会在外地购买烟花爆竹然后在本地燃放，就算被执法部门发现也只要交几百元罚款即可。另一方面，监督执法较难。现场抓违法燃放难度较大，逢年过节这类过去集中燃放烟花爆竹的时段，公安、消防部门还比较便于统一管理、及时出警，但日常的婚丧嫁娶就相对难管了。

所以，我有两个建议：一是执法部门要与社区联动，通过志愿者、居民发现违法行为及时报警、拍照，物业部门提供监控视频，执法部门快速联动执法，让法规发挥应有作用。二是加大宣传处罚力度，今后对这类违法案件不光要教育处罚，还要进行“曝光”处理。

我县当前的双禁区域原则上以中心城区为主，其他镇（街道）双禁区主要在国家机关办公场所、影（剧）院、旅游景区等人员密集场所及其周边五十米距离范围内。目前，通过周边群众的反映，我了解到我县市民包括农村的老百姓对烟花爆竹禁放工作接受度都比较高、配合度也比较高，我觉得扩大“双禁”范围已经有了一定基础和条件，可以逐步铺开。特别是烟花爆竹对于生态环境和消防安全的不良影响，更加强化了老百姓对烟花爆竹“双禁”工作的认同感，所以扩大“双禁”范围很有必要。

二、关于《湖州市市容和环境卫生管理条例》

该《条例》自2017年1月1日施行以来，对于进一步加强市容和环境卫生管理，创造整洁、优美的城市环境提供了有力的法律支持。

但离广大市民的期待还有一定的差距，在条例执行过程中也还存在一些问题和困难，主要表现在：一是市容环境卫生意识和法制观念有待提高。贯彻执行《条例》的社会氛围还不够浓，市民参与城市管理意识亟待提高，违反《条例》等城市管理规定的行为仍然存在。二是部分执法人员的综合素质有待进一步提高。执法过程中存在法律法规运用不够熟练、准确，执法方式方法欠妥等问题；在日常管理中也存在履行职责不到位、责任意识不强、管理不严等问题。三是市容环境卫生长效管理机制还需完善。因为市民百姓长期以来形成的不良生活习性，加上外来人口普遍素质较低，对他们的管理缺乏有效手段，导致一些城市顽疾依然存在。比如占道经营、店外经营等现象依然比较突出；还有沿街小广告乱张贴、乱涂画现象严重，就算加强整治也会死灰复燃。

其中，对于生活垃圾分类管理，自从去年2月县政府印发并实施《德清县县城区生活垃圾分类收运处置工作实施方案（试行）》以来，生活垃圾分类宣传活动全面开展，县城区从2个小区试点推行垃圾分类投放、收运及处置到逐步扩大垃圾分类范围，该项工作得到较好的实施。但垃圾分类是一项长期工作，目前我县在对居民生活垃圾收集方面普遍采取分类收集的方法，大街小巷里到处摆放着“可回收利用”和“不可回收利用”两类垃圾箱。但是，由于没有法规制约，分类收集垃圾全凭市民的觉悟，所以两个垃圾箱里的垃圾常常是“你中有我，我中有你”。即便有的生活垃圾真正做到了分类，但在中间运输环节中，人为的又把它们“合”在了一起，最终由于处理技术、设施和成本等原因，只有少部分垃圾被焚烧，大部分垃圾都被填埋掉。低水平的填埋不仅污染水土，还让很多可再利用的资源都浪费了。

所以，一些人大代表建议：一方面要充分发挥政府主导作用，鼓励各类企业和社会组织积极参与，加大宣传力度，提高市民意识，增强全民参与的自觉性；另一方面，有必要对垃圾分类进行修法，制定出台地方性法规，以立法的形式推动垃圾分类，改变落后的垃圾处理方式。2017年12月27日，《广州市生活垃圾分类管理条例》在广州市第十五届人大常委会第十一次会议上得到通过，就是一个很好的先行例子。

三、关于其他有关地方立法和监督执行的意见建议

依据《中华人民共和国立法法》规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。

因为地域性区别，很多城市在地理环境、文化风俗等方面有较大的不同，所以地级市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这些方面拥有立法权是很有必要的，我们可以通过立法引领和推动符合本地实际的各领域改革。对于地方立法，我听到的意见建议主要包括以下三个方面：

一是城乡建设与管理方面。随着“美丽德清”建设工作的不断推进，各地有力推进“三改一拆”工作。在“三改一拆”具体实施过程中，虽然多数人是配合政府开展工作的，但不排除极少数“钉子户”抵制政府合理合法的“拆改”行为，这不光让工作推进受阻，还造成了不好的影响——就是会让老百姓误以为老实人总是被欺负，跟政府作对反而能得到更多的利益和好处。如果地方利用立法权出台城乡建设与管理的相关法律法规，利用法律武器就能够避免此类问题的出现。