城管执法存在的问题及原因范文 -ag尊龙app

导语：如何才能写好一篇城管执法存在的问题及原因，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

[关键词]：城管、执法、冲突、原因、对策

在我国，城管执法中所存在的问题已为大家熟知，甚至在一段时间内成为难以调和的人民内部的矛盾。其根源在于行政主体城管执法的不规范以及弱势群体的利益仍没得到合理的保护，因此引起矛盾。

一、执法冲突的原因

城管执法由于是综合执法，本身具有着相当的难度。另外，之所以导致城管执法经常产生冲突，还有着以下几个方面的原因：

第一、街头小摊小贩的生活来源问题和城市的市场管理、市容市貌管理本来就存在着一定的冲突。由于我国市场经济的发展和城市化进程的加快，大批农村剩余劳动力流入城市。另外，随着国有企业改革的推行，在城市里本身也形成了大量的下岗职工，这两类人构成了街头小摊小贩的最重要的来源。随着经济社会的发展，物价飞涨，生活成本飙升，这两类人要在城市里生存下去面对着巨大的压力，而城市化进程的必然性又使其不得不在城市里生存下去。由于自身文化水平低技能落后，其又不能胜任更好的工作，于是在街头摆摊等技术含量低的工作方式便成为其必然的选择之一。 由于大部分小摊小贩是流动性的，监控困难，因此其提供的商品和服务的安全、卫生等质量问题便给消费者形成了重大的隐患。而且部分摊贩经营不诚信、短斤少两，制假售假，严重扰乱了市场秩序。另外，小摊小贩的存在也给城市的市容市貌造成了重大的影响。由于其无序性，给交通、环境、卫生等带来了巨大的压力。基于以上，一个矛盾便形成了。在我国当前社会保障体系和低技能者的就业体系还不健全的环境下，小摊小贩的存在一方面解决了大量进城农民和下岗职工全家的生活问题，另一方面也给城市的市场管理、市容市貌管理提出了严峻的挑战。城管作为综合行政执法机构，其维护市场和市容市貌的执法行为就不可避免的会和小摊小贩的生活问题以及城市低收入者的消费习惯问题发生正面的冲突，容易遭致其抵制。

第二、城管执法行为很难让小摊小贩们信服

市场经济强调的是市场主体的平等性、自主性，当然这种自主并不能以牺牲公众利益为代价。小摊小贩影响城市环境，因此其自主经营行为必须服从公共利益的需要，应受到行政机关的治理。但同时，其既让渡了经营的自主权，限制其经营的公共利益亦应令其信服。而在实践中，城管作为公共利益的代言人，其执法行为却很难让小摊小贩信服，因此引起矛盾。

第三、城管执法过程中还存在“为处罚而处罚，为收费而处罚”的现象。城管进行行政处罚的目的本来是在于利用行政处罚来制裁违法者，纠正违法经营行为。但由于目前我国城管部门仍然存在着经费不足的现象，因此导致不少执法队伍实行自收自支，以收费和罚没收入来补充执法经费的不足或给领导发福利。这样就导致了该纠正的没有纠正，而以简单的罚款了事，影响执法效果。

第四、城管执法中存在着暴力执法现象。近年来，城管暴力执法现象时有发生。由于部分城管队员缺少系统的法制化教育，甚至是来源于雇佣的社会闲杂人员，法制和服务意识淡薄，权力意识浓重，因此导致其执法时粗暴，动辄用暴力解决问题。

二、解决问题的对策

为解决城管执法冲突及城市弱势群体保护的问题，笔者认为可以从以下几个方面努力：

第一、提高城管执法人员素质

城管执法目前存在诸多问题一个重要的原因是因为部分城管执法人员的素质较差，法制意识淡薄。要解决此问题，我们需要大力提高城管队员的素质。首先，在城管执法人员的选拔上，要注意严格选拔标准，公开竞争、择优录用，把那些素质高、懂法律的人员选拔进来，而把那些能力低、素质差、法制意识淡薄的人员淘汰出去。在条件允许的情况下，尽量稳定城管执法队伍，防止一些临时队员因为缺乏培训而影响整个队伍的素质。其次、要加强对城管执法人员的培训，要通过培训使其树立起服务观念和依法行政的观念，这是文明执法的根本。还要加强法律培训，不光让队员掌握实体法的规定，更要使其掌握程序法的规定，使其树立起较强的法律意识。

第二、加强城管队员的自律和外部对城管队员执法的监督，部分城管执法人员在执法中不够规范，凭关系办事，凭人情办事，这也是造成城管执法难以达到期望效果，并难以让行政相对人信服的重要原因。为避免这种不正之风，我们需要加强对城管队员的监督。要发动群众，对城管执法中吃、拿、卡、要的不规范行为进行举报；在相关部门设立纠风热线，并对公众宣传，欢迎群众打热线举报；对群众举报的问题及时查处，以纠正违法违规案件。对于搞权钱交易,与不法分子勾结,失职渎职,损害公共利益,敲诈勒索,侵害经营者合法利益的人员要坚决查处。

第三、加强对广大摊贩和市民的法制教育和文明教育，使其自觉服从管理，维护城市的整体形象。

城市的发展、城市管理目的的有效实现离开了广大市民的参与将很难实现。因此要通过各种形式，包括举办丰富多彩的宣传活动等，教育广大摊贩和市民自觉服从城市管理，自觉养成良好的经营和生活习惯，共同维护城市的良好形象。要通过宣传教育活动增强广大摊贩和市民的法制观念，使其认识到违法经营的严重后果，进一步增强其行为的自觉性。对于一些违法经营、不文明经营的行为，要通过媒体等方式进行批评曝光，使广大市民都对其进行监督，以促使其改正。

第四、创新执法思路，积极探索和尝试一些不易引起冲突的城管执法的新方式。

我们需要大力创新城管执法思路，积极寻求一些新的、容易为广大群众接受的执法方式。如很多城市在试行的“软性执法”“柔性执法”，通过聘请监督员、执法协管员等来进行执法方式、执法作风的改变 。

篇2

城市建设是城市化的重要组成部分，而城市建设管理是提高城市建设质量的关键因素，通过城市建设管理可以提高城市建设效率，科学合理地对城市发展进行规划。本文就城市建设管理中存在的问题展开探讨，并结合城市建设管理的实际情况，制定合理的对策，从而有效地提高城市建设管理水平，优化城市环境、完善城市功能，促使城市更加符合人们的生活需求，推动社会的持续健康发展。

关键词：

城镇化；管理；建设；对策

目前，城市规模不断扩大，城镇化和建设水平越来越高，但是保障城市健康运行的任务日益繁重，加强和改善城市管理的需求日益迫切，城市建设管理是提高城市建设效率，优化城市环境，构建友好型城市的重要因素。积极努力做好城市管理工作，探索提高城市管理执法和服务水平，对改善城市秩序、促进城市和谐、提升城市品质发挥了重要作用。但是在实际的城市建设管理中存在着一些城市建设和管理方面的问题影响城市建设管理水平，制约城市的文明和发展程度，我国多数地区在城市建设和管理方面仍有较大差距，城市管理执法工作还存在管理方式简单、缺乏数据支持、执法行为粗放等问题，在一定程度上制约了城市的发展。为此，探索和研究制定合理的措施，促使城市建设管理水平的提升，构建一个健康、文明、完善的城市，满足人们的生活迫切需求。

1强化城市建设和管理工作的基本原则

在实际的城市建设中，加强城市建设管理可以提高城市建设效率，减少违规建筑，构建文明城市，促使城市更加符合人们的生活需求，促使城市健康有序地发展。城市建设管理是城市化进程中的重要组成部分，首先要树立坚持以人为本的基本原则。牢固树立为人民管理城市的理念，努力消除各种“城市病”，坚持依法治理。完善执法制度，改进执法方式，提高执法素养，把严格规范公正文明执法的要求落实到城市管理执法全过程。坚持源头治理。增强城市规划、建设、管理的科学性、系统性和协调性，综合考虑公共秩序管理和群众生产生活需要，合理安排各类公共设施和空间布局，加强对城市规划、建设实施情况的评估和反馈。变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理，从源头上预防和减少违法违规行为。坚持权责一致。明确城市管理和执法职责边界，制定权力清单，落实执法责任，权随事走、人随事调、费随事转，实现事权和支出相适应、权力和责任相统一。合理划分城市管理事权，实行属地管理，明确市、县政府在城市管理和执法中负主体责任，充实一线人员力量，落实执法运行经费，将工作重点放在基层。坚持协调创新。加强政策措施的配套衔接，强化部门联动配合，有序推进相关工作。以网格化管理、社会化服务为方向，以智慧城市建设为契机，充分发挥现代信息技术的优势，加快形成与经济社会发展相匹配的城市管理能力。

2城市建设管理存在的问题

城市建设管理过程中，一些问题是切实存在的，影响城市建设质量，制约城市的健康有序发展。因此，需要加强对城市建设管理中存在问题的分析。

2.1基础设施及其配套不够完善，规划不够合理

在实际的城市建设中，基础设施及其配套建设的全面与完善，能够有效地发挥城市基础设施的功能和性能。但是在实际的城市建设管理中，不能有效地对城市基础设施及其配套的建设进行完善，使得基础设施及其配套建设缺乏良好的规划，导致基础设施不够合理。例如，某市的城市基础设施及其配套不够完善，出现地下管网规划不够合理，重复建设现象严重。城市道路缺乏良好地规划，导致道路狭小，容易造成交通事故的发生。而且，该市在城市交通规划设计上也存在一定欠缺，没有合理地对公交站点和文化休闲场地进行规划，导致城市建设成本增加，制约城市的持续健康发展。

2.2城市基础设施建设不够规范

基础设施的施工中，需要具有严格的施工规范，施工人员需要严格按照施工图纸和设计图纸进行施工。如果基础设施建设施工不能达到设计标准就会导致城市基础设施的功能和安全系数达不到保障，制约城市的持续健康发展。例如，某市在实际道路的建设过程中，没有严格地按照施工图纸和设计图纸进行施工，导致城市道路出现裂缝、塌陷、平整度不够的情况，导致城市交通不能得到良好地应用，增加了道路的维护成本，制约城市的发展。

2.3城市生态问题

城市生态环境是影响城市居民生活的重要因素，在实际的建设过程中，会对城市生态环境造成影响。城市生态问题是城市建设管理中关键部分，但是在实际的管理过程中，一些企业忽视了城市生态环境的保护，导致侵占绿地，损害绿地的情况时有发生，不但影响城市美观，还会造成城市生态环境的破坏。而且，城市建设过程中，一些企业为了追求经济效益，没有合理地对污染物和废水进行处理，直接排放到河流中，造成水体污染严重，制约城市生态环境的稳定和健康发展。

2.4城市建设监管机制不够健全

城市建设监管机制是促进城市建设管理水平提升的有效途径，促使各项管理工作能够严格地按照规范执行。然而，城市建设监管机制不够健全，不能满足城市建设管理的需求。相关法律法规的约束力度不够强，一些监管部门的责任不够明确，职能发挥不够合理，使得监管力度有限，制约城市管理水平的提升。此外，一些城市建设管理中，忽视城市监管作用，导致为城市管理建立的相关法律法规束之高阁，其真正作用不能得到有效地发挥，影响城市建设的质量。

3城市建设管理存在问题的对策

3.1合理规划城市基础设施及其配套的建设

城市基础设施及其配套的完善是促使城市功能提升的有效途径，针对城市基础设施不够完善的情况，首先，加强城市基础设施及其配套的投入，提高城市基础设施及其配套的完备程度，促使城市功能的提升。其次，强化城市基础设施及其配套的规划设计，在充分了解城市情况的基础上，科学地展开规划设计。并由专业的审核人员对城市规划设计进行审核，确保规划设计的科学性与可行性、经济性，促使城市基础设施及其配套能够合理建设。例如，城市道路交通等基础设施规划，需要符合城市特点，并将安全性和功能性等纳入到规划中，促使城市交通的规划更加合理完善。

3.2规范城市基础设施建设加强数字化管理

城市基础设施建设包含的种类繁多，对于运行工作首先要保障施工的规范和严格。这就需要制定严格的施工规范，提高施工规范的约束力度，减少人为因素的影响。同时，按图施工是最基本也是最为原则性的要求。施工人员能够严格地按照施工图纸和设计图纸的方式方法和时限进行施工，提高施工的准确性。并加强设计变更的审核流程，避免施工过程中为了利益等目的肆意修改施工图纸的情况发生，提高施工的有效性、安全性。在项目建成后要注重运用现代化的手段提高城市设施管理水平，运用物联网、大数据等现代化信息手段打造城市公共信息平台，整合公共设施信息并提高公共基础服务的准确性。同时，要注意综合利用各类监测监控手段，丰富监管手段。在管理中不只是依赖施工图一项措施，更要形成综合性城市管理数据库，依靠数字化的手段构建智慧城市，依托数字化手段，精确化的强化城镇重点应用工程建设，强化行政许可等，并建立社会诚信等城市管理全要素数据的采集与整合，建立多部门联席会议制度实现公共数据资源开放共享，用数据创新的新机制，发展智慧水务，发展智能建筑，实现建筑设施设备节能、安全的智能化管控。

3.3完善城市市政设施管理优化人居环境

市政公用设施的良好运行关系到城市的可持续发展和居民的感受。加强市政设施的维护首先要做好信息整理工作。由于我国的特殊情况，比如地下管网有很多是日伪时期建设的，有一些是建国初期建设的导致资料图纸不全材质老旧等问题突出，基于以上历史等各方面原因，使得市政设施维护和保养都遇到了很大的困难。为此，城市管理部门应该组织人员和力量逐步对老旧设施进行排查并建档，对新改扩建的设施项目应当及时将管理信息移交城市管理部门，并建立完备的城建档案，实现档案信息共享。同时为了保障各项城市市政设施的安全高效运行要加大市政公用设施管护工作。对于老旧道路，管道等设施要采取责任到岗的方式，在加强维护的同时要防止道路开挖、不规范施工等因素对设施的破坏，对于破坏人要追究相关责任。对于不可避免的相关施工要从提高人居环境的角度出发，将施工对城市生态环境的影响降到最低，将绿色施工技术应用到城市建设中，构建良好的城市环境。对于“占绿毁绿”的情况进行规范和严厉查处，有效地提高城市建设的绿化程度，改善城市人居环境。

3.4加强城市管理工作相关法律法规和执法力量建设

首先，要保障城市管理工作有效进行就要制定权责清单，按照政府转变职能和规范行政权力运行的原则来进行，社会公众对城市管理职能、执法依据、监督方式和问责等相关机制有知情权从而保障该项工作有效、透明、有序公正地开展。同时，执法方式的不同对执法效果有着很大的影响，直接影响到受众群体的感受，进而对执法成效有着巨大的影响。城市管理执法人员要从自身约束才能提高执法水平，做到按程序执法。要从及时化解矛盾维护社会和谐稳定的大局出发，采取处罚与教育相结合的原则，灵活运用不同执法方式加强教育和引导工作，采取“一罚了事”的态度对于城市管理工作百害而无一利，对情节较轻的，应当多采用教育沟通的方式，说服当事人自觉遵守相关法规。最后应该采取把权力关在笼子里的原则，防止权力滥用完善监督机制尤其是强化外部监督机制。让群众的诉求有机会发表，让群众监督有渠道，城市管理部门执法人员要主动接受法律和群众监督，加强自我约束。注意利用视频等一体化技术，探索非现场执法等新型执法模式，改善受众群体执法感受。

4结语

城市化进程的不断加快，积极推动了城市建设的步伐，在实际的城市建设中，城市建设管理的作用是不容忽视的。针对城市建设管理中存在的问题进行分析，结合实际的城市建设情况，制定合理的应对措施，有效地提高城市建设管理水平，提高城市的功能性和安全性，从而有效地提高城市建设质量，构建健康、生态、绿色的城市空间，促使城市更加符合人们的生活需求。

作者：于婷婷 单位：辽宁城市建设职业技术学院

参考文献：

［1］丘曙兰.市政设施建设管理存在的问题与对策［j］.经营管理者，2013（10）：57，42.

［2］王占芳.谈城市建设管理中存在的问题及对策［j］.山西建筑，2013（18）：245-246.

［3］许劲，任玉珑.总承包体制下项目质量管理研究［j］.科技管理研究，2007（04）：186-188.

［4］徐丽娟.城市社区管理中存在的问题与对策研究［j］.牡丹江大学学报，2014（06）：139-141，144.

篇3

【关键词】北京城管综合行政执法；发展困境；解决思路

【正文】

进入新世纪以后，北京市的发展战略是：到2010年在全国率先实现现代化，构建起现代化国际大都市的基本框架，到2020年全面实现现代化，基本建成现代化国际大都市，到2050年，使北京成为当代世界一流的现代化大都市。这个目标不仅意味着北京经济、科技、教育、文化、环境等各个方面的高度发展，更意味着对北京的城市治理、市政管理提出了更高的要求和目标。北京自1997年开展相对集中行政处罚权的试点工作至今已逾十年，城管综合行政执法工作已经成为北京市加强城市管理、推进依法行政以及构建社会主义和谐社会、首善之区过程中的关键一环。但是，城管综合执法处于城市治理的末端，直接面对的是繁杂的社会矛盾，承担的是政府执法职能中最艰难的部分，也是社会矛盾的综合聚焦点。因此，积极探索城管综合行政执法发展中出现的问题及其解决路径，对于推进行政管理体制改革、转变政府职能、构建和谐社会具有重要的意义。

一、北京市城市管理综合行政执法的历史与现状

城管综合执法改革源于城市管理相对集中处罚权的改革。1996年，《中华人民共和国行政处罚法》第一次明确规定了相对集中处罚权制度。国务院陆续批准了北京宣武区、广州市、南宁市等地区和城市开展相对集中处罚权的试点工作。2000年9月8日，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发（2000]63号），对加强试点工作的组织领导、完善试点的管理体制、扩大试点范围、促进试点工作与行政管理体制改革相结合等内容作了具体规定。2002年8月，国务院下发了《关于进一步推动相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号），决定授权省、自治区、直辖市人民政府可以在本行政区域内，有计划、有步骤地开展相对集中处罚权工作。2002年10月，国务院办公厅转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》（国办发[2002]56号），决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍、实行综合执法的试点，其它省区市各选择1—2个具备条件的市（地）、县（市）进行试点。为了有机衔接相对集中处罚权工作和综合执法工作，中央编办和国务院法制办于2003年2月联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发[2003]4号），就两项工作的关系和贯彻落实问题作出了详尽的安排，至此综合执法试点工作在全国逐步展开。北京市城市管理综合行政执法最早源于1997年5月，经国务院批准，北京市宣武区开始在城市管理领域开展相对集中行使行政处罚权的试点工作，并在全国率先组建城市管理监察大队。1998年，集中行使行政处罚权的试点工作扩大到北京近郊八区。2000年9月，在北京10个远郊区县组建城管监察大队，统一上岗，标志着城市管理综合执法体制改革在北京全面推开。2002年9月，北京市城市管理综合行政执法局成立，并形成了北京市城市管理综合执法局统一领导、协调全市的综合执法工作，各区县设置区城管执法大队、城管执法分队的执法体制格局。2008年1月1日，《北京市实施相对集中行政处罚权办法》（以下简称《北京市集中处罚权办法》）正式生效，标志着北京市城市管理综合行政执法工作的法制化水平有了进一步的提高。目前北京市城管机构共有5 000多名城管执法队员，执法权限范围涉及市容环境卫生、园林绿化、城市规划、工商行政、公安交通、城市节水、停车管理、环境保护、施工现场、城市河湖、公用事业、导游业、市政、交通等14个方面300多项行政处罚权。随着城市相对集中处罚权改革的深入，一些深层次的矛盾和问题凸显出来，理论界对这场改革的质疑也日益高涨，实践中遇到的执法困难也越来越多，甚至有学者呼吁停止这场“吃力不讨好”的改革。[1]那么城管综合行政执法遇到的问题主要有哪些，其背后的原因是什么？本文将根据北京市的情况进行具体分析。

二、北京市城管综合行政执法存在的问题及原因

（一）城管执法的职能权限尚未得到科学、明确的界定

长期以来，北京市城管机关的权限来源于行政命令，这种方式造成城管权限急剧膨胀，一些权限的划分缺乏科学依据，程序随意。今年实行的《北京市集中处罚权办法》在一定程度上明确了城管执法机关的法律地位，规范了职责权限，完善了执法体制。但总体来看，城管综合执法仍然处于探索阶段，缺乏系统的、科学的法律规定，特别是职权范围没有得到科学、合理的界定和细化。不同机关之间的行政执法存在交叉，综合执法部门与原来的职能部门在职权分割上有许多灰色地带，导致在城管综合行政执法机关和原管理部门存在着大量职责交叉和多头执法问题。产生以上问题的原因主要有一：

第一，当前北京市在综合行政执法范围的划分上并没有一个确切可依的标准。根据国务院的文件，实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出、严重影响执法效率和政府形象的领域，这只是一个笼统的范围的界定，具体到北京市应当如何根据城市的特点确定城管综合执法的权限范围是一个需要探讨的问题。

第二，北京市城管部门综合履行的行政执法职能涉及范围十分广泛，但是职能划转不彻底，各部门职能划分不明确，一部分职能仅仅是对法律、法规、规章的切割，而没有理顺各个部门的职能，造成职权交叉和执法空白同时存在。

（二）执法物质保障缺乏，执法队伍建设有待加强

城管机关自成立以来一直面临执法物质保障缺乏的问题。执法装备不足，包括办公用房和执法设施缺乏。据调查了解，不少执法队伍的办公用房是向其他单位租借的；有的分队甚至只能在临时搭建的板房里工作。由于没有存放罚没物品的库房，一些分队只能将按规定需要妥善保管的罚没物品露天堆放，结果却因为物品在风吹日晒和雨淋的情况下不能保持原状，与行政相对人之间经常产生本可避免的纠纷和矛盾。目前各执法队伍都不同程度地存在着车辆不足、车辆状况差的问题。经费保障不到位。经费不足一直是制约城管执法发展的老大难问题。现行城管执法经费供给体制实行的是“以块管理，分级负担”的地方财政管理体制。但市、区（县）两级经费提供体制的不协调使得执法队伍必要的经费保障无法落实。

执法队伍建设亟待加强。现有执法力量与繁重执法工作间的矛盾日益突出。在1997年城管机关行使最初确定的五个方面职能时，城管行政执法人员已基本处于满负荷的工作状态，现在职能已经扩大了近三倍的情况下，执法人员每天都要处于超负荷状态。由于执法力量不足，市局布置的“人盯车巡”等工作方案在基层无法充分落实。执法力量的短缺导致城管的很多职能根本无力实施。除了执法人员数量不足以外，年龄结构的不合理也是困扰执法队伍的一个重要问题。城管执法这种强负荷的工作需要一支年轻且精力充沛的队伍来承担，但目前的现状是基层执法队员的年龄普遍偏大，人员配置无法满足实际需要。

（三）城管集中行使的职权单一，无法有效实现执法的目标

城管目前的职权主要集中在行政处罚权，从逻辑上考察，行政处罚权是行政执法手段中最后的选择，既要有先前的调查取证，又要首先采取除行政处罚之外其他可以达到执法目的的行政管理手段。由于权限单一，城管执法过程中取证环节、执行环节实施艰难。例如，法规规定车辆要拉客人并有现金交易时才能被认定为“黑车”，但在检查中，大部分乘客出于对自己利益的考虑，不愿意提供真实的证据，导致对“黑车”的治理难度很大。

（四）城管执法理念、执法方式有待改进和提高

从国务院批准宣武区开展相对集中行政处罚权的试点至今，北京市城管执法队伍在工作中不断摸索创新，改进执法观念。但是实践中仍然存在部分城管队员执法观念落后的问题。有人认为只有强制手段才是最能解决实际问题的方法，相对人既然是违法的，为了服务其他守法的群众，就应当对其进行坚决的取缔，现在工作开展得不顺利只是因为力度还不够；还有的队员认为既然自己的工作合法、合理，那么同情那些违法相对人的社会舆论就是片面的和狭隘的。以上这些不正确的执法理念阻碍了执法方式的创新。事实上，很多国际化的大都市中，小摊、小贩和无家可归的流浪人员恰恰都在城市的夹缝中生存，不可能把这些弱势群体完全推出城市，管理者既没有这样的权力，也没有这样的能力。城市必须具有很强的包容性，不能一味地堵而应当有序疏导，在满足老百姓不同需求的同时，也将游商小贩纳入有序的管理范围之中。

北京城管执法机关近年来开始探索多种执法方式在城市管理中的可行性。一是采用行政指导方式进行城市管理。市城管执法局将“在服务中实施管理，在管理中体现服务”的要求融入执法实践中，提出了“执法事项提示制、轻微问题告诫制、突出问题约见制、管理责任建议制、重大案件回防制及典型案例披露制”六项行政指导措施，将行政指导作为日常执法工作的重要补充，作为维护行政相对人合法权益，改善执法机关与行政相对人关系，优化执法环境的积极方式。二是疏导为主，疏堵结合。如对小广告及无照经营的治理不再简单处罚，而是通过多种方式进行引导。执法方式的改变取得了一些成效，但是仍然存在一些执法方式效果不好的问题。首先，联合执法的实施不够顺畅。联合执法力度虽大，但没有实现制度化，由城管组织牵头组织有时无法得到其他部门的积极配合，这也是当前城管开展行政执法所遇到的一个十分困难的问题。第二，“轰赶式”执法方式造成消极执法。为避免不文明执法激化矛盾而造成暴力抗法现象的产生，市局要求执法队员文明执法，但既要文明执法又要街面上没有非法摊贩的要求难住了基层执法队伍，有的执法人员为避免与小商贩产生摩擦而将执法手段由处罚改为轰赶，但小商贩往往采取游击战术，你进他退、你退他进，临时的轰赶无法起到真正的效果。第三，执法中遇到涉及民族政策的问题难以处理。在无照经营方面，因为对藏民、疆民的处理涉及到民族政策，为避免引发民族矛盾，执法人员对他们一直采取忍让的态度，这种做法造成了其他违法经营者的不满。

三、完善北京市城管综合行政执法的路径探索

党的十七大报告指出：要“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推进电子政务，强化社会管理和公共服务”。服务型政府的发展目标对城管综合执法工作提出了更高的要求，根据北京市的实际情况，我们认为当前应主要着重于以下四个方面：

（一）科学划定城管综合执法的权限范围

在发展方向的认识上，必须明确，城管综合行政执法的发展应当在政府职能转变的历史背景下推进，其根本目的是促进法治政府的建立。在行政管理体制改革的大背景下，城管综合行政执法职权范围界定中应当坚持合法、科学、效能、统一的原则。首先，城管执法权限的调整应当经法定机关依照法定程序进行。根据《北京市集中处罚权办法》的规定，北京城管综合行政执法的职能调整由北京市政府决定，在职能界定中不得违反法律的禁止性规定。其次，在职能确定中应遵循科学、效能、统一的原则，目前，综合行政执法处于发展阶段，应当限于城市日常管理中专业性不强的事项，而不应对专业性很强的事项纳入城管综合行政执法的范围内。专业化是社会分工的必然，社会发展的程度越高，专业化的程度就越强。这个规律体现在行政执法领域，表现为行政执法的不同职能部门会随着社会生活的精细化和问题的多样化而趋向专业化。如果将不同专业领域的职能硬性地合并到一个职能部门，必然耗费大量的行政成本，并且未必能取得预期效果，甚至适得其反。此外，在职能配制上，应当注意综合行使的职能应具有相关性。这种相关性表现为相互接近和相互关联，即综合执法权在管理客体或对象上基本属于同一类或同一领域，其行为目的、活动规律具有多数的共同点，以便节约执法成本，提高执法效率。

（二）加强城管执法物质保障和执法队伍建设

城管执法是行政执法的重要组成部分，其所需的物资和经费应当全部由国家财政给予充分的保证。在财政经费的投入上，北京市现在实行以区县财政为主、市财政为辅的原则。两套财政运行并行，导致预算资金的准确性有所偏差，财政投入不合理不及时，装备的配置无法落实。同时，由于北京各个地区财政对城管执法的投入不一致，导致了不同层次执法机构在装备、办公设施配置上的良莠不齐，城市综合管理的发展呈现畸形化。针对这种情况，应当对当前的财政投入体制进行改革，实现对城管执法财政经费一定程度下的统一化管理。一方面，在执法车辆、标志性服装以及执法主要器材等方面，可由市财政统一投入进行配置更为合理，而在其他方面，根据实际情况，可由区县财政支出，如装备车辆的维修费、燃油费，以平衡各层次执法机构的财政投入。

执法队伍是落实城管执法理念和保障执法工作取得良好社会效果的关键，今后应该着重从以下几个方面加强队伍建设。第一，完善执法资格制度，2003年北京市城市管理综合执法局已经初步建立城管执法人员资格管理制度，对加强城管执法队伍建设和提高执法人员素质起到了积极作用。要在此基础上，继续完善执法资格制度。第二，扩大执法人员录入渠道，提高城管执法人员综合素质。第三，加强执法人员培训机制。根据城管执法的范围和特点有针对性地对执法人员进行培训。培训的内容应尽量宽泛，除传统执法意识、法律知识等培训内容外，还需增加各相关领域专业知识的培训。

（三）建立城管执法多项职权的协调体制

从权力的配置来看，将行政处罚权相对集中行使，更能直接解决行政处罚中存在的突出问题，更经济、更有效、更便捷，在行政处罚权分散或者相对集中行使的抉择上，优选显然在后者。[2]但是我们也应当看到，各种执法权限之间是相互联系的，行政监督检查权与行政处罚权是难以分开的，行政监督检查是行政处罚的必要前提，没有行政监督检查，就难以做出准确的行政处罚决定。相对集中行政处罚权也就要求相对集中行政监督检查权，否则两种职能都无法有效行使。行政强制权与行政处罚权也是密不可分的。如果没有行政强制权，执法机关在监督检查时不能采取即时强制，会造成最终无法进行行政处罚，阻碍行政管理目标的实现。

由于城管执法的效率性要求较高，必须允许其在必要时享有一定范围的强制权、检查权、发布信息权和指导权。首先，必须强调的是，这里所说的强制权，只是作为处罚权的伴生，它并不是指城管本身享有法律直接授予的强制权，而只是作为处罚的一种保证手段。城管机关在行使行政处罚权的时候可以暂时行使行政强制权，但是行使的时间、场合和种类都应有严格限制。第二，城管机关应享有行政检查权，行政机关有权对行政相对人的行为进行检查，保障执法工作能顺利进行。第三，城管机关应享有发布预警信息的权力。这是由城管机关所处的特殊地位决定的，城管机关处于城市管理工作的第一线，工作覆盖面广，能够在第一时间发现问题并及时将问题回馈到其他行政管理机关，以便各管理机关能够及时解决问题。第四，城管机关还应享有行政指导权。城管机关实施行政指导行为虽不具有强制力，但作为行政处罚的先行性行为，可以缓和公民的面对城管执法的对立情绪，保障执法工作的顺利进行，也是服务行政理念的客观要求。

（四）转变执法观念，改进执法方式，提高执法能力

执法方式的不足根源于执法观念的陈旧。方式的创新首先需要观念的更新，综合执法目标的实现需要执法者树立先进的执法理念。现代城市管理执法观念应当是在“以人为本”核心理念指导下的以公众满意为价值取向的服务理念。树立服务理念，通过公众满意度评价，了解公众对城管执法的满意程度，可以对执法的绩效水平的高低做出理性的判断，有助于城管执法部门识别自己的服务与公众需求之间的差距，从简单的控制向多元化的执法手段转变。同时将公众满意调查与评价情况公布，对于城管部门可能是一种荣誉或是激励，也可能起到鞭策或警示作用。

积极探索非强制性执法方式的运用。北京市城管机关在近年已经探索了多种柔性行政执法方式，取得了一定的成效。由于城管执法主要面对弱势群体，在完善的社会保障机制和救济救助机制没有建立健全的情况下，不可能彻底解决城管执法中矛盾突出的问题。在这种情况下，探索多元化执法方式，特别是符合现代行政管理特点的柔性管理方式，使前端柔性执法与后端严厉处罚相结合，通过诸如行政指导、行政合同、行政奖励以及劝告、建议、教育等方式引导相对人自觉守法。但同时也应注意到非强制性执法绝不意味着消极执法，如实践中出现的“轰赶式”执法，执法者并没有积极地与违法者或是潜在的违法者进行沟通，进行有效的管理和疏导，而是采用避免直接面对相对人的方式。这种执法方式仍是单向思维模式的产物，没有体现服务理念，难以取得真正的效果。

构建城管机关与其他行政机关以及社会公众的互动机制。政府是一个整体，而不是几个单独的部分。城市管理更是一个需要整个社会综合治理的问题。首先，应不断完善联合执法机制，目前市城管局与市公安局治安、交管系统建立了捆绑执法制度，实行了公安派驻城管的“联络员”制度和市交管局同志到城管任职的制度。应当说上述制度取得了显著成效，在防止暴力抗法方面为城管提供了安全保障，弥补了城管执法手段的不足。今后，应进一步探索城管与其他行政执法机关的协调机制。其次，加强城管与社会公众的互动协调。高度重视社区在城管执法中的重要作用，积极发挥社区自治精神，鼓励社区开展解决摊贩治理难题的有益尝试。第三，完善公众参与制度，北京市城管综合执法机关执法过程中已经建立了以听证制度和陈述申辩制度为依托的比较完整且成熟的相对人参与制度，需要在此基础上进一步完善，调动公众的参与，特别是调动利益相关者和相对人的参与，有利于解决实践中取证难和执行难的问题。

北京市城管综合行政执法经过探索发展到今天，实践证明这已成为现代城市管理的重要发展趋势。同时，城管执法制度的不断完善也正与十七大报告中提出的“进一步加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的要求相符合。要摆脱目前城管执法的困境，必须对城市管理和综合执法进行全方位的思考，以便能够更加理性地作出判断和选择。城市管理是系统工程，单靠城市执法机构的强制性管理是不够的，各种配套社会政策必须跟进。同时，我们还应当树立阶段性和长期性相统一的观念。面对现代城市出现的各种问题，我们不可能将所有的城市问题在短时间内完全消灭。有些问题具有阶段性，随着时间的推移就能够得到有效解决，有些问题需要在改革发展中不断探索解决。

【注释】

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[关键词]城管综合执法；法治化行政

一、综合行政执法机构的主体资格问题

按行政职能法定的原则，综合行政执法机构的法律地位和职权范围应当由法律及行政法规加以规定。我们看《行政处罚法》第16条：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但是限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这一法条被认为是综合行政执法机构设立及具有行政法主体资格的主要依据。但仔细阅读该法条后，我们可以得出这样的信息：只有国务院或经国务院授权的省级政府才有权设立综合行政执法机构：而同时，也只有国务院和省级政府设立的综合行政执法机构才有独立的行政执法主体资格。但实践中，城管综合执法机构事实上已经普遍设立到了县级政府。

我们知道，法治化行政的首要原则即为“依法行政”原则。那么省级政府有权批准市、县级政府设立综合行政执法机构吗?如果法律、行政法规均未明确，回答显然是否定的。因此，我的结论是：市级、县级政府设立的城管行政综合执法机构依照现行法律没有行政执法主体资格，不管它的名称叫作“城市管理综合执法局”或是叫作“城市管理综合执法办”甚至是叫作“城市管理联合执法队”：因为其执法“名不正、言不顺”。

二、城管综合执法的法律、法规依据不足

城管综合执法中央级的立法依据包括6部单行法律，6部行政法规，4部部委规章。各地主要的执法依据是地方性法规、地方政府规章。但这些规范性法律文件中，明确将具体职权赋予综合执法机构的很少，其执法行为往往是“借法执法”，即通过行政机关内部文件将职能划转到综合行政执法机构。从立法原理角度，这种做法严重违反“职权法定”的法治原则不证自明。没有权威性的法律法规作为依据，城管综合执法机构执法行为的合法性备受质疑是必然的结果。

三、综合执法的职权不清

由于资格及职权方面的权威性法律依据先天不足，城管综合执法机构的执法职权不清就成了一个必然要出现的问题。其具体表现有二：

(一)城管执法机构所拥有的职权与其他专职行政机关的职权存在多重交叉。前面已经提到过，城管综合行政执法机构的职权往往是通过行政机关内部的“红头文件”划转而来，而且划转的职权范围至少涉及七、八个行政领域，而在一些大城市中甚至涉及十个以上的行政领域。涉及事项如此之多的行政职权在几个或是一个规范文体中进行划转，必然会出现职权划分不清、不同机关职能交叉、重叠的情况。职能交叉、重叠的结果是什么?只能是某一事项的处理多机关争夺管辖或推诿管辖，而其性质均为畸形执法。

(二)城管综合执法机构行使的行政权力类型不清。实务中，城管综合执法机关行使的行政权力的性质除《行政处罚法》第16条明确授予的行政处罚权外，还有行政检查权和行政强制权。理论上来说，综合行政执法机构拥有行政检查权逻辑上成立，因为没有行政检查权也谈不上拥有行政处罚权；而其拥有行政强制权不仅于法无据，更重要的是城管综合执法的行政强制权中居然涉及到对人身自由的强制，如诸多案例中出现的短期羁押、拘留等。这显然严重违反了《立法法》第8条、第9条“法律保留”原则的相关规定。并且即使是非限制人身自由的行政强制权，其授权依据实际上均为行政规范性文体。行政规范性文体是严格意义上的法律吗?如果不是，我们对“职权法定”应作何理解?

四、执法人员素质有待进一步提高

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关键词：城建工作；文明执法；问题；对策

中图分类号：n34文献标识码： a

一.前言

城市的发展离不开城市功能的发挥，而城市功能的发挥需要一个良好的城市环境，因此要将城市建设作为一个产业来经营，努力达到经济活动高效化，基础设施高能化，生态环境优质化，信息高度灵通化，人口密度合理化[1]，而城市建设的好坏又取决于管理者的管理水平，近年来，我国很多城市建设逐渐完善，但建设管理过程的依然存在一些矛盾、问题，尤其是在执法过程中由于各个因素导致执法力度严重受到限制。

二.我国当前城建工作在文明执法过程中存在的问题

1.欠缺完善的执法程序

在城建工作执法过程中仍然欠缺完善的执法程序，主要体现为：（1）没有严格按照执法程序执法。许多执法部门对出现的城建违法行为“视而不见”，如对需要进行整改的地方没有发出整改责令，同时也没有履行自身职责监督复查整改的内容。另一方面，针对没有完成整改，或拒绝整改者，执法部门没有依法追究其责任，反而采取“听之任之”态度；（2）没有正确进行执法程序。如对于违规者，有些执法部门工作人员处罚之后才进行裁决，或当场进行处罚后才进行取证，或进行裁决之后才进行审批，这样的执法完全打乱了正常执法程序，扰乱执法秩序。

2.执法人员自身素质过低

城市管理执法人员是政府管理工作的形象代表，其执法力度、执法作风及执法素质对群众中的政府形象有着直接的影响。在现实城市建设管理过程中，很多执法人员执法力度欠缺，执法作风过于暴力，执法素质低下，严重影响政府的形象。另一方面，执法人员自身素质不高，既不能适应当前城建管理的需要，又无法提高城建工作监督管理的有效。总之，执法人员自身素质低下不仅严重损社会秩序公平性与公正性，同时也将给政府带来信任危机，不利于政府的管理与成长。

3.执法管理体系存在缺陷

执法人员在城建工作管理过程中执法力度不够的很大原因在于城市执法管理体系不完善，同时也有部分执法人员没有严格遵循“有法必依、执法必严、违法必究”原则进行执法。执法管理体系存在很大的缺陷，表现为：（1）部分城建规范性文件与法律、法规相抵触，或是某些规范性文件没有法律、法规的授权，却擅自增加公民、法人和其他组织的义务，限制其合法权利；（2）城建法律、法规的清理、更新落后于时展。部分城建法律、法规未能跟进时展作及时修政、废止；（3）部分城建法律、法规的立法过于粗糙、宏观，缺乏实际操作性。让执法人员陷入尴尬局面（要么行政执法无章可循，超越了行政职权；要么则怠于履行行政职责的）。

三.解决城建工作在文明执法中存在问题的对策

1.建立健全执法管理体系

由于城市建设管理执法工作存在法律体系，因此，应建立健全执法管理体系，提高执法人员的执行力，完善执法管理工作。建立健全执法管理体系应以群众的根本利益为出发点，以解决执法人员与违法人员之间的矛盾为目的，提高执法的权威性与公正性。另一方面，应健全完善权责制度，规范执法人员的执法行为，做到奖罚分明，严惩违反执法条款的执法人员，杜绝徇私枉法、及现象，不断提高执法人员“守法、知法”和“有法可依、执法必严”的认知，提高其执法水平。同时，努力将城市建设管理工作内容纳入法治化轨道，提高执法效率，进而确保城市规划的有序、全面进行，进一步提升城市文明形象与知名度。

2.加强对执法管理的监督

为了更好地提高执法人员的执法水平，提高执法公开性与公正性，应加强对执法管理的监督管理，可以通过开拓多种渠道以监督执法人员的执法工作。具体如下：（1）构建全方位的立体式宣传平台，以引导正确舆论为导向，把执法管理的情况与管理重点通过立体式宣传平台公开化，提高群众对执法管理内容的关注与重视，这样可以通过群众的眼睛监督执法人员的执法工作，提高执法工作的有效性，同时执法管理信息的公开化可以让群众重拾对政府执法的信心，进一步增强政府的公信力；（2）举行必要的听证会。当执法决策对群众利益有一定的影响时，应按照法定程序举行听证会，让群众通过听证会提出自身意见与建议，进一步完善决策内容与决策的可执行性；（3）定期进行新闻播放执法工作情况，提高执法工作透明度，对执法过程中出现的利益矛盾冲突应采取相应解决措施，严格惩罚暴力抗法者，通过新闻播报专栏，定期播放执法工作中的案例，提高群众守法意识与维权意识，积极营造一个和谐的执法管理环境，提高群众的配合性。

3.提高执法人员的自身素质

开展定期执法人员职业素质培训，提高执法人员的自身素质。建立执法人员考核制度，进一步落实持证上岗制度，使各岗位监督人员必须取得相应的上岗资格证书，提高执法人员掌握城建法律法规的熟练程度，从而提高整个执法队伍的岗位素质与法律素质。另一方面，执法人员应坚持“以人为本”原则[3]，文明执法，把合作融入城市建设管理的理念之中，推行文明、理性执法模式，变管理为服务，让城市管理更加彰显出人性化色彩。

四.小结

综上所述，城市管理执法人员应针对实际管理过程中存在的问题采用相应的措施，提高执法管理力度，同时也要提升自身的素质教养，坚持“以人为本”，文明执法，树立良好执法人员形象，与群众保持良好关系，以群众的切身利益为根本出发点，努力将城市建设管理工作做好，提高城市生活质量。

参考文献：

[1]袁江.科学发展观视阈下我国文明城市建设研究[j].当代经济.2013,(21):10-12.

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目前，城管执法问题已经成为了社会热点问题。关于城管执法的新闻经常出现，城管在执法过程中存在的诸多问题并没有得到真正的解决，也造成了一定的危害。1．1职能部门重处罚轻教育无照经营是非法经营，它违背了社会规则，破坏了社会秩序，逃避政府监管，政府必须通过教育和处罚对其进行监管。但是执法部门在管理中，“以罚促管”“以罚代管”现象十分突出。在日常监管执法中，对无照商贩处罚之后口头责令改正或限期办照，过后也不督促办理执照，这样不仅使管理难以真正到位，也在很大程度上削弱了执法的权威性。1．2暴力执法现象普遍存在一方面群众不能理解城管执法工作，认为城管执法人员的工作只是一种管理工作，对那些违反相关规定的人，应予以警告教育，没必要给予严惩，所以对城管执法人员和其工作存在抵触情绪。而且，城管执法对象主要是来自社会最底层的弱势群体，城管执法工作不易得到市民的理解和配合，更不容易得到传媒和民众的同情。这其实对城管执法工作的开展带了不好的影响，加大了他们工作的难度，从而使得他们在平时正常的执法过程中被群众误解为粗暴执法。最后导致群众对城管执法工作的不理解和不支持，影响执法的效果，一定程度上也导致暴力抗法的现象产生。

2对于人性化执法存在问题的原因分析

城市化进程中城管的执法发挥着重要的作用。对于城管在执法中存在的问题，只有分析其中的原因，才能找到突破口，加以改进，从而提升城市管理水平。2．1管理机制落实不到位对于无照经营的监管，依然采取的是运动式执法形式，整治无照经营常常是整顿一阵风，过后又归于平静。这种执法虽然有利于集中力量，在短时间内有效打击大范围的违法行为，但是这并不是治本之策。再者，教育和处罚之后就只停留在口头上和形式上，督促工作根本没有布置和落实，觉得自己职责就到此，无需再进行管理。究其原因，一般认为是由于基层执法部门财务收入不够开支所致，罚款得到的收入可以一定程度上解决执法部门机构膨胀、增员不增编以及职工福利等问题。2．2执法观念方式不当首先，城管执法人员与执法相对人存在着对立情绪。城管执法人员执法程序不规范，执法方式简单。在执法中主要采用罚款、没收、强制执行等单一方法，所以在城管执法过程中容易频繁出现导致违法者反感和抗拒的行为。其次，某些地方领导依法执政的观念不强，对自己的执法人员存在一定的袒护心理，但对于公安、司法机关而言，他们是担心惹上不必要的麻烦，导致处理案件过程中存在人情关系，即便是有法律允许的强制手段也不敢或不愿采取，而是纷纷采取回避暴力执法的行为。有时暴力执法与暴力抗法很难清楚地区分，而且也没有相关的惩罚和赔偿制度，所以法院也无法判决，使得暴力执法者逍遥法外。

3对于人性化执法的建议与对策

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一、城管执法的现状与问题

城管是城市管理监察部门的简称，是城市管理的综合性执法组织。城管成立的立法依据是1996年实施生效的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。该条规定的立法原意是为了规范当时出现的针对同一行政违法行为，不同部门进行重复处罚的现象，以立法的形式将行政处罚权归为了一个机构即城市管理监察部门（城管）行使。城管执法本质是为了约束行政行为，提高行政效率与公信力，行政便民，但是现在的城管执法却与其设立理念极不相符，笔者认为，城管执法在以下方面存在问题：

（一）城管队员录用方面存在问题

我国《公务员法》、《行政处罚法》等有关行政法律规范，明确规定集中行使行政处罚权的执法主体必须是公务员。但现实情况是我国城管执法队员的身份纷繁复杂，既有纳入行政编制的公务员，也有纳入事业编制的人员，甚至还有大量的合同工、临时工。许多队员的学历水平为高中、中专，甚至还有部分人员是小学毕业，最夸张的是有些队员竟然是靠可以震得住、管得了摊贩而被引进城管局。由于城管队伍本身素质就不达标，而且，他们面对的群体也是文化水平低下的人，因此，当两者发生冲突时，能够合理合法的解决就成为了大问题，执法过程中的简单粗暴，矛盾升级就成了城管执法的通病。

（二）城管队员自由裁量权过大，权力寻租广泛存在

执法队员在执法过程中应该处罚的不处罚、该重罚的从轻处罚，甚至出现执法队员与摊贩讨价还价，以没扣物品价值的大小来决定罚款数额，协商处罚的情形。处罚中队员主观随意性大，执法队员凭个人好恶来做出裁定，同一时间在不同地点对同样的违法行为做出多种不同的裁决。权力缺乏约束，腐败便应运而生，本文由论文联盟收集整理权力寻租既是常态。一些地方城管执法队员长期在某块区域内执法，与违章当事人互相熟识，吃、拿、要现象十分突出，违章摊贩出于自身利益寻求执法队员作为保护伞。权力寻租产生之后，城管队员在执法过程中便会选择性执法，应该处罚的不处罚，不该处罚的进行处罚，其结果是对行政执法权以及摊贩生存权的双重侵害。

（三）城管执法程序的不规范

面对违章现象，城管执法队员不亮证、不表明身份，习惯于当场处罚而不开《当场处罚决定书》，收缴违章物品不开暂扣罚没单。在处罚过程中，有的不经法定程序调查取证，便径直下达行政处罚决定书，有的不告知当事人享有申辩权和诉讼权、不制作决定书、不送达有关文书，有的罚款不给收据、罚单或非法收据、罚单等。由于执法程序不规范很容易导致被处罚者的合法权益受到侵犯。

程序正义是保障实体正义实现的前提，我国的规范性法律文件中关于城管综合执法的程序性规定不多，而且法律位阶较低，一般局限于试点城市的“试行办法"，“试行规定”等，没有通过一定级别的立法机关制定或者认可，甚至这些程序性规定的解释权仍在城管综合执法机关手中，导致了随意解释、功利性解释现象时有发生。没有程序的保证，各种权力在运行中难免出现无序与碰撞，冲突和矛盾的出现也在所难免。城管执法在执法程序上的不规范，导致执法实体上的瑕疵，各种争议矛盾也便有了滋生的土壤。

二、城市摊贩生存的现状与问题

（一）城市摊贩的生存现状

城市摊贩主要由农村进城务工人员和城市无固定职业者，以及一些残障人士构成，这些人处于社会的最底层，他们经营的种类繁多，但主要是一些生活必需品，因为所售卖的商品价格低廉，因此有利于满足低收入者的消费需求，当前摊贩群体的收入仍处于下等水平，但他们的负担有的却很重，很多摊贩家庭需抚养和赡养的人口很多，他们的收入往往是家庭的唯一生活来源。

摊贩与城管之间的摩擦是普遍存在的现象，但彼此之间发生正面冲突的比例却很少，摊贩与城管一直玩着猫捉老鼠的游戏，他们通过观察城管的执法规律，采取相应地对策，因此，每天的清晨和傍晚以及节假日就成为摊贩经营的黄金时期，在这场与城管的博弈中，被抓是在所难免的，他们中的大多数人采取的是积极的认错态度和设法博得城管的同情的方法，以期达到不处罚和少处罚的目的，很多摊贩不会采取正规的方式表达他们的诉求，因为这既耗时效果又未必佳。从整体观之，城市中流动摊贩与城市管理部门之间的矛盾确实呈现出普遍紧张的态势，加之他们之间的冲突往往发生在社会大众的眼皮之下，直接刺激者大众的神经；摊贩往往是弱势群体中的弱势群体，最容易得到人们的同情；摊贩与城管之间的矛盾最直接地折射了官民矛盾、弱势阶层与弱势群体之间的矛盾；则使得这种矛盾变得更为复杂。

（二）摊贩存在引发的问题

城市摊贩的存在，对于便利城市居民的购物和降低低收入者的生活成本起到了积极作用，但是城市摊贩所引发的问题也不容忽视，这种问题主要集中在：首先，城市摊贩售卖的食品缺乏安全保障，城市摊贩一般流动经营，卫生检疫部门很难对其进行有效地监管，消费者一旦出现食用后不良反应，也很难找到相关摊主，即使找到，责任的认定也是一个很大的问题。其次，摊贩造成城市环境污染。大多数的摊贩对于自己售卖的速食产品产生的垃圾并不进行处理，而是任由其消费者随处乱扔，对于城市环境造成了极大地污染。再次，城市摊贩摆摊设点的地方很多集中在人流汇集的地方，比如火车站、汽车站、繁华商业区等，这无形中加重了原本交通压力就很大地区的交通拥堵。

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三、政策和建议

（一）城管执法方面的建议

1．完善城管队伍的录用制度

城管执法内容庞杂，需要的执法人员相对较多，但城管的编制却相对不足，所以各级地方政府不得不面向社会招聘大量编外人员，基于待遇等各方面原因，很难招聘到高素质的执法队员。因此，必须解决城管编制和待遇问题，笔者认为，城管的编制应当按照其执法的内容和强度设定，为了不增加国家总体的编制水平，应当将原本执行城管内容的部门的编制减少，相应增加城管的编制，此外，城管的待遇应当相应提高，这包括工资和相应的保险等，考虑到城管执法对象的特殊性，执法队员应当具备较高的学历水平、熟悉我国各项行政法规、拥有良好的人际沟通能力、具备高效的问题解决经验，而且必须具备为民请命、为民服务的政治素质，因此，城管队员的录用上高标准严要求，才能保证以人文本、依法治市的顺利进行，前不久江苏引进多名硕士城管值得借鉴。

2．城管队员应实施轮岗制度，杜绝、等腐败现象

城管队员长期在某个区域内巡查和执法，比较容易产生关系案、人情案，容易出现贪污受贿，吃拿卡要现象，严重影响城管执法的公正、公平和公开。实行城管队员轮岗，有利于增强执法队员的廉洁自律意识，提高依法行政水平。执法工作和区域调整后，城管执法队员在新的执法工作岗位和责任区域内，可以进一步树立新观念、新思想、新形象，并有效锻炼城管执法人员在新环境中的工作能力，使自身的综合素质得到提高，同时也为更公正、公平的开展城管执法工作提供了良好平台。

3．规范城管执法程序

要规范城管执法程序，首先，制定统一的城管执法规范，现有的城管执法规范主要是行政法的相关规定，但其中很多的规定并不完全适合复杂的城管执法，所以各地方有必要根据具体情况，制定适合本地区的执法规范，并且这种执法规范是省级规范，这将大大提高规范的权威性与适用性。其次，建构良好的监督机制，仅仅制定统一的城管执法规范是不够的，笔者认为，必须在现有的监督程序下引入新的监督程序，让城管执法权行使在民众和法律监督机关的监督下运行。

（二）城市摊贩生存方面建议

1．疏而不堵

在大型的居民区和商业区配套建立数量多、分布广、费用低的农贸市场、跳蚤市场，对于那些家庭困难和微利的摊贩少征或不征收费用，使更多的流动摊贩得以定点，这对于城市摊贩和市区居民是双赢的举措。

2．管而不禁

对于一些不能进入规定摊点设摊的流动摊贩，应该允许其流动经营，但卫生、工商等相关部门应做好相应地流动执法工作，对于摊贩的食品进行质量检验，对于问题摊贩采取相应地处罚与取缔措施。

3．鼓励同一区域的流动摊贩建立自己的自治组织，加强自身管理，并与城管部门之间建立良性互动的关系

篇8

关键词：城管；违法行政；原因分析；暴力执法

在最近几年，城管违法行政的新闻屡屡发生，大众对于此类现象的反应非常的激烈，甚至在不少人的心中都将城管当做了人民的公敌，而非人民公仆。城管违法行政的问题已经上升到了另一个层面，亟需要解决。长期这样发展下去，不仅不利于行政执法工作的顺利开展，损害国家的公务形象，还会对社会的安定产生影响。这样的执法现象违背了我国建设社会主义和谐社会的初衷，必须要引起各界的重视。

一、城管违法行政特征分析

作为城市运行的推动者以及管理者，并且同时还作为国家的公务人员，就必须要严格按照法律法规、政策文件办事，不能够出现违法行政的行为，更不能够暴力执法。不过基于某些原因，我国现有的行政执法工作中还存在违法行政的现象，主要表现在以下几个方面。

（一）人格侵犯与财产侵犯

在现阶段的城管执法过程中有时会出现城管执法态度恶劣的情况，甚至根据媒体报道的部分案件来看，还有进行言语侮辱或者人身攻击的行为。更严重的是极个别的城管工作人员还对执法的对象拳打脚踢，还没收其生产资料。曾经出现过因为受到城管的暴力执法而出现死亡的现象。这样，执法对象的人身、财产都得不到有效的保障，受到了违法行政的侵犯。

（二）执法手段问题

部分城管在工作的时候会选择采取剥夺对方生产资料的方式进行，用最为严厉的手段来阻止对方继续经营。另外还有些城管为了追求效益，单纯的对违法违规的商家进行罚款，罚款之后仍然可以违法经营。这些行为都没有考虑到执法对象，也没有考虑到市民的真正需求。执法的手段非常的单一且不科学合理，完全没有将以人为本纳入到执政理念中。

（三）执法程序违法

程序违法主要体现在罚款时的程序不合法。我国的行政处罚法明确的规定了行政机关在处罚的时候必须要遵循公开以及公正的原则。尤其是对于城管执法队伍来说，要做到公开公正就需要处罚的程度应当合理，处罚依据合法，要坚持回避原则，在处罚的过程中还应当听取当事人的意见。不过由于城管执法的监督管理体制不够健全，现阶段的城管工作并没能够做到上述要求。在实际执法过程中，也多采用简易程序进行处罚，并没能给当事人陈述、申辩的机会。

二、城管违法行政的原因分析

（一）传统管理模式带来的行政执法弊端

最初对于城市进行管理采取的是监督与管理合一的一种模式，其主要是依靠相关的法律法规，结合自身工作职责的要求，再通过执法人员对整个城市的日常活动进行监督和管理。这样的模式最早产生于计划经济时期，但随着社会的飞速发展，其已经明显出现了滞后性。即管理信息非常的滞后，相关管理部门之间职责不清相互混淆，出现交叉地带的同时也出现空白管辖区。另外缺乏有效的监督机制以及评价机制，导致城管执法的工作效率和质量较为低下。最后当前城管选择的执法手段非常的落后，要么是通过巡逻，要么是通过群众进行举报，这样的游击战浪费了大量的人力物力。

（二）法规制度不健全，缺乏配套法律文件

关于城市管理工作的法律规定虽然较多，但是都散见于各部门规章之中，没有形成统一完备的法律体系。首先，部门之间的立法出现冲突，很多部门都是结合自身的利益制定相关的规范文件，所以现实中也经常出现冲突的现象，使得城管执法行为无法可依。其次，立法相对滞后，出现很多空白地带未受到法律的约束。最后，法规不健全使得执法的效果大大减弱。

（三）城管选拔录用机制存在问题

城管违法行政现象的出现归根结底还是存在人为的因素，由于城管执法的队伍整体素质不高，所以在执法的过程中会出现笔者上文中所讲到的情形。城管在选拔录用人员的制度设计上存在问题，部分不能够达到招收要求的人通过“走后门”或者其他不合规定的手段方法挤入城管队伍中，拉低了整体的素质水平。

三、改进城管执法的建议

城管工作的依法开展关系到整个城市的运营发展水平，甚至关系到整个国家的核心竞争力的提升，因此，必须要大力推进城管工作的改革，改进执法理念、执法手段以及执法方式。接下来，笔者结合实际提出以下三点完善建议。

（一）改变传统的城市管理模式

传统的城市管理模式方式必须要转变，结合当代社会的发展特征，笔者认为应创造一种新型的管理模式，即网络化的管理模式，监督与管理分别按照两条线路配合运行。与传统的管理模式相比，该种模式具有更大的优势，具体可以按照以下的方式操作。其一，成立于管理部门相配合的监督中心，将原有部门的监督职能从管理中脱离出来，最终两个职能部门之间可以相互制约。其二，除了合理的安排人力、物力资源外，还要充分的运用现代化的技术，加快信息的传递效率，积极迅速的帮助群众解决问题。

（二）完善城市管理的法律规范体系

立法机关应当结合我国实际情况出台具有针对性的，现实可操作性的有关城市管理的法律文件，尤其要注意的便是城市管理监察方面的法律文件。同时，还要严格的清查地方城市管理的部门规章以及地方性法律文件，与法律存在冲突的都需要进行整合。最终建立起中央与地方之间统一完备的法律规范体系，避免了上下位法以及下位法之间的冲突，才能够保证城管执法人员的执法行为有法可依。

（三）完善城市管理用人制度，提升城市管理人员素质

对于城管人员的招录工作必须要做到合法公正，要严格的按照我国的公务员法以及其他的部门规定来办事，尤其是在准入门槛环节，必须要公平、公开、公正，要把真正具有服务意识，拥有执法素质的人员招纳到执法队伍中来。另一方面，为了提升现有人员的素质，可定期的开展培训工作，尤其要树立起执法人员的法律意识和服务意识。还要定期的对内部人员进行考核管理，为优秀的人员提供发展的空间，将不符合要求的人员淘汰掉，充分合理的配置人力资源。

结束语：

我国城管执法工作还存在很多的问题，违法行政、暴力执法的现象也时有发生，这些不仅未能够切实的保护人民群众权益，反而使得国家公务形象大打折扣，人民同政府的矛盾大大加深。所以必须要采取科学合理的措施，力求培养一只具有较高服务意识、法制观念的执法队伍。通过改变传统的城市管理模式、完善城市管理的法律规范体系、完善城市管理用人制度，提升城市管理人员素质，才能够避免和减少违法行政问题的发生，让城市发展的更加健康和谐。（作者单位：四川大学）

参考文献：

[1]王晓梅，违法行政法律责任设定研究――以上海市地方性法规为例[d]华东政法学院，2013.

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关键词：规划监察；问题；困境；建议

1 城市规划中出现的问题

城市规划监察工作是一项综合性行政管理工作，对城市的规划建设及合理发展起着重要作用。但是城市化进程越来越快，以致城市规划管理跟不上发展节奏，出现了一系列问题，比如：违法违章建设等等。现就违章建设中“批少建多”和“未批先建”这两个问题深入探析一下：

（1）“批少建多”问题：指行为人在建设行政主管部门申请办理了“两证”即《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》，但行为人在实际建设施工中不按照审批的建设面积进行建设，而是擅自进行加层或扩建等。这种现象屡见不鲜，究其原因，无外乎行为人法律意识淡薄，贪图利益所致，但是管理部门监管不到位也是这种事情屡屡出现的一个重要原因。 这种现象长期无法杜绝，就会破坏我们城市的良性发展，不利于我们的城市化进程，甚至影响到我们的经济发展。因此，除了普及法律法规知识以外，我们管理部门要加大巡查监管力度，保障城市建设的合理发展。

（2）“未批先建”问题：指行为人根本不到建设行政主管部门申请办理建房手续，而是私自进行建设建筑物、构筑物，这种情况比上一种更为严重，性质也更为恶劣。行为人为什么不到建设行政主管部门办理相关手续呢？主要原因有：一是行为人法律观念淡薄，完全无视相关法律法规；二是相关部门审批时间过长，导致行为人纷纷望而兴叹，再加上建房时间紧迫，就大胆地铤而走险，来个“先斩后奏”。针对这种情况，一方面，我们仍要加大相关法律法规的宣传教育；另一方面，相关部门要加强工作人员的业务能力，提高办事效率。

2 目前城市规划监察工作的困境

由于城市规划监察是一项综合性的工作，涉及到方方面面，范围广、矛盾多、情况复杂，所以本身就决定着它是项难度较大的工作。而且，它还关系到政府和群众之间的利益，可以说是关系重大。往往在执法过程当中，遇到这样那样的问题，甚至于群众不理解，对抗情绪十分严重，可谓是困境重重。

2.1违法建设影响城市规划程度难以确认，对违法建设行为进行处罚的唯一依据就是影响城市规划的程度。《中华人民共和国城乡规划法》实施以来取得一系列成绩的同时，也暴露出诸多问题。《中华人民共和国城乡规划法》中对违法建设行为的规定和行政责任十分有限，过于原则而缺乏可操作性，不利于规划管理过程中的具体操作。这种不确定性、不可操作性又造成了规划执法过程中“违法易、执法难”的局面，使城市规划管理部门难以快速准确地确认违法建设行为的性质，从而延缓了对违章建筑做出处理的时间。另一方面，这种不确定性也给违法建设者和少数规划管理人员以可乘之机，在规划执法过程中存在徇私枉法，损害了公众的利益，甚至造成严重的社会问题。对于未构成严重影响城市规划的违法建设行为，罚款之后没有作出进一步的处理，而是一罚了之，对于严重影响城市规划的违法建设行为，缴纳罚款之后便可获得“宽大处理”。

2.2法人违法问题依然严重。一些单位，特别是权力部门，随意建设，根本不把自己的违法行为当一回事，不服从规划管理，甚者与规划执法相对抗，在群众中影响极坏。但是，现行《中华人民共和国城乡规划法》中对法人违法的处罚措施，经济损失都由单位或集体承担，无关个人痛痒，已不能起到应有的震慑和制裁作用。

2.3制度不落实，缺乏规范化、正规化，管理方法、方式存在偏差。现有的规划监察各种制度虽然存在，但最大的问题是没有责任到人，落实到位，办事效率低。在实际工作中，单位领导缺失了一个领导者应有的大局观和魄力，缺失了对全局的把握和进程的控制；其中部分工作人员存在思维误区，一是怕严格执法得罪人，在执法工作中网开一面；二是讲朋友讲人情，执人情法，导致违法建设难以有效制止。此外，缺少严格执法的信心，以没有强制执行权为借口，把责令停工通知书作为不作为的挡箭牌、免责牌，没有想方设法，很好地寻求多方协作，有效地制止违法建设。让许多不该蔓延的违法建设继续存在，造成难以管理的被动局面。

2.4查处违法建设涉及范围较大。违法违章建设案件的查处一方面靠群众举报、投诉取得案件线索来源，另一方面靠规划监察人员的巡查发现问题，但由于城区范围广泛，一些偏僻的地方就会存在违建的隐蔽性，巡查就会出现漏洞。

2.5违法建设者对抗情绪激烈，矛盾突出。一般每一个违法建设的案件，都牵涉到各方的利益关系，特别是关系到人民群众的切身利益。所以，有些人对监察工作人员的监管不理解，甚至有较大抵触性。即便是知道自己的行为是违法的，也会为了自身利益来干涉执法工作，增加了监察工作人员的工作难度。

2.6监察工作人员的综合素质参差不齐。在规划监察执法过程中，有些工作人员情绪化比较严重，不讲究工作方法和工作策略，工作没有成效同时影响了管理部门在群众中的形象。这样只能激化政府与群众之间的矛盾，对事情的解决毫无益处。

3 做好城市规划监察管理工作的建议

针对以上城市规划监察工作中出现的问题，提出几点建议。

3.1建立健全数字化管理体系

对城区实现网格化管理，建立详细的摸底排查台账，对已审批的建设单位或个人的“两证”内容、开工放线记录等有详细的登记以便于随时巡查。在经济条件允许的前提下，利用天网工程对背街小巷、重点区域进行实时监控，将问题解决在萌芽状态。

3.2提高监察人员综合素质

城市规划监察工作会遇到各种各样的情况，这就要求监察工作人员要有较高的综合素质。不仅要熟悉、掌握、运用相关的法律法规知识，还要有较强的随机应变处理突发事件的能力。因此，要加强监察人员的执法业务学习培训，总结交流工作经验，建立健全考核制度，提高业务管理水平。在规划监察工作过程当中，要树立“以人为本”的管理理念，讲求工作技巧、方式方法，处理违法建设案件时达到事半功倍的效果。

3.3做好法律法规宣传工作

要真正从根源上避免违法建设的出现，单靠规划监察执法队伍的力量是远远不够的，必须动员政府、社区和市民积极主动配合参与规划管理，关键还是要加大宣传，要充分利用媒体、网络、宣传栏、巡查车等普及法律法规，加强宣教力度，形成人人参与、齐抓共管的良好氛围。

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【关键词】 流动;困境;对策

一、引言

当前我国城管与摊贩之间的暴力冲突已成为社会的一大热点话题，已成为公众高度关注的问题，已成为政府治理的中心议题。围绕这个问题，学术界各位专家作出了以下评价。

王锡锌教授认为，在直观层面上，执法困境表现为规则受到行动者的规避和拒斥，但问题的缘由往往需追溯到规则所代表的立场、这种立场与生活世界中真实的协调程度、以及民间对政府立场的态度。流动摊贩的执法困境出现，其根源在于政府立场与经济理性、社会价值观以及传统习俗上存在着很大的偏离。流动摊贩往往是农民进城打工人群或者是失业下岗工人，属于社会低下层，被社会视为弱势群体，一方面他们得到社会的同情，另一方面他们又能满足城市中的中低层消费者的需求，从古至今，摊贩行为都被人们广泛接受与认可。因此，城市流动摊贩的管理需构建成一个由政府、城管、社区、市场、摊贩为一体的模式。社会就是一个多元化的生活空间，优劣共生兼容并蓄是有它的应有之义。贩夫走卒，引车卖浆，古已有之，论证了这一职业的历史合法性;弱势群体、不偷盗、不抢劫、不伤害他人，描绘了这一职业的伦理合法性，也是国内外个体经济的共享形式。梁波分析了国外相对成熟的管理思路和模式，主要突出人性化的特征，为我国的治理模式提供了一些启示。而我国目前大多数城市都是以城管对流动摊贩实行打游击战的粗放型的传统管理。赵英军等人用博弈论进行了分析，认为摊贩和城管一般的情形是（摆摊，打击）与（摆摊，不打击）。而政府进行打击，成本大于收益，所以摊贩的最优策略是摆摊。实践证明，我国的这种打游击战的管理方式是不可取的，日益增多的暴力抗法更是血淋淋的教训。

厉以宁教授主张从社会稳定的角度出发放松对摊贩的限制。何兵教授总结了近年来城管与摊贩的冲突，并分析了导致城管问题长期难以解决的行政决策体制方面的顽疾。面对社会的压力和学术界的引导，流动摊贩治理模式的转型势在必行，急需进一步的改进和完善，以促进市场经济、摊贩经济和城市市容的和谐发展。

本文从城管与摊贩矛盾日趋深化这一问题出发，剖析流动摊贩治理困境的根本原因，同时从实际出发，结合国内外治理经验和管理制度对城市流动摊贩治理提出一些建议，在保障弱势群体权益的同时达到城市和谐发展。

二、城市流动商贩治理的传统模式利弊及原因

1、城市流动商贩治理的传统模式

随着中国社会的城市化发展，城市流动摊贩犹如雨后春笋般应运而生。但随之而来，产生了许多城市问题，比如城管与摊贩的暴力冲突问题，两者之间的矛盾冲突已经成为社会焦点。摊贩一直处于弱势地位，看到城管来了就逃，久而久之，它们之间就形成了“猫捉老鼠”的局面。长期的“打游击战”模式，使城管失去耐心，“一脚定乾坤”即“抄摊”就成了城管治理流动摊贩的必备技能。这种非人性化的治理模式不但没有缓解和解决流动摊贩的现象，反而激化了城管与摊贩之间的关系，更是恶化了城管形象。正如曾说过“哪里有压迫，哪里就有反抗”，弱者在没有得到同情重视反而遭到暴力执法时，同样以暴力反抗，然而，以暴制暴越演越激烈。城管部门因而加大了执法队伍，花费了更多时间精力整顿流动摊贩。然而，实践证明，现实生活中并没有因此得到井然有序的生活，我国对于摊贩治理采取的方式是适得其反。为了更好地管理，城管采用了文明执法的方式，但收效甚微。其中“微笑执法”、“眼神执法”、“静默队列式围观”这一系列手段缺乏法律效力，有冷暴力之嫌，是一种变相恐吓。从执法对象的角度看，虽然避免了直接的暴力冲突，但内心对城管的形象可能根本没变，对“违法”的认识也可能没变，未来的矛盾冲突隐患依然存在。从旁观者的角度看，旁观者、顾客并不违法，城管创意执法在将冷暴力施加给执法对象的同时，也施加给了旁观者、顾客，这不仅不利于城管树立新的社会形象，更涉嫌侵犯旁观者、顾客的合法权益。实质上违背了长效机制原则，也耗费了大量的人力物力财力，且没有解决本质问题。

2、城市流动摊贩治理困境的原因探析

（1）摊贩身份的特殊性 。我国现阶段处于社会主义市场经济转型时期，城镇化快速发展使大量农村人口流向城市，而城市就业市场无法供应如此多的劳动力，相对而言，农村人口大多是文化素质较低人群，加之城市失业人口增多，社会保障制度不完善，城市出现大量剩余劳动力导致城市流动摊贩也与日俱增，城市流动摊贩是这一时期的特殊现象。从经济角度看，流动摊贩的存在既是谋生手段，也是满足了一大部分消费者的生活所需，方便了居民生活，满足了美国心理学家亚伯拉罕・马斯洛提出的人的需求层次理论中的尊重的需求和自我实现的需求。从社会角度看，流动摊贩是城市繁荣与发展的必备条件，美国作家简・雅各布在《美国大城市的死与生》一书中指出，街头小摊贩的存在，也是城市无处不在的眼睛，能够有效地降低犯罪的发生，他们是城市的安全哨。有谁能说城市安全系数的提升不是一种城市福利呢？从历史文化角度看，引车卖浆，是古已有之的正当职业，而且流动摊贩带有深厚文化特色，点缀了城市的街道风景。总之，城市流动摊贩的存在有其长期性，合理性和必然性的特点。

（2）非正规的商业对社会的良性运行带来负面影响。流动摊贩的存在有其合理性，但也不能忽视它给城市良性运行带来的负面影响。由于流动摊贩没有营业执照无需支付店面费，营业成本较低，它的商品价格比正常市场价格低，吸引了大部分消费者，对于正常实体商铺而言，无疑是给他们造成了一定冲击，损害了持照经营者的利益，扰乱了正常的市场经营秩序和公平性原则。在利益驱使下，持照经营者在竞争压力下，也会加入到流动摊贩中，从而形成恶性循环，不利于市场经济的发展。

（3）城市社会秩序遭到破坏。非规范化的占道经营，不可避免地会对城市交通带来堵塞现象。不仅在一定程度上造成公共秩序混乱，而且往往伴随着“脏乱差”的出现。严重影响了正常交通秩序和环境卫生。摊贩都没有办过卫生许可证，健康证，食品来源都存在质疑，这对消费者来说严重影响到身体健康问题，食品安全方面存在很大的隐患。同时，摊贩的噪音对城市居民也造成困扰。但从摊贩的角度看，他们一方面认为自己属于社会的弱势群体，是社会底层，获得自身道德上的正义感;另一方面也认识到自己的摆摊行为是影响市容的，但不得不继续以此谋生。

（4） 城管执法范围广，心理压力大。城管执法范围广，涉及面宽，无法全面顾及。在暴力冲突事件发生时，不管是网络媒体上的评论报道，还是社会舆论通常都倾向于同情弱者，即就是城管执法人员遭受暴力，出现城管被打情况，就很少有人为城管鸣不平。而一旦出现城管打人事件，网民攻击城管的言论就满天飞，大多市民对城管执法群体带有偏见，城管人员执法心理压力很大，影响了工作积极性和执法质量。这种相互论战可以表明城管与摊贩之间的冲突已经不限于当事人之间，而演化为弥漫在整个社会中的对立紧张情绪。如果协调解决不当，会影响社会稳定，由城管执法引发的大规模群体性冲突事件便是明证。另外，执法人员很多都是临时聘用的合同制工作人员，工资福利随时没有保障，让他们产生了很大的心理阴影。

三、国内外城市摊贩管理的制度和经验

1、新加坡与马来西亚的服务化管理

从国情来看，东南亚地区与中国在经济发展水平以及贫困人口数量上都较为相似，所以具有一定的借鉴意义。新加坡和马来西亚政府都允许摊贩的存在，而且将流动摊贩先作为“服务对象”，然后对其进行管理。摊点都被规划管理，通常集中于某一区域或者集市，并允许他们办理经营证件，而且必须保证持证者才能进行摆摊。政府还定期组织摊贩进行培训，对其进行食品安全卫生教育，淘汰业绩较差的摊贩。既为摊贩提供就业又保障了消费者的食品安全和公众的生态环境。

2、韩国的区域化管理

在韩国，流动摊贩式被允许的，前提是他们加入“小摊业主协会”。韩国政府在管理流动摊贩时，采用了分区域管理。主要划分为三个区域：第一类“绝对禁止区域”，第二类“相对禁止区域”，第三类“诱导区域”。在划分区域后政府限制了时间和范围，按不同的时间段进行管理，有效地避免按区域管理带来的操作不足，同时避免扰民现象的发生，也有利于摊贩自觉遵守。

3、南京的十二分制管理

“十二分制”顾名思义就是实行记分制度，类似于驾照12分考核法。2007年在南京正式实施。首先通过批准对摊贩进行统一批准并实行亮证经营。再进行每周一次考核，发现一次违章就扣除对应分数，第一次扣完12分停业整顿，第二次扣完12分就取消其经营资格。实施前后有很大的改观，这种管理模式既提高了摊贩自我约束力，又提供了就业机会，减少了环境污染、占道经营，对于管理者而言，更容易监督管理摊贩，自然可以避免不必要的暴力冲突。

四、城市流动摊贩治理模式的创新

1、转变管理理念，使其合法化、法制化，实施“许可制”

首先，管理部门应认清城市流动摊贩存在的长期性、合理性和必然性。对流动摊贩实行禁止的政策是不可行的。流动摊贩不仅能缓解社会就业压力，更能满足城市居民生活需求。其次，大力扶持弱势群体，将“以人为本”思想切实落到实际中，鼓励支持和保护流动摊贩的就业和谋生手段。由以往的打击向帮助和引导转变，促使流动摊贩通过合法途径获得经营的权利，逐步实现流动摊贩经营合法化，时刻关注弱势群体的状态。最后，我们第一步要采取“许可制”制度，要求摊贩办理营业执照，杜绝无照经营者的现象产生。但同时提供良好的摊贩摆摊环境以及设施，并对其进行统一培训来提高经营者的整体素质，若是摊贩不在规定范围内进行经营就对其进行处罚，真正尽到城市服务职责。在美国、欧洲以及日本，他们的城管执法权威性强，均有较为完善的相关法律体系支撑，对城管执法的法律授权充分、翔实。但是，执法人员一般没有最终裁定权，相关违法案件的终极裁定在法院。中国地区太大，人口众多，各地的情况又各不相同，一直存在管理难的问题，由于缺乏相关法律体系支撑，一些行之有效的经验得不到推广。用发展的眼光来看，法治化，制定相关法律政策是治理摊贩和确保社会稳定的重要支撑。

2、发挥市场的引导、制约作用

在治理中，政府起引导性作用，市场是必不可少的一个环节。引入市场机制，采用市场的手段为摊贩提供公共服务和设施，建立配套机制达到节约成本与提高效益。哪里有需求，哪里就有市场。引入市场机制后，通过企业的参与，由一般行政性管理转变为经营，可能是一条出路。就像日本在城市管理中，涉及市政服务方面的事务一般采用合同承包方式，由民间企业对某些市政服务项目进行社会化、企业化的管理，其效率、成本、人员配置、服务质量均比单纯的政府行为有很大的改进和提高。这种治理模式改革势在必行。首先城市规划中将摊贩市场进行规划建造和设置，保证环境不被破坏，社会生活稳定的前提下，政府将权利发放给企业统一进行企业化管理，将流动转变为固定，产生歧义时企业代表通过与摊贩的共同协商将问题一一解决并达成一致。

3、充分发挥商贩自治作用

随着城市化进程加快，摊贩的长期存在已是必然，流动摊贩的综合治理亟须探索引入以摊贩自我约束为主、城管部门监督管理为辅的摊贩自治管理新模式。比如摊贩与居委会自觉达成协议，如有违约，摆摊资格自动取消。在互相信任以及互利互惠的前提下，在满足居民的需求时也保证了摊贩的生计，最终达成共赢局面。摊贩与第三方的协商至关重要，免去了监管部门不必要的干涉，又能起到良好的管理效果。组织摊贩成立城市流动摊贩协会，让经营者加入其中，进行统一的意见传递和自我管理。

4、公众参与，非政府治理

公众参与是城市管理走向现代化的标志，是暴力冲突事件消失的途径，是提高城市管理的手段。通过鼓励公众参与流动摊贩的管理，既能提高管理效率，又能保障弱势群体的权益，更是构建整个社会和谐稳定的有效方式之一。通过公众参与制定相应法律法规，对市场进行编制规划和监督管理以及参与商贩自治中。但目前在我国公众参与缺乏积极性的现象十分明显，主要有以下这些困扰与阻碍：一是形式主义，公民在参与决策过程中所提出的意见和建议无法在现实中行使，只是走过场，政府决策为主。二是渠道缺失，参与渠道的贫乏，使得公民参与决策存在很多不畅之处。只有解决了这些问题，才能让公众真正参与其中。首先，大力宣传资源，增强公民参与热情，提高公民公共意识，使公民自觉加入社会管理中来。再者，发挥社区作用，通过社区引导引入市场经营并发挥其监督管理作用。

五、小结

摊贩治理中产生的暴力困境中，城管与摊贩都是受害者。由于流动摊贩的存在有其正负因素，才引起暴力冲突，使城管与摊贩出现对立。一方面，流动摊贩满足了民间需要，缓解了就业压力，突出了城市文化。另一方面，打乱了市场经济，扰乱了城市秩序和环境。所以，城市流动摊贩的治理变得尤为重要。从我国实际情况出发，结合国内外成功有效的经验，完善创新涉及各利益主体的治理模式。

【参考文献】

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